AMPARO DIRECTO 317/2007. **********.

SEXTO. En los conceptos de violación de la demanda de amparo aduce la quejosa **********, que el acuerdo reclamado viola en su perjuicio los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, en relación con los numerales 11, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y 1o. y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, argumentando, en síntesis:

1o. Que la Sala responsable realizó una incorrecta interpretación de los artículos 1 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues la Comisión Federal de Electricidad es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, que presta el servicio público de energía eléctrica a la nación, de conformidad con los artículos 7o., 8o. y 26, fracciones I, II, III y IV, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, así como 31 y 169 del reglamento de la misma ley, conforme a los cuales las órdenes de verificación, cobro o corte del suministro y su ejecución, que son parte de un procedimiento administrativo que lleva a cabo para verificar que los equipos de medición se ajusten a la norma oficial mexicana, detectar errores en el registro del consumo, determinar los nuevos valores de energía consumida y calcular el importe de la compensación o del pago aplicando las cuotas de la tarifa, el cual puede culminar con el cobro o, en su caso, con el corte o suspensión del servicio de suministro de energía eléctrica por falta de pago, son actos de autoridad de un organismo descentralizado de carácter federal, emitidos en relación con el servicio que el Estado presta de manera exclusiva, a través de dicho organismo, que ponen fin al procedimiento de verificación.

1.1. Que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró que tales actos de autoridad se ubican en los supuestos de los artículos 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 11, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el sentido de que en los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos, los interesados afectados por los actos y resoluciones antes señalados, tienen la opción de impugnarlos a través del recurso de revisión o mediante el juicio contencioso administrativo, pues contra las resoluciones administrativas impugnables ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe agotarse el juicio correspondiente, previamente al amparo, al no prever la ley del acto mayores requisitos para conceder la suspensión que los previstos en la ley que rige el juicio de garantías.

1.2. Que en su demanda de nulidad señaló como resolución impugnada: "La resolución de fecha 23 de octubre del año en curso, que contiene la orden de cobro por la cantidad de **********, en la que se me requiere para el pago inmediato de dicho importe, cuantificación y cobro que desde luego desconozco, ya que no corresponde con el consumo real de energía eléctrica que realiza la suscrita, lo que constituye una violación a la fracción V del artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual ordena que son elementos y requisitos del acto administrativo, entre otros, estar fundada y motivada", por lo que es erróneo considerar que sólo procede el juicio de nulidad contra la Comisión Federal de Electricidad cuando se trate de ajuste de facturación por consumo de energía eléctrica.

1.3. Que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dictó la jurisprudencia 2a./J. 120/2006, cuyo rubro es: "ENERGÍA ELÉCTRICA. CONTRA LAS ÓRDENES DE VERIFICACIÓN, COBRO O CORTE DEL SUMINISTRO DE AQUÉLLA Y SU EJECUCIÓN DEBE AGOTARSE EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y/O EN SU CASO, EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, PREVIAMENTE AL JUICIO DE GARANTÍAS.", de la cual se advierte claramente que el juicio contencioso administrativo no sólo procede contra los ajustes de facturación, sino también contra las órdenes de verificación, cobro o corte del suministro de aquélla y su ejecución, llevados a cabo por la Comisión Federal de Electricidad, ya que son parte de un procedimiento administrativo de verificación del servicio de suministro de energía eléctrica que lleva a cabo dicha comisión y que ponen fin al procedimiento, el cual puede culminar con el cobro o, en su caso, con el corte o suspensión del servicio de suministro de energía eléctrica por falta de pago.

1.4. Que cuando la Comisión Federal de Electricidad unilateralmente pretende suspender el suministro de energía eléctrica a un particular, o bien, cuando emite las órdenes de verificación, cobro o corte del suministro de aquélla y su ejecución, afecta la esfera jurídica de un individuo, siendo claro que tales actos son susceptibles de impugnarse mediante el juicio contencioso administrativo o mediante el recurso de revisión; en consecuencia, es contrario a derecho el acuerdo reclamado por el que la responsable determinó sobreseer el juicio de nulidad, al señalar incorrectamente que la actora impugnó el comprobante de pago de veintitrés de octubre de dos mil seis, por la cantidad de **********, pues nunca señaló como acto impugnado el comprobante de pago, pues en el punto 2 del capítulo de hechos señaló que debido a que en su domicilio particular ya no recibe los avisos recibos emitidos por la Comisión Federal de Electricidad, acudió a las oficinas de la citada comisión a solicitar el duplicado correspondiente al número de cuenta **********, medidor **********, documento en el que se le requiere el pago inmediato de dicho importe.

1.5. Que como se advierte del duplicado de factura que se adjuntó a su demanda de nulidad, se señala el nombre, dirección, población, número de cuenta y medidor, tarifa, hilos y los conceptos correspondientes a facturación de energía, IVA, DAP, importe de créditos, adeudos anteriores, gran total de ********** y fecha de pago: "Favor de pagar antes del: **********", así como que dicho duplicado de factura sólo será válido como comprobante de pago si tiene la firma y sello del cajero o la certificación de la computadora, por lo que la Sala responsable debió aplicar correctamente los artículos 1o. y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; 7o., 8o. y 26, fracciones I, II, III y IV, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, y 31 y 169 del reglamento de dicha ley.

2o. Que es de explorado derecho que ninguna autoridad (en este caso la Comisión Federal de Electricidad) puede beneficiarse de su actuación incorrecta, y como se advierte de la resolución impugnada en el juicio de nulidad, carece de fundamentación y motivación, omisión que no es imputable a la actora sino a la Comisión Federal de Electricidad, de lo que se desprende que el acto de autoridad debió emitirse ajustándose a las disposiciones aplicables de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, cuya aplicación es obligatoria para las paraestatales, de conformidad con su artículo 1, circunstancia que hizo valer en sus conceptos de impugnación.

2.1. Que la Comisión Federal de Electricidad, al pertenecer al sector paraestatal y tener la característica de organismo público descentralizado de la administración pública federal, tiene la obligación de ajustar su actuación a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, porque si actuase como particular, debió iniciar una instancia jurisdiccional ante la autoridad competente en su contra, a efecto de que hiciera el pago del que le reclama, circunstancia que no aconteció, pues como se desprende de su acto, pretende hacerse justicia por propia mano; en consecuencia, la mencionada comisión actúa como autoridad y de ninguna manera en una relación de coordinación derivada de una relación contractual, ya que en ese caso debió haberla demandado ante una instancia jurisdiccional competente y no imponerle de manera unilateral un supuesto adeudo que nunca ha sido acreditado.

2.2. Que la Sala responsable dejó de tomar en consideración que entre la Comisión Federal de Electricidad y la actora existe una relación contractual que es de supra a subordinación, y que lo que se combate mediante el juicio contencioso administrativo es la determinación unilateral de la paraestatal que contiene la orden de cobro por la cantidad de **********, en la que se le requiere para el pago inmediato de dicho importe, cuantificación y cobro que desconoce, ya que no corresponde con el consumo real de energía eléctrica que realiza, siendo que la resolución impugnada fue emitida en contravención de lo dispuesto por la fracción V del artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual ordena que son elementos y requisitos del acto administrativo, entre otros, estar fundado y motivado, pasando por alto la responsable, que combate actos de autoridad de un organismo descentralizado de carácter federal, emitidos en relación con el servicio que el Estado presta de manera exclusiva a través de aquél, porque pretende modificar una situación jurídica, lo que le da el carácter de acto de autoridad.

2.3. Que la Comisión Federal de Electricidad cuando apercibe de realizar el corte del suministro de energía eléctrica a los consumidores, realiza un acto de autoridad, ya que a través de éste extingue unilateralmente una situación jurídica que afecta la esfera legal del gobernado, ya que aunque la relación existente entre el particular y la Comisión Federal de Electricidad derive de un contrato de adhesión, eso no significa que se encuentre en un mismo plano, sino por el contrario, en un nivel de supra a subordinación, toda vez que el referido organismo impone su voluntad sin el consenso del afectado, esto es, ejerce facultades de decisión que le están atribuidas en un ordenamiento legal y, por ende, constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, lo que revela que dicho ente, al emitir tal acto, es una autoridad para los efectos correspondientes.

2.4. Que suponiendo que la actora tenga con la Comisión Federal de Electricidad un problema derivado del contrato de suministro de energía eléctrica, no por esto sería improcedente el juicio de nulidad, puesto que éste sería un conflicto jurídico de naturaleza administrativa federal, para el cual únicamente existe el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, como órgano jurisdiccional competente para conocer de tal asunto, al existir un acto de autoridad que impone cargas unilateralmente en el contrato administrativo de suministro de energía eléctrica, por lo que al declararse incompetente la Sala responsable para conocer respecto del asunto planteado, no aplica correctamente lo establecido por los artículos 11, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y 1 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Los anteriores motivos de desacuerdo, que se estudian de manera conjunta dada la estrecha relación conceptual que guardan entre sí, son infundados, en atención a las consideraciones siguientes:

En forma previa, respecto a la definición de acto administrativo, cuyo estudio se considera necesario en esta ejecutoria, en la doctrina existen dos grupos diferenciados: por un lado, los que admiten que el acto administrativo es, en sí mismo, un acto jurídico que puede ser general o individual, unilateral o bilateral; por otro, aquellos que sostienen que el acto administrativo es exclusivamente unilateral, emanado de la voluntad de la administración pública, estando destinado a producir únicamente efectos subjetivos; en lo atinente a la unilateralidad o bilateralidad de los actos administrativos, en la doctrina se reconoce que es uno de los puntos más confusos de la teoría del acto administrativo, pues si no hay cuestión o dificultad alguna respecto de los actos administrativos unilaterales, la discusión se genera cuando se trata de los actos administrativos bilaterales; así pues, el problema radica en el valor o la influencia que se le reconozca a la voluntad del administrado en la "formación" y efectos del acto administrativo.

La doctrina entiende al acto administrativo bilateral como el que su emanación y contenido se debe a las voluntades coincidentes de la administración pública y del administrado, es decir, de los sujetos de derecho que concurren a generarlo, pudiendo la bilateralidad extenderse, asimismo, a los efectos de tales actos, y como ejemplo de actos administrativos bilaterales están los contratos administrativos y los permisos de uso del dominio público; es decir, conforme a la doctrina, todo acto administrativo consiste en una declaración de voluntad de la administración, que incluso puede ser tácita y unilateral, puesto que de otro modo se estaría frente a la categoría de los actos administrativos convencionales, cuyo sector más importante es el de los contratos administrativos, unilateralidad que no se pierde ni se altera porque, en el caso de ciertos actos administrativos, sea necesaria la notificación, el asentimiento o la adhesión de los particulares o la intervención de dos o más órganos administrativos; el acto, por lo demás, proviene de la administración pública, es decir, de un órgano estatal actuando en ejercicio de la función administrativa.

Por otra parte, se acepta en la doctrina la existencia de casos en los que la voluntad del administrado actúa como antecedente o presupuesto necesario, propios del acto dictado; sin embargo, esa voluntad decisoria de la administración pública actuando en el plano superior que le adjudica el ejercicio de sus específicas potestades y en el ejercicio de la función administrativa que le es inherente, define el acto administrativo unilateral; es pues la declaración de voluntad de la administración pública, aun dictada en razón de la voluntad del administrado, la que da el carácter de acto administrativo y, de esa manera, emana exclusivamente de ella; en este supuesto no puede hablarse de una verdadera fusión de voluntades, como condición generadora del acto, sino de la existencia de una voluntad de la administración que es la única que produce la generación del acto administrativo.

El amplio género de los actos administrativos en que la doctrina los clasifica comprende tres grupos en los que aparecen los reglamentos (actos unilaterales y generales), los actos convencionales o contractuales, entre los que se encuentran los contratos administrativos (actos bilaterales en su formación, unilaterales o bilaterales por las partes que pueden resultar obligadas y, por lo general, de efectos individuales o subjetivos, limitados a las partes intervinientes, aun cuando existan contratos administrativos que pueden producir efectos más generales) y los actos administrativos (actos unilaterales e individuales o subjetivos).

Apoya lo considerado la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 65 del Informe de Labores de 1945, que es del rubro y texto siguientes:

"ESTADO. CUÁNDO OBRA COMO PERSONA DE DERECHO PÚBLICO, Y CUÁNDO COMO PERSONA DE DERECHO PRIVADO. Doctrinalmente todos los autores convienen en que el Estado realiza a la par de actos en que aparece manifiesta su soberanía y su fuerza como poder para imponer a los particulares, personas físicas o morales, su voluntad; otros actos en los que se despoja de eso atributos (aunque no del todo), y entra en el comercio jurídico con los propios particulares para hacer transacciones y convenios en el mismo plano que ellos; es decir, entra en relaciones con los particulares no pretendiendo imponer su voluntad sino buscando el concurso de voluntades. En otras palabras, el Estado, en unos casos puede obrar como autoridad haciendo uso de los atributos propios de su soberanía encargado de velar por el bien común por medio de dictados imperativos cuya observancia es obligatoria, y en otros casos como persona de derecho privado, o sea cuando al igual que los individuos particulares ejecuta actos civiles que se fundan en derechos del propio Estado, vinculados a sus intereses particulares, ya celebrando contratos, o promoviendo ante las autoridades en defensa de sus derechos patrimoniales. Este criterio se acepta en nuestro derecho positivo, como puede verse del texto expreso del artículo 27 de la Constitución Federal que establece que la Nación tiene la propiedad de las tierras y aguas y el derecho de transmitir su dominio a los particulares constituyendo la propiedad privada. De esto se desprende fácilmente la idea de que entre otros títulos, la Nación puede transmitir el dominio por enajenación a los particulares, y la enajenación es un acto esencialmente de derecho civil, siendo indudable que el Estado usa de su personalidad de derecho privado en estos casos y no obra como autoridad. El propio artículo 27 reconoce implícitamente la limitación de carácter de autoridad en el Estado cuando impide que éste se haga de la propiedad de los particulares si no es por causa de utilidad pública y mediante indemnización, pues cuando el Estado solicita del particular la venta de un bien de su propiedad concertando el precio y demás condiciones de enajenación, es indudable que obra como particular, y lo mismo sucede al ordenar que los templos son propiedad de la Nación, pues entonces tiene capacidad para adquirir y poseer estos bienes, así como todos los demás bienes raíces necesarios para los servicios públicos, de donde se infiere que la Constitución está estableciendo la personalidad jurídica de derecho privado del Estado. También en el artículo 73 de la misma Constitución Federal, en sus fracciones VIII, XVII, XIX y XXXI, hay un reconocimiento implícito de la personalidad del Estado de derecho privado, pues celebrando empréstitos, reconociendo y mandando pagar la deuda nacional y enajenando los terrenos baldíos, necesariamente goza de la personalidad de derecho privado. Lo mismo sucede con lo que dispone la fracción XXX del artículo 115 constitucional al investir a los Municipios de personalidad para todos los efectos legales. Por último en el artículo 134 constitucional, se menciona expresamente la celebración de ‘contratos’ que el gobierno tenga que celebrar para la ejecución de obras públicas, aunque señalando la manera de llevar a efecto estos contratos, y de todo lo anterior se concluye lo que se ha dicho en un principio, o sea que el Estado puede obrar como sujeto de derecho privado (Véase la doble personalidad del Estado por el licenciado Salvador Urbina, página 517 y siguientes del tomo I, de la Revista General de Derecho y Jurisprudencia). La segunda premisa que debe sentarse consiste en determinar cuándo obra el Estado como autoridad, y cuándo como persona de derecho privado. Obra como autoridad siempre que ejecuta un acto o se niega a acceder a una petición, o amenaza o impide por medios pacíficos o violentos la actividad de un individuo o un grupo, o cuando se apodera de los bienes individuales administrativamente; o bien cuando hace uso de la fuerza pública para impedir la comisión de un delito, de la alteración de la paz pública o la defensa del territorio nacional; y por tanto, la característica del acto de autoridad es el ejercicio de la potestad pública y la unilateralidad jurídica del acto que lleva a cabo el funcionario que no le permite al individuo o grupo a los que afecta dicho acto, más defensa que el acudir a la propia autoridad o a otras superiores a ella misma en el mismo orden jerárquico, al Poder Judicial en su caso, para contrarrestar los efectos de ese acto. En el caso contrario, cuando el acto realizado por el Estado no entraña una orden o un mandato y la relación jurídica que entraña ese acto sea de la naturaleza civil, dicho acto no será de autoridad sino de derecho privado. Cuando el acto no interesa directa o necesariamente a la colectividad, puede considerarse que es una cuestión la cual comienza cuando el apoyo de la ley falta y entonces obra como persona de derecho privado (Salvador Urbina. Obra citada). Algunos tratadistas sostienen que en los contratos administrativos, el Estado contratante no pierde completamente su carácter de autoridad, pues lo conserva en cuanto es necesario para exigir y reglamentar la satisfacción de las necesidades públicas que los motivan. Y explican sus tesis diciendo que los contratos administrativos no son actos jurídicos simples, sino complejos, o más bien, conjunto de diferentes actos jurídicos, de los cuales, los que tienen por objeto la organización y reglamentación de los servicios públicos que se trata de satisfacer, no son contractuales, aunque estén relacionados con el contrato, pues no nacen del concurso de voluntades de las partes, sino de la sola voluntad del Estado que, en esta materia, por tratarse de algo que atañe al ejercicio de sus funciones esenciales, es y debe ser soberana. (Véase Jeze, Derecho Administrativo, página 71, y Fraga, Derecho Administrativo, página 444). Ahora bien, como conclusión de todo lo anterior, hay que convenir en que es necesario estudiar cada caso en que interviene el Estado para precisar si obra como autoridad o como sujeto de derecho privado."

En otro orden, se estima igualmente conveniente destacar que en relación con el tema relativo a si la Comisión Federal de Electricidad tiene o no el carácter de autoridad para efectos del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, cuando lleva a cabo contra los consumidores los diversos actos consistentes en las órdenes de verificación, cobro o corte del suministro de energía eléctrica y su ejecución, que ponen fin a un procedimiento administrativo de verificación del servicio de suministro de energía eléctrica; la determinación de realizar un ajuste en el consumo de energía eléctrica; el "aviso-previo" o apercibimiento formal que se requiere para efectos de suspender el servicio de energía eléctrica, por falta de pago oportuno en un periodo normal de facturación; el apercibimiento implícito contenido en el "aviso-recibo" de luz con la expresión "corte a partir de", por el que advierte anticipadamente al usuario de la consecuencia que puede derivar del incumplimiento de pago oportuno; y, la determinación por la cual apercibe de realizar o realiza el corte del suministro de energía eléctrica a los consumidores.

Esto es, si se trata de actos y resoluciones que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos previstos en los artículos 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 14, fracción XI (antes 11, fracción XIII) de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes de jurisprudencia, estableció el criterio consistente en que, para ello, es preciso tener presente que la acción contenciosa administrativa por parte de los afectados con los actos de la administración pública federal, no procede contra todo acto de ese tipo, pues la materia de estudio en esta clase de juicios no está abierta a todo acto de autoridad administrativa, sino que se trata de un juicio de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía se encuentra condicionada a que el acto a impugnar se reconozca en la norma como hipótesis de procedencia expresa de dicha acción.

En relación con los actos y resoluciones administrativos impugnables a través del juicio contencioso administrativo federal, los artículos 1, 2, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 1o., 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 14, párrafo primero, fracción XI y párrafo segundo (antes 11, fracción XIII), de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, establecen textualmente: