Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1239/2023

Fecha: 10-Ene-2024

V. ESTUDIO DE FONDO

Tanto en la demanda de amparo como en el recurso de revisión, el quejoso alega esencialmente la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado porque no regula como responsabilidad administrativa irregular aquella derivada del incumplimiento de un contrato por despido injustificado, lo que impide que en esos supuestos se pueda obtener una indemnización por daño moral; cuestión que, a su parecer, vulnera su derecho de acceso a la justicia y a un recurso judicial efectivo.
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que los agravios formulados por el recurrente son infundados , por lo que debe confirmarse la sentencia recurrida.
Para explicar esta conclusión, por cuestión de metodología, el estudio de fondo se divide en tres apartados:
Parámetro de regularidad del derecho de acceso a la justicia y a un recurso efectivo.
Régimen de responsabilidad patrimonial del Estado.
Análisis de constitucionalidad del artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
PARÁMETRO DE REGULARIDAD DEL DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA Y A UN RECURSO EFECTIVO
El artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. En ese sentido, este precepto reconoce los elementos y alcances esenciales del derecho de tutela judicial efectiva y de acceso a la jurisdicción .
Por su parte, en el ámbito convencional, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos , en su artículo 14.1, dispone que toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido por ley .
Asimismo, en su artículo 2.3 establece que cada uno de los Estados parte se comprometen a garantizar que toda persona, cuyos derechos o libertades hayan sido vulnerados, pueda interponer un recurso efectivo .
Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 25 establece el derecho a tener un recurso sencillo, rápido y efectivo que ampare a la persona contra actos que transgredan sus derechos fundamentales, para lo cual los Estados Parte tienen la obligación de garantizar que la autoridad competente decida sobre los derechos de toda persona que interponga un recurso, así como a desarrollar las posibilidades de recurso judicial y a garantizar el cumplimiento de toda decisión que emane del recurso .
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que en todo procedimiento o proceso existente en el orden interno deben concurrir amplias garantías judiciales, entre las que se encuentra el establecimiento, en normas jurídicas, de las formalidades que deben observarse para garantizar el acceso a cada etapa del proceso .
Al respecto, ha señalado que no basta con la existencia formal de los recursos, sino que éstos deben ser eficaces, es decir, deben dar resultados o respuestas a las violaciones de sus derechos. En este sentido, no se considera que un recurso es efectivo cuando es ilusorio o cuando falten los medios para ejecutar las decisiones del órgano jurisdiccional .
Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en la Solicitud de Modificación de Jurisprudencia 11/2013 y en la Contradicción de Tesis 119/2018 que el derecho de tutela judicial efectiva consiste en la prerrogativa de toda persona de acceder a tribunales independientes e imparciales para plantear una pretensión o defenderse de ella mediante un proceso justo y razonable, en el que se respeten los derechos de las partes y concluya con la emisión de una resolución que dirima el conflicto.
En ese sentido, la tutela judicial efectiva es una garantía compleja que comprende el libre acceso a los órganos jurisdiccionales, el derecho al debido proceso, el derecho a que se dicte una decisión ajustada a la ley, el derecho a recurrir la decisión y el derecho a la ejecución.
Asimismo, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que la tutela judicial efectiva es un derecho gradual y sucesivo que se va perfeccionando mediante el cumplimiento de etapas correlativas que hay que ir superando para lograr la tutela eficaz, de modo que las sucesivas etapas en las que este derecho se va gestando y materializando están interconectadas con otros derechos fundamentales, en particular, con el derecho de audiencia y con el debido proceso consagrados en el artículo 14, segundo párrafo de la Constitución Política del país .
Desde esta perspectiva, el acceso a la justicia se circunscribe como el derecho esencial y base que permite la tutela jurisdiccional efectiva en todas sus facetas, lo que caracteriza su importancia y la trascendencia de su protección.
En virtud de lo anterior, esta Primera Sala sostiene que el derecho a la tutela jurisdiccional se traduce en la obligación del Estado mexicano de garantizar que todas las personas que lo requieran puedan someter sus conflictos a los tribunales en condiciones de equidad y que las respuestas que obtengan de éstos resuelvan los conflictos en forma efectiva tanto para los individuos involucrados como para la sociedad en general.
Ahora bien, este alto tribunal ha señalado que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva comprende tres etapas a las que corresponden tres derechos que lo integran: i) una etapa previa al juicio, a la que corresponde el derecho de acceso a la jurisdicción , el cual parte del derecho de acción como una especie del derecho de petición que se dirige a las autoridades jurisdiccionales y que motiva un pronunciamiento por parte de éstas; ii) una etapa judicial –desde el inicio del procedimiento y hasta la última actuación dentro del mismo–, a la que corresponden las garantías del debido proceso ; y iii) una etapa posterior al juicio, que se identifica con la eficacia de las resoluciones emitidas con motivo de aquel.
Así, para que exista un verdadero acceso a la jurisdicción o a los tribunales, es necesario que previamente se advierta que no existen impedimentos jurídicos o fácticos que resulten carentes de racionalidad, proporcionalidad o que sean discriminatorios.
Sin embargo, esta Primera Sala ha señalado que es perfectamente compatible con el artículo 17 de la Constitución Política del país que el órgano legislativo establezca condiciones para el acceso a los tribunales y que regule distintas vías y procedimientos cada uno de los cuales tendrá distintos requisitos de procedencia que se deberán cumplir para justificar el accionar del aparato jurisdiccional .
Dentro de dichos requisitos de procedencia pueden establecerse, por ejemplo, aquéllos que regulen: i) la admisibilidad de un escrito; ii) la legitimación activa y pasiva de las partes; iii) la representación; iv) la oportunidad en la interposición de la acción, excepción o defensa, recurso o incidente; v) la competencia del órgano ante el cual se promueve; vi) la exhibición de ciertos documentos de los cuales depende la existencia de la acción; y vii) la procedencia de la vía.
Los requisitos de procedencia, a falta de los cuales se actualiza la improcedencia de una acción, varían dependiendo de la vía que se ejerza y, en esencia, consisten en los elementos mínimos necesarios previstos en las leyes adjetivas que deben satisfacerse para la realización de la jurisdicción , es decir, para que la persona juzgadora se encuentre en aptitud de conocer la cuestión de fondo planteada en el caso sometido a su potestad y pueda resolverla, determinando los efectos de dicha resolución.
En ese sentido, esta Primera Sala considera que, para poder ejercer el derecho de acceso a la justicia, es necesario cumplir con los citados requisitos de procedencia, lo que incluye acudir al tribunal competente en la materia. Es decir, si una persona quiere promover una acción de carácter civil, tendrá que acudir a un tribunal que tenga esa competencia. Ello, puesto que el derecho de acceso a la justicia no puede llegar al extremo de hacer procedente lo improcedente.
Una vez establecido el estándar del derecho de acceso a la justicia en su vertiente de acceso a la jurisdicción, esta Primera Sala desarrolla el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado a fin de definir si asiste o no razón al recurrente en torno a su planteamiento de inconstitucionalidad.
RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
Este alto tribunal ya se ha pronunciado ampliamente sobre el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado en la contradicción de tesis 46/2019-PL , por lo que, en lo subsecuente, se retoman las principales consideraciones sostenidas en ese precedente.
El catorce de junio de dos mil dos se adicionó un segundo párrafo al artículo 113 a fin de establecer, por primera vez, la responsabilidad objetiva y la posibilidad de demandar de forma directa al Estado, en los siguientes términos:

Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa . Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes

Dicha reforma contó con dos iniciativas , una del veintidós de abril y otra del dieciséis de junio, ambas de mil novecientos noventa y nueve. En la exposición de motivos de la primera iniciativa se explicó que para estar en condiciones de afirmar la existencia de un auténtico Estado de Derecho era necesario, entre otras cuestiones, implementar un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado a efecto de que, una vez realizada la modificación constitucional, el propio legislador estuviera en posibilidad de desarrollar a través de una ley reglamentaria de la materia un sistema de responsabilidad directa y objetiva del Estado, en virtud del cual se reconocería su obligación de resarcir los daños y perjuicios que causara a los particulares cuando éstos no tuvieran el deber jurídico de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto.
En cuanto a la indemnización a que tienen derecho los particulares por los daños causados por el Estado se subrayó que la iniciativa se basó en un principio de ponderación a fin de equilibrar o cuando menos favorecer el equilibrio respecto del pago de indemnizaciones a los particulares que hayan sido afectados en su patrimonio, de manera que todo aquel que sufriera una lesión patrimonial , con motivo de la actividad del Estado, tendría derecho a ser indemnizado en la forma y en los términos que lo dispusieran las leyes que al efecto expidiera el Congreso de la Unión y las legislaturas locales.
En ese sentido, la reforma permitiría que tanto a nivel federal como estatal se adoptaran medidas legales que contemplaran los lineamientos y requisitos que regularían las características del daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado, las bases para la cuantificación del daño, las relaciones de causalidad entre el daño y la actividad estatal, así como el procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del Estado.
En la segunda exposición de motivos, atendiendo a diversas opiniones doctrinarias, se distinguió entre la responsabilidad subjetiva e indirecta del Estado que hasta entonces prevalecía, y por virtud de la cual éste respondía sólo de manera subsidiaria por los daños que causaban sus funcionarios y dependientes a los particulares, una vez acreditada su culpa, e hizo hincapié en que la adición propuesta correspondía a la responsabilidad objetiva del Estado.
En el Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales del veintinueve de abril del dos mil se precisó la conveniencia de que, por algún tiempo, la responsabilidad patrimonial del Estado se aplicara exclusivamente a los actos de la administración pública, sin que para ello fuera necesario establecer la obligación para cada una de las instancias de poder, en razón de que, al señalarse como un derecho constitucional para el particular, quedaban obligadas todas las autoridades a llevar a cabo esa indemnización.
Así, del proceso legislativo se advirtió la necesidad de incorporar un párrafo al artículo 113 constitucional, con el fin de regular la responsabilidad patrimonial del Estado y reconocer la responsabilidad objetiva directa , y a la par impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto, entre ellas los servicios públicos.
Asimismo, la reforma tuvo como propósito fundamental dejar atrás el carácter “civilista” y “subjetivo” de la responsabilidad patrimonial estatal, para dar paso a una de carácter “objetiva y directa”.
Ahora bien, en la acción de inconstitucionalidad 4/2004 , el Tribunal Pleno señaló que la responsabilidad es directa porque se reclama sin que tenga que acreditarse la actuación ilícita del servidor que causó el daño, mientras que es objetiva en atención a que se desvincula de la negligencia o intencionalidad del servidor, para surgir a partir de que se acredita la actuación irregular, es decir, la que se realice de manera “ilegal” o “anormal”, en contraste con las condiciones normativas o los parámetros creados por la propia administración .
Por su parte, esta Primera Sala ha señalado que para que proceda el pago indemnizatorio por este tipo de actividad irregular deben concurrir los siguientes elementos: (a) la existencia de un daño, que sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una o varias personas, (b) que el daño imputable a la Administración Pública, por ser efecto de su actividad administrativa irregular, y, (c) que exista un nexo causal entre uno y otro .
Ahora bien, la reforma en comento dejó a los órganos legislativos la tarea de regular los alcances de la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado mediante la adecuación del marco normativo respectivo para definir los supuestos, sujetos, excepciones y procedimiento a seguir. Esto con la limitación de no poder desvirtuar el esquema constitucional que fija la procedencia del derecho sustantivo a una indemnización a partir de que se acredite la existencia de un daño imputable al Estado y que sea consecuencia de su actuación irregular.
Es decir, el Poder Constituyente Permanente estableció una reserva de ley para que fuera el legislador ordinario quien determine las bases, límites y procedimientos conforme a los cuales se debe ejercer el derecho sustantivo de rango constitucional a recibir una indemnización.
En cumplimento a lo anterior, el treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro se publicó la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, reglamentaria del artículo 113 constitucional. En la exposición de motivos, se enfatizó el establecimiento expreso de una garantía que protegiera la integridad y salvaguarda patrimonial de los individuos respecto de la actividad administrativa del Estado y el deber de reparar lesiones antijurídicas que con su actividad administrativa causase en el patrimonio de todo individuo que goce de esta.
En ese sentido, el artículo 1° de dicha ley dispone que tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. De igual forma, señala que la responsabilidad regulada es la extracontractual a cargo del Estado, la cual es objetiva y directa y que la indemnización deberá ajustarse a los términos y a las condiciones señaladas en esa Ley y en las demás disposiciones legales a que hace referencia.
Finalmente, respecto de los sujetos a quienes resulta aplicable, el artículo 2, párrafo primero, del citado ordenamiento legal señala que son, entre otros, los entes públicos federales, dentro de los que se encuentran las entidades de la administración pública federal y cualquier otro ente público de carácter federal.
Posteriormente, con la reforma en materia de combate a la corrupción de veintisiete de mayo de dos mil quince, se adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política del país, entre las que destaca que el contenido del párrafo segundo del artículo 113, en torno a la responsabilidad patrimonial del Estado, se trasladó íntegramente al último párrafo del artículo 109 , quedando de la siguiente forma:

Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

Del análisis anterior, esta Primera Sala advierte que el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado ha quedado intocado puesto que únicamente se cambió de lugar el párrafo segundo del artículo 113 al último párrafo del numeral 109, es decir, permanece la intención del constituyente de que la responsabilidad sea administrativa, extracontractual, objetiva y directa.
Ahora bien, una vez desarrollado el parámetro de regularidad constitucional del derecho de acceso a la justicia, así como el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, esta Primera Sala procede a examinar la constitucionalidad del artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1° DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
En principio, conviene recordar que el señor Persona A trabajaba en la PROFECO cuando fue despedido sin ninguna razón, por lo que presentó una demanda laboral ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. La Junta Especial número Seis determinó que el despido había sido injustificado, por lo que condenó a la PROFECO a la reinstalación en el puesto de trabajo, al pago de salarios caídos y a la realización de aportaciones de seguridad social, sin embargo, a la fecha la institución demandada no ha cumplido el laudo.
Ante ello, el señor Persona A presentó una reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado ante la PROFECO, la cual fue desechada por notoriamente improcedente al considerar que la actividad reprochada no era administrativa sino laboral, lo que no encuadraba en los supuestos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Inconforme, el señor Persona A demandó en la vía administrativa la nulidad de la anterior resolución, en donde alegó que fue ilegal el desechamiento de su reclamación, pues el artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es inconstitucional e inconvencional por no regular el derecho a la indemnización derivado de una relación contractual, por lo que a su parecer debía hacerse un control difuso de constitucionalidad.
Sin embargo, la Sala Administrativa reconoció la validez de la resolución pues advirtió que la actuación reclamada era de naturaleza laboral y no administrativa, y si bien la ley impugnada no faculta a los entes públicos a desechar de plano una reclamación, esto no implica que se le deba dar trámite a algo notoriamente improcedente.
En descuerdo, el actor promovió un juicio de amparo en el que señaló que la Sala no se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 1° impugnado y reiteró que al no contemplar la responsabilidad contractual como una actividad irregular del Estado se vulneraba su derecho a obtener una reparación integral del daño, ya que no contaba con un recurso judicial efectivo para hacer valer el daño moral causado por el despido injustificado y el incumplimiento del respectivo laudo.
El Tribunal Colegiado negó el amparo , pues consideró que, como lo expresó la Sala responsable, el daño moral alegado por el quejoso no era susceptible de ser analizado mediante los mecanismos de responsabilidad patrimonial del Estado, ya que es de naturaleza laboral. Al respecto, precisó que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado tiene como fundamento la Constitución Política del país, la cual regula únicamente la responsabilidad derivada de una actividad administrativa anormal o ilegal, por lo que no era intención del órgano legislativo incluir la responsabilidad patronal.
De igual forma, el órgano jurisdiccional señaló que con esta determinación no se vulneran los derechos de acceso a la justicia, a un recurso efectivo y de reparación integral del daño, pues el quejoso puede acudir a los medios de defensa aplicables en materia laboral para hacer valer sus pretensiones.
En desacuerdo, el señor Persona A interpuso un recurso de revisión en el que reitera la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Pues bien, como se adelantó esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que son infundados los argumentos del recurrente, ya que el artículo impugnado no vulnera el derecho de acceso a la justicia y a un recurso efectivo . Lo anterior, pues el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado previsto por la Constitución Política del país sólo contempla como actos administrativos irregulares aquellos que derivan de la responsabilidad extracontractual y no aquellos que derivan de una relación contractual, como en el presente caso.
El texto del artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, impugnado, es el siguiente:

Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.

Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.

De lo anterior se desprende que el objeto de la ley es reglamentar lo dispuesto por la Constitución Política del país (antes en el artículo 113, actualmente en el artículo 109 último párrafo) y fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo , sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.
Asimismo, señala que la responsabilidad a cargo del Estado será extracontractual, objetiva y directa y que la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esa Ley y en las demás disposiciones legales a las que la misma hace referencia.
Ahora bien, el tema que aquí debe dilucidarse es si el citado artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado vulnera el derecho al acceso a la justicia, a un recurso efectivo y a la reparación integral del daño, al no regular la responsabilidad contractual para dar lugar a una indemnización por una actividad administrativa irregular.
Para ello, primero es necesario determinar qué es lo que regula el actual artículo 109 de la Constitución Política del país (antes 113 segundo párrafo), para lo cual debe retomarse lo señalado previamente en cuanto a la intención del Constituyente en el proceso de incorporación de la figura de responsabilidad patrimonial del Estado a fin de estar en condiciones de analizar, posteriormente, si el artículo 1° de la ley impugnada es acorde con dicha intención.
El texto del artículo 109, último párrafo de la Constitución Política del país es el siguiente:

Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

Como se señaló en el apartado anterior, con la reforma constitucional de catorce de junio de dos mil dos, el órgano legislativo tuvo la intención de implementar un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, por actos administrativos irregulares. Es decir, exclusivamente a actos de administración que sean ilegales o anormales.
En la exposición de motivos de la primera iniciativa presentada el veintidós de abril de mil novecientos noventa y nueve, se señaló que “la insuficiencia legislativa actual y general en materia de responsabilidad patrimonial del Estado es manifiesta, pues para estar en posibilidades de iniciar una acción de responsabilidad extracontractual contra el Estado —que es el supuesto de la responsabilidad como aquí es entendida— , es menester que previamente se logre la identificación del servidor público causante del daño reclamado, la demostración de su culpabilidad directa, así como la acreditación en juicio de la insolvencia del servidor público respectivo” .
Asimismo, se precisó que “bajo un régimen de responsabilidad "directa", es el Estado el único responsable frente al particular para efectuar el pago de la indemnización correspondiente, sin perjuicio de que posteriormente el Estado pueda exigir en vía de regreso el pago hecho al particular lesionado, en contra del servidor público que sea declarado responsable por falta grave”.
De igual forma, se expresó que es impostergable incorporar una garantía de integridad patrimonial en favor de los particulares contra la actividad lesiva del Estado. Por ello, se adicionó al texto constitucional una garantía que proteja la integridad y salvaguarda patrimonial de los individuos respecto de la actividad del Estado y la obligación correlativa de éste a la reparación de las lesiones antijurídicas que con su actividad irrogue en el patrimonio de todo individuo que goce de dicha garantía.
En ese sentido, se señaló que las modificaciones constitucionales permitirían desarrollar —a través de una ley reglamentaria— “un sistema de responsabilidad directa y objetiva del Estado del cual se reconocería la obligación de éste, de resarcir los daños y perjuicios que cause a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar la eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto”.
En la segunda exposición de motivos contenida en la iniciativa de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y nueve, se enfatizó la necesidad de contar con un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, sustentado en principios más propios a su naturaleza, como son los de carácter administrativo .
Además, la iniciativa precisó que “un sistema de responsabilidad directa y objetiva es aquel que, sin necesidad de procedimiento administrativo o juicio previo, el Estado reconoce su responsabilidad directa e indemniza cuando se le haya acreditado la realidad de los daños resentidos en el patrimonio de los particulares que no tengan el deber jurídico de soportarlos , independientemente de la falta o culpabilidad de sus agentes; de aquí su calificación de responsabilidad objetiva”.
Por su parte, en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal se señaló que “la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado se ha ubicado y ha avanzado preferentemente en el ámbito del Derecho Administrativo, debido a que se hace recaer sobre los actos administrativos , que son aquellos que producen efectos singulares y tienen como finalidad la aplicación de una ley”.
En virtud de todas las consideraciones expresadas, el Congreso de la Unión incorporó al texto constitucional un sistema de responsabilidad directa y objetiva del Estado, mediante el cual se reconoce la obligación de éste, de resarcir los daños y perjuicios que cause a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos .
Pues bien, sobre este punto, el Tribunal Pleno señaló en la citada contradicción de tesis 46/2019-PL, que la reforma constitucional pretendió dejar atrás el carácter civilista y subjetivo de la responsabilidad patrimonial estatal y dar pie a una objetiva y directa.
Asimismo, en la citada acción de inconstitucionalidad 4/2004, este alto tribunal determinó que la actividad administrativa irregular del Estado, referida en el segundo párrafo del artículo 113 (actualmente último párrafo del artículo 109), se configura cuando la función administrativa se realiza de manera defectuosa, esto es, sin atender las condiciones normativas o los parámetros establecidos en la ley o en los reglamentos administrativos .
Conforme a lo anterior, si bien que en el texto constitucional no se señala expresamente que la responsabilidad estatal debe ser exclusivamente administrativa y extracontractual, lo cierto es que del análisis de la exposición de motivos es posible advertir que esta fue la intención del constituyente, lo cual incluso quedó reflejado al señalar que la responsabilidad patrimonial del Estado busca resarcir los daños y perjuicios que se causen a los particulares, cuanto éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos , es decir, cuando se genere un hecho ilícito derivado del incumplimiento del deber de no generar daños a terceros, lo que se conoce como responsabilidad extracontractual.
Al respecto, es importante precisar que tradicionalmente se han reconocido dos tipos de responsabilidad jurídica: contractual y extracontractual.
En la contradicción de tesis 93/2011 , esta Primera Sala señaló que la responsabilidad jurídica en términos generales se refiere a la obligación que tienen las personas físicas, morales privadas y el propio Estado, de reparar los daños y perjuicios causados a otra persona, con motivo de una acción u omisión que deriva en el incumplimiento de un contrato o de un deber de cuidado.
En dicho precedente se explicó que, tratándose de la responsabilidad contractual, las partes están vinculadas con anterioridad al hecho productor de la responsabilidad, con motivo del acto jurídico celebrado entre ellas. En cambio, en la responsabilidad extracontractual el vínculo jurídico nace por la realización de los hechos dañosos . Por lo tanto, la responsabilidad contractual emana de un acuerdo de voluntades que ha sido transgredido por alguna de las partes, en tanto que la responsabilidad extracontractual deriva del incumplimiento del deber genérico de no afectar a terceros .
Conforme a lo anterior, es posible afirmar que la intención del Constituyente al incorporar la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado fue que ésta sugiera derivado de una responsabilidad extracontractual. Ello es así, pues el actual artículo 109 de la Constitución Política del país (antes 113) indica que los particulares tienen derecho a que se les indemnice cuando, por virtud de un actuar estatal irregular, se les causen daños y perjuicios, cuando no tengan la obligación jurídica de soportarlos, lo que no es más que la generación de un hecho ilícito derivado del incumplimiento del deber jurídico de no afectar a terceros.
Así, es claro que el artículo 109 último párrafo de la Constitución Política del país (antes 113 segundo párrafo) regula la responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad administrativa irregular derivada de una responsabilidad extracontractual en perjuicio de los particulares .
Ahora bien, una vez establecida la intención del poder legislativo al incorporar la figura al texto constitucional, se procede a analizar el artículo impugnado 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Recordemos que, en la reforma constitucional, el Constituyente dejó a los órganos legislativos la tarea de regular los alcances de la responsabilidad patrimonial del Estado, a través de una ley reglamentaria.
Así, el Congreso de la Unión emitió la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado , en cuyo artículo 1°, aquí impugnado, establece que la legislación es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política del país (actual 109 último párrafo) y tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.
Asimismo, en su párrafo primero dispone que la responsabilidad será extracontractual, objetiva y directa, mientras que en el segundo párrafo define a la actividad administrativa irregular como aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportarlo .
En ese sentido, esta Primera Sala considera que el artículo impugnado es acorde al texto constitucional en el sentido de regular la responsabilidad patrimonial del Estado extracontractual, derivada del incumplimiento del deber genérico de no afectar a terceros.
Por lo tanto, contario a lo señalado por el quejoso, el Congreso de la Unión no tenía la obligación de incorporar a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado la actividad administrativa contractual, como ocurre en materia laboral, pues como se destacó previamente es claro que la intención del constituyente fue que los actos por los cuales se pudiera reclamar la responsabilidad patrimonial estatal sean aquellos que derivan de un “actuar irregular” entendido como el incumplimiento de un deber de cuidado, que los particulares no tiene el deber jurídico de soportar.
Por lo anterior, esta Primera Sala determina que el artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es constitucional al ser acorde con lo dispuesto por el actual artículo 109, último párrafo de la Constitución Política del país, por lo que el agravio del quejoso es infundado.
En este punto conviene recordar que, en el presente caso, el daño moral alegado por el quejoso deriva de un despido injustificado y del incumplimiento del respectivo laudo; actos que son de naturaleza contractual laboral, por lo que no pueden ser impugnados mediante el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado.
Al respecto, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en algunos asuntos sobre si los actos de naturaleza laboral son susceptibles de ser impugnados mediante el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado.
Así, por ejemplo, al resolver la contradicción de tesis 538/2012 , la Segunda Sala determinó que la omisión de un ente público de retener y enterar debidamente al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) las aportaciones de seguridad social de uno de sus trabajadores no puede considerarse como una actividad administrativa irregular, que pueda dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, pues es una acción de naturaleza laboral. Ello, puesto que la obligación de enterar al ISSSTE las aportaciones de seguridad social es desplegada por las dependencias en su carácter de patrón, y participan en las actividades de naturaleza laboral.
Asimismo, en el amparo directo en revisión 4022/2017 la Segunda Sala analizó un caso en el que un trabajador demandó la responsabilidad patrimonial del Estado, derivado de que sufrió un accidente en la escuela primaria donde laboraba y la directora omitió dar aviso de esto al ISSSTE, lo que le ocasionó un perjuicio.
La Sala determinó que las relaciones de supervisión y mando, derivadas del natural funcionamiento de un servicio público, constituyen determinaciones en las que el Estado actúa en su carácter de patrón en el ámbito del derecho laboral, por lo que se trata de una relación de coordinación derivada de la vinculación laboral Estado-patrón y sus trabajadores, lo que no constituye un acto susceptible de ser reparado de conformidad con el régimen de responsabilidad patrimonial estatal.
En ese sentido, se coincide con la Segunda Sala respecto a que los actos en los que el Estado actúa como patrón, derivados de una relación contractual, no encuadran en aquellos actos administrativos que puedan ser impugnados mediante el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, puesto que, como se señaló, la intención del constituyente fue que se limitara solo a actos extracontractuales.
En ese sentido, el daño moral alegado por el quejoso, derivado del despido injustificado y el incumplimiento del laudo laboral por parte de la PROFECO no puede ser impugnado mediante el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, de conformidad con el artículo 109, último párrafo de la Constitución Política del país, y de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, al ser un acto de contractual de naturaleza laboral.
Ahora bien, el hecho de que el artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado haya dejado fuera los actos contractuales y, en específico, de naturaleza laboral, no ocasiona que se niegue el derecho a una reparación, ni que haya una vulneración al derecho de acceso a la justicia ni a un recurso efectivo.
Se afirma lo anterior, pues como se destacó en el primer apartado del estudio de fondo, el derecho de acceso a la justicia implica que cualquier persona puede acudir ante los tribunales para plantear una pretensión o defenderse de ella y a que éstos le administren justicia de manera completa, imparcial y gratuita, mediante un proceso justo y razonable, en el que se respeten los derechos de las partes y que concluya con la emisión de una resolución que dirima el conflicto.
Sin embargo, lo anterior no implica que las personas no tengan que cumplir con ciertos requisitos para iniciar una acción, como lo es el acudir en la vía correspondiente y ante el órgano judicial competente para que éste resuelva la controversia presentada, pues, como se destacó, es perfectamente compatible con el derecho de acceso a la justicia que el legislativo establezca requisitos de procedencia.
Es decir, el derecho de acceso a la justicia no permite que las personas puedan acudir a cualquier proceso o tribunal, sin importar la materia u objeto, sino que deben activar la vía que, conforme a la legislación aplicable, sea procedente. Esto, pues el derecho de acceso a la justicia y a un recurso judicial efectivo no puede traducirse en hacer procedente lo improcedente.
En ese sentido, contrario a lo señalado por el quejoso, el hecho de que la norma reclamada no contemple como parte de los actos que generan una responsabilidad patrimonial del estado, aquellos que deriven del incumplimiento de un contrato laboral, no vulnera el derecho de acceso a la justicia ni el derecho a obtener una reparación integral.
Lo anterior, porque el ordenamiento jurídico contempla otras vías adecuadas e idóneas para que el quejoso pueda plantear sus reclamos, como, por ejemplo, la vía laboral para hacer valer los daños ocasionados por un despido injustificado.
En virtud de todo lo anterior, esta Primera Sala determina que el artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no vulnera el derecho al acceso a la justicia, a un recurso judicial efectivo y a una reparación integral del daño, al no incorporar como actividad administrativa irregular aquellas derivadas de actos contractuales, como lo son las laborales, puesto que de una interpretación del sistema constitucional de responsabilidad patrimonial del Estado se desprende que éste se circunscribe a un ámbito estrictamente administrativo extracontractual y que existen otras vías idóneas establecidas en el ordenamiento jurídico para que el quejoso haga valer los daños generados por un despido injustificado.
En ese sentido, esta Sala determina que el argumento del recurrente es infundado, por lo que se confirma la sentencia dictada el veinte de enero de dos mil veintitrés, por el Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo directo 374/2022.