AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4770/2023

1. Juicio de Nulidad. Procesadora Municipal de Carne, por conducto de sus representantes legales, demandó la nulidad de la resolución mediante la cual el Titular del Órgano de Operación Administrativa Desconcentrada Regional Colima del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) determinó diversos créditos fiscales por la cantidad total de $2’190,295.91 (dos millones ciento noventa mil doscientos noventa y cinco pesos 91/100 moneda nacional) por el periodo del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, así como la resolución emitida por el Consejo Consultivo Delegacional en Colima del IMSS, mediante la cual resolvió el recurso de inconformidad interpuesto y confirmó la resolución que determinó los créditos fiscales citados.

2. Sentencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA). De la demanda correspondió conocer a la Segunda Sala Regional de Occidente del TFJA, órgano jurisdiccional que la registró bajo el expediente 4051/21-07-02-1.

3. La Segunda Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa declaró, mediante sentencia de siete de octubre de dos mil veintiuno, la nulidad lisa y llana tanto de la resolución del recurso de inconformidad, así como de la diversa mediante la que se impusieron créditos fiscales, para el efecto de que se emitiera una nueva resolución en la que, de manera fundada y motivada, se determinaran en cantidad líquida los conceptos de actualización y recargos, y resolviera conforme a derecho. Lo anterior, esencialmente bajo los argumentos siguientes:

• La Delegación Regional de Colima del IMSS fundamentó su competencia para resolver los recursos de inconformidad que puedan interponer las patronales en contra de las resoluciones que determinen créditos fiscales, así como su jurisdicción en el estado de Colima y los municipios de Aquila, Chinicuila y Coahuayana del estado de Michoacán, toda vez que citó los artículos 251, fracción XXXIV, 251 A y 294 de la Ley del Seguro Social (LSS); 2o., 23, 24, 25 y 26 del Reglamento del Recurso de Inconformidad; y 2, fracción III, inciso a, 85, 92, fracción VIII, 96, fracción IV, 141 y 155, fracción VI del RIIMSS.
• El titular del Órgano de Operación Administrativa Desconcentrada Regional Colima del IMSS, al emitir la resolución mediante la cual determinó los créditos fiscales impugnados, fundamentó su competencia por razón de grado, materia y territorio, así como sus facultades para determinar, emitir, notificar y cobrar liquidaciones por cuotas obrero-patronales, capitales constitutivos, actualización, recargos y multas, puesto que citó los artículos 1o., 2o., fracción IV, inciso a, 4o., 8o., segundo párrafo, 138, 139, 141, 144, fracciones XII, XVII, inciso f, XIX, XX y XXXVI, 155, fracción VI, incisos a, b y c, y Séptimo Transitorio del RIIMSS.
• El titular del Órgano de Operación Administrativa Desconcentrada Regional Colima del IMSS sí tiene competencia para determinar la base de cotización de las cuotas de seguridad social toda vez que así lo establece el artículo 144, fracción XII, del RIIMSS. Además, en el caso concreto la autoridad emitió las cédulas de liquidación con base en la información y documentación presentadas por la propia patronal, entre otros datos, a partir del salario base de cotización.
• La autoridad demandada no fundamentó su competencia al emitir el oficio mediante el cual invitó a la parte quejosa para que acudiera a las oficinas del IMSS para conocer su situación fiscal con motivo de la visita domiciliaria. Sin embargo, dicha citación no constituye un acto de molestia, ni implica una irregularidad que afectara sus defensas puesto que la representante legal de la parte actora compareció a conocer las irregularidades detectadas durante la verificación de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45 del Código Fiscal de la Federación (CFF).
• Las personas visitadoras se identificaron ante la parte quejosa mediante una credencial que contenían el nombre y cargo de quien tenía facultad para emitirlas en términos de lo establecido en los artículos 1o., 2o., primer párrafo, fracción IV, inciso a, 4o., 8o., segundo párrafo, 139, 141, 144, primer párrafo, fracciones XII, XVII, incisos a, b, c y f, XIX, XX, XXI, XXIV y XXXVI, 155, primer párrafo, fracción VI, incisos a, b y c, así como Séptimo Transitorio del RIIMSS.
• La orden de visita domiciliaria emitida por el titular del Órgano de Operación Administrativa Desconcentrada Regional Colima del IMSS señaló que la finalidad era verificar las disposiciones en materia de seguridad social y detalló el rubro de cada una de las obligaciones y el periodo a revisar, pero no era necesaria la precisión de que se realizarían entrevistas con las personas trabajadoras de la parte quejosa porque a través de las mismas es posible obtener la información necesaria para cumplir con la finalidad de la diligencia.
• Las multas impuestas derivaron de la omisión del pago de las cuotas obrero-patronales, así como por no inscribir a una persona trabajadora al IMSS. La autoridad demandada, al imponer dichas multas, señaló con precisión los preceptos legales aplicables de la LSS, así como de la LSS en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización y expuso las razones particulares que tomó en consideración para determinar la sanción. Además, la autoridad demandada no tenía la obligación de señalar elementos como la gravedad de la infracción, reincidencia o capacidad económica de la persona infractora puesto que se trataron de multas mínimas.
• La resolución mediante la cual se impusieron los créditos fiscales vulneró los principios de debida fundamentación y motivación toda vez que si bien, determinó el pago por los conceptos de recargo y actualizaciones, lo cierto es que no determinó en cantidad líquida a cuánto ascendieron dichos conceptos.

4. Primera demanda de amparo directo. En contra de esa resolución, la parte actora promovió demanda de amparo directo, esencialmente bajo los argumentos siguientes:

• La Sala responsable no analizó debidamente los argumentos relativos a la competencia de las autoridades demandadas; de lo contrario la resolución no se hubiera limitado a una declaración de nulidad para efectos.
• El oficio mediante el cual se citó a la parte quejosa para informarle los hechos y omisiones conocidos durante la auditoría sí es un acto de molestia toda vez que se trata de un requerimiento formal que debe cumplir con la debida fundamentación de la competencia y facultades para su emisión.
• La Sala responsable consideró que con la cita del artículo 8o., segundo párrafo del RIIMSS, se fundamentó la competencia para expedir las constancias de identificación de las personas visitadoras. Sin embargo, el artículo 3o., fracción X, del RIIMSS es el que establece dicha competencia. En consecuencia, existió una indebida fundamentación que acredita el vicio de origen.
• Si bien, la orden de visita fue debidamente fundada y motivada, lo cierto es que, se trata de un tema diferente a la competencia de las personas visitadoras para recabar información mediante entrevistas.
• La LSS que entró en vigor el veintiuno de diciembre de dos mil uno modificó sustancialmente el régimen financiero del seguro de riesgo de trabajo que aplica solo a las empresas que recién se inscriban ante el IMSS o aquéllas que cambien su actividad, las cuales no establecen un límite superior o inferior en la determinación de la prima por el seguro de grado de riesgo.
• Se vulneraron los derechos de equidad y justicia tributarias establecidas en el artículo 31 de la CPEUM toda vez que el criterio diferenciador en el régimen financiero del seguro de riesgo de trabajo no considera la capacidad contributiva o económica de las personas contribuyentes.
• La Sala responsable omitió estudiar los alegatos de bien probado presentados durante el juicio contencioso administrativo.

5. Trámite ante el tribunal colegiado de circuito. De la demanda correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, órgano jurisdiccional que la registró bajo el expediente del juicio de amparo directo 45/2022.

6. Primera sentencia de amparo directo. El tribunal colegiado de circuito en sesión de treinta y uno de mayo de dos mil veintidós, concedió el amparo para el efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada, reiterara las consideraciones que no fueron objeto de la protección federal, analizara los argumentos del escrito de alegatos que no fueron expuestos en la demanda de nulidad y su ampliación, así como para que con libertad de jurisdicción resolviera lo que en derecho procediera. Lo anterior esencialmente bajo las consideraciones siguientes:

• La autoridad demandada sí fundó debidamente su competencia para emitir la resolución combatida en cuanto a grado, materia y territorio toda vez que del contenido de los artículos que citó se advierte que tenía la facultad para determinar, emitir, notificar y cobrar liquidaciones por cuotas obrero- patronales.
• La parte quejosa no evidenció por qué el oficio de invitación implicó un verdadero requerimiento que constituyera un acto de molestia. Tampoco desvirtuó las razones que expuso la Sala para destacar que se cumplió con el objetivo de que la patronal se presentara a conocer las irregularidades detectadas.
• La Sala responsable advirtió que las personas visitadoras se identificaron con credenciales que fueron expedidas por el Titular de la Delegación Regional Colima del IMSS, y de los artículos del RIIMSS que citaron se desprenden las atribuciones para expedir dichas identificaciones oficiales.
• Las autoridades podrán realizar actas parciales en las que hagan constar hechos u omisiones que se conozcan a través de distintas personas, por lo que la autoridad demandada, durante el desarrollo de la visita domiciliaria, tenía la facultad de obtener información proveniente de las personas trabajadoras.
• Los argumentos relativos a la vulneración de los principios de equidad y justicia tributarias constituyen manifestaciones genéricas que no exponen alguna relación con la sentencia reclamada ni plantean que los artículos hubieran sido aplicados en su perjuicio.
• El escrito de alegatos de bien probado presentado por la parte quejosa reiteró argumentos expresados en la demanda y su ampliación. Sin embargo, la Sala responsable omitió analizar los planteamientos con los cuales combatió la competencia de la Jefa de Oficina para Cobros en suplencia del Titular de la Subdelegación Colima y de la encargada del Departamento de Auditoría a Patrones, ambos del IMSS, así como del Encargado de Despacho de la Secretaría General.

7. Sentencia de cumplimiento del TFJA. La Segunda Sala Regional de Occidente del TFJA declaró, mediante sentencia de dieciocho de agosto de dos mil veintidós, la nulidad lisa y llana tanto de la resolución del recurso de inconformidad, como de la diversa que originó dicho recurso para el efecto de que se emitiera una nueva resolución en la que de manera fundada y motivada se determinaran en cantidad liquida los conceptos de actualización y recargos derivados del crédito fiscal impugnado, y se resolviera conforme a derecho.

8. Para ello, reiteró las consideraciones que no fueron materia de la concesión de amparo y declaró infundados los argumentos expuestos en el escrito de alegatos que no habían sido estudiados, como se expone a continuación:

• Si bien el acta circunstanciada mediante la cual se dio a conocer a la contribuyente los hechos u omisiones detectados en el procedimiento no fue firmada por autoridades competentes, lo cierto es que, no implica una afectación en su esfera jurídica toda vez que se respetó el derecho para acudir a las oficinas del IMSS para conocer dichos hechos u omisiones.
• El CFF no establece que la autoridad que emitió la orden de visita deba ser quien necesariamente informe al contribuyente los detalles detectados en el procedimiento. Por ende, las autoridades que suscribieron el acta citada, al estar adscritas ante el IMSS, estaban en posibilidad de circunstanciar dicho acto.
• El acta citada no es un acto de molestia toda vez que consiste en afirmaciones de los hechos acontecidos respecto de cuestiones meramente procesales que no afectan ningún derecho. Por lo tanto, la autoridad que la emita no está obligada a fundamentar su competencia.
• La orden de visita domiciliaria y el oficio liquidatario fueron firmados por el Consejo Técnico del IMSS, no por el encargado del Despacho de la Secretaría General del IMSS como refirió la parte demandante.

9. Segunda demanda de amparo directo. En contra de esa resolución, la parte actora promovió demanda de amparo directo. En lo particular, respecto de los planteamientos de inconstitucionalidad, argumentó lo siguiente:

• La LSS no prevé el domicilio legal del instituto, el cual es un elemento indispensable para la creación de un organismo público descentralizado de conformidad con el artículo 15, fracción II, de la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP), por lo que dicho instituto es inexistente.
• La sentencia impugnada vulnera los artículos 1o., 14, 16, 31, fracción IV, 49, 89, fracción I, 90, 92 y 133 de la CPEUM, toda vez que el IMSS carece de existencia jurídica, así como sus reglamentos y órganos que lo integran.
• El RIIMSS vulnera el artículo 89, fracción I, de la CPEUM toda vez que rebasa lo establecido en la propia CPEUM.
• El artículo 1o. del RIIMSS establece el objeto del propio instituto; sin embargo, dicho artículo no es congruente toda vez que no trata sobre facultades.
• El artículo 2o. del RIIMSS contempla la existencia de las Subdelegaciones y oficinas para cobros del IMSS, pero el primer párrafo de dicho artículo contiene diversas definiciones que se adicionan a las previstas por el artículo 5o. de la LSS.
• El artículo 251, fracción III, de la LSS únicamente se refiere al IMSS sin incluir a sus órganos. Por lo cual, la ausencia de dicha cita expresa en la LSS es sinónimo de falta de competencia de las Subdelegaciones y oficinas.
• El artículo 149 del RIIMSS contempla que las Subdelegaciones son órganos operativos de las Delegaciones del IMSS aunque, por otro lado, el artículo 2o., fracción VI, del RIIMSS señala que las Subdelegaciones son órganos operativos, sin especificar de quién. Por tanto, hay una falta de congruencia entre dichos artículos que implica que las autoridades son incompetentes.

10. Trámite ante el tribunal colegiado de circuito. De la demanda correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, órgano jurisdiccional que la registró bajo el expediente del juicio de amparo directo 355/2022.

11. Segunda sentencia de amparo directo. El tribunal colegiado de circuito en sesión de veintiocho de marzo de dos mil veintitrés negó el amparo solicitado. Respecto de los planteamientos de inconstitucionalidad, realizó las consideraciones siguientes:

• Por una parte, no es posible analizar la constitucionalidad de la sentencia combatida toda vez que los argumentos de la parte quejosa no fueron formulados ante la Sala responsable.
• Por otra parte, si bien en amparo directo es posible alegar la inconstitucionalidad de una norma general, lo cierto es que la procedencia de dicho argumento depende de si su aplicación perjudicó a la parte promovente y que no hubiera precluido su derecho a impugnarla.
• En el caso, la parte quejosa tuvo la oportunidad de plantear la inconstitucionalidad del RIIMSS en el amparo directo 45/2022. Sin embargo, no realizó dicho argumento.
• Refiere la tesis aislada 1a. XX/2017 (10a.) de rubro: “ REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REGLAS QUE DETERMINAN LA PRECLUSIÓN DEL DERECHO A IMPUGNAR NORMAS GENERALES”.
• La Segunda Sala de la SCJN resolvió que, para impugnar una norma que se aplicó en diversos actos de un mismo procedimiento, si la parte quejosa promovió previamente un juicio de amparo sin haber cuestionado la regularidad constitucional de la norma aplicada desde el primer acto reclamado, no está facultada para hacer valer dicha cuestión en el juicio de amparo posterior.
• Apoyó lo anterior con la jurisprudencia P./J. 2/2013 (10a,), de rubro: “AMPARO DIRECTO. SON INOPERANTES LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN QUE PLANTEAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY QUE PUDO IMPUGNARSE EN UN JUICIO DE AMPARO ANTERIOR PROMOVIDO POR EL MISMO QUEJOSO, Y QUE DERIVAN DE LA MISMA SECUELA PROCESAL”.
• En la segunda demanda se combatió una sentencia dictada en acatamiento a lo resuelto en el diverso amparo directo 45/2022, en el cual no se objetó la inconstitucionalidad del RIIMSS. Debido a ello, no es posible introducir este cuestionamiento.

12. Recurso de revisión. La parte quejosa interpuso recurso de revisión en contra de esa resolución mediante la cual manifestó los agravios siguientes:

• El tribunal colegiado de circuito calificó indebidamente de inoperante el planteamiento de inconstitucionalidad respecto de la LSS toda vez que en la demanda de nulidad no se pueden plantear aspectos de inconstitucionalidad de normas generales y el TFJA no tiene competencia ni facultades para pronunciarse al respecto.
• La sentencia dictada en el juicio de amparo 45/2022 fue favorable a la parte quejosa, por lo que no resultaba idóneo interponer un recurso en su contra por el tema de inconstitucionalidad de normas generales.
• La inconstitucionalidad e inconvencionalidad de la LSS es un tema trascendental, por lo que las violaciones a los derechos humanos no precluyen.
• El tribunal colegiado debió estudiar de fondo de los planteamientos de inconstitucionalidad de conformidad con la aplicación al principio pro persona.
• Los argumentos anteriores fueron reiterados ante la inconformidad de la inoperancia del planteamiento de inconstitucionalidad del RIIMSS.

13. Trámite ante esta SCJN. La Ministra Presidenta de esta SCJN, mediante acuerdo de dos de agosto de dos mil veintitrés, admitió a trámite el presente recurso de revisión al que correspondió el expediente 4770/2023; asimismo, instruyó su turno a la ponencia de la Ministra Loretta Ortiz Ahlf para el estudio correspondiente.

14. Avocamiento. El Presidente de esta Segunda Sala de la SCJN, mediante acuerdo de treinta y uno de octubre de dos mil veintitrés, se avocó al conocimiento del asunto e instruyó la remisión de los autos a la Ministra ponente una vez que se encontrara debidamente integrado.

15. Remisión del expediente. El Presidente de esta Segunda Sala de la SCJN, mediante auto de diecisiete de noviembre de dos mil veintitrés, remitió el expediente a la Ministra ponente toda vez que se encontraba debidamente integrado.

16. Recurso de revisión adhesivo. El Consejo Consultivo Delegacional del IMSS en Colima interpuso recurso de revisión adhesivo, en el cual esencialmente fortaleció las consideraciones de la sentencia recurrida.

17. Returno. Con motivo de la toma de protesta de la Ministra Lenia Batres Guadarrama llevada a cabo el catorce de diciembre de dos mil veintitrés ante el Senado de la República, y de la sesión pública solemne que tuvo verificativo el cuatro de enero de dos mil veinticuatro en donde fue recibida en esta SCJN, el presente asunto le fue returnado para su estudio y avocamiento el tres de enero de dos mil veinticuatro.