AMPARO DIRECTO 52/2004. ISRAEL SILVA MÉNDEZ.

"Las facultades de la secretaría, que conforme a este convenio se confieren al Estado, serán ejercidas por el gobernador de la entidad o por las autoridades que, conforme a las disposiciones legales locales, estén facultadas para administrar contribuciones federales. A falta de las disposiciones a que se refiere el párrafo anterior, las citadas facultades serán ejercidas por las autoridades fiscales del propio Estado, que realicen funciones de igual naturaleza a las mencionadas en el presente convenio, en relación con contribuciones locales. Mediante pacto expreso con la secretaría, el Estado, por conducto de sus Municipios, podrá ejercer parcial o totalmente las facultades que se le confieren en este convenio. Para el ejercicio de las facultades conferidas, la secretaría y el Estado convienen en que éste las ejerza, en los términos de la legislación federal aplicable."

Como se desprende de la transcripción anterior, en la cláusula cuarta del convenio de colaboración administrativa en examen se precisa que las facultades conferidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al Gobierno del Estado de Puebla en la materia del propio convenio, serán ejercidas por las autoridades que allí se señalan, acorde con lo dispuesto de manera diferenciada de la siguiente forma:

A. Se confieren las facultades materia del convenio al Estado de Puebla, que serán ejercidas por el gobernador o,

B. Por las autoridades que, conforme a las disposiciones locales, estén facultadas para administrar contribuciones federales.

C. A falta de las disposiciones expresas anteriores, dichas facultades serán ejercidas por las autoridades fiscales del propio Estado que realicen funciones de igual naturaleza a las mencionadas en el convenio en relación con contribuciones locales.

En congruencia con lo anterior, en la cláusula cuarta del convenio de colaboración administrativa en mención se señala que el gobernador del Estado puede ejercer directamente las atribuciones conferidas en la materia del propio convenio, así como aquellas autoridades que, conforme a las disposiciones locales, estén facultadas para administrar contribuciones federales; sólo a falta de disposición expresa en ese sentido, es decir, cuando no exista norma que disponga la facultad de las autoridades locales para administrar contribuciones federales, las atribuciones conferidas al gobernador del Estado serán ejercidas por las que realicen las funciones de "igual naturaleza" a las que son materia de delegación por medio del citado convenio, en relación con contribuciones locales.

Ahora bien, para establecer cuál es la autoridad que tiene facultades para conocer de créditos determinados con motivo de contribuciones federales conforme a lo dispuesto por la cláusula cuarta descrita, se estima conveniente precisar qué facultades son las que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público confirió por medio del convenio en comento al Estado de Puebla, ya que, como se advierte, para precisar las facultades de una o de otra autoridad, la mencionada cláusula se refiere a las facultadas para "administrar contribuciones federales" o, en su defecto, a las que realicen "funciones de igual naturaleza", por ello, a continuación se transcribe la parte de las consideraciones y de las cláusulas del convenio de colaboración administrativa que se analiza, de cuyo contenido se desprende tanto la intención del Gobierno Federal para celebrar el convenio con el Gobierno del Estado de Puebla, como las facultades que en relación con el tema en estudio fueron conferidas al propio Estado.

En la parte considerativa del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal celebrado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Puebla, que informa este caso, textualmente se dice:

"... Que dentro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la colaboración administrativa ha sido objeto de estrategia y redefinición de quehaceres y responsabilidades de las entidades federativas, Municipios y el Gobierno Federal, por esta razón han sido celebrados convenios y anexos que a su vez han sido sustituidos por otros en los que las labores específicas a realizar son el resultado de las políticas nacionales. Que lo anterior significa también, que las entidades y sus Municipios no son meros receptores de ingresos provenientes de participaciones, sino que son parte actuante de la administración tributaria nacional, pues de ellas depende también en forma esencial la mejoría en los sistemas de administración de los conceptos denominados ingresos coordinados, siendo algunos tan importantes como el impuesto al valor agregado. ... Que la firma de un convenio en el que además de continuar con las facultades delegadas a los Estados, éstas se amplíen, obedece a la necesidad de instrumentar y darle aplicación al contenido del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 en el que se establece que ‘debe mejorar la colaboración administrativa entre la Federación y los gobiernos locales en materia fiscal. En particular, deben aprovecharse las ventajas comparativas de cada nivel de gobierno para realizar las tareas de fiscalización y deben introducirse incentivos que premien a los gobiernos locales cuando contribuyan a lograr un cumplimiento amplio y correcto de las obligaciones fiscales.’. Que por lo anteriormente expuesto, se hace necesaria la concertación de un nuevo convenio de colaboración administrativa entre la Federación y el Estado en el que se incluyan nuevas facultades y responsabilidades como son las correspondientes a la realización de actos de comprobación en materia del impuesto al valor agregado sin la presencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, bajo un programa coordinado, que se denominará ‘fiscalización concurrente.’ ... Que como consecuencia de dicha delegación en materia de los impuestos al valor agregado, sobre la renta, al activo y especial sobre producción y servicios, el Estado llevará a cabo todos los actos de determinación del impuesto omitido y sus accesorios, incluso a través del procedimiento administrativo de ejecución, exigencia y seguimiento de la garantía del interés fiscal y asimismo, resolverá sobre los recursos administrativos, en los términos del Código Fiscal de la Federación cuando éstos se interpongan en contra de las resoluciones dictadas por el Estado y que tratándose de la intervención en juicio, el Gobierno Federal ha considerado conveniente que el Estado asuma la defensa de las resoluciones que él mismo haya emitido en el ejercicio de sus funciones, independientemente de la intervención que a la secretaría corresponda. ... Que toda vez que la administración de los ingresos federales a que este convenio se contrae, serán realizados por el Estado y sus Municipios, es indispensable que la programación, normatividad y evaluación de estas tareas esté en manos del Gobierno Federal y que ello garantiza la uniformidad de los sistemas en todo el país, respecto del sentido y alcance de las normas tributarias para que los contribuyentes reciban igual trato por parte de las autoridades fiscales y para que se establezcan las bases de operación con la necesaria uniformidad y asimismo se evalúe la eficiencia en el manejo de los ingresos federales operados por el Estado, siempre dentro de un marco de respeto a las autoridades estatales competentes en materia fiscal. ..."

Por su parte, las cláusulas primera, tercera, párrafo segundo, séptima, primer párrafo y octava, fracción III, del convenio en examen, en la parte que interesa, disponen:

"Primera. El objetivo del presente convenio es que las funciones de administración de los ingresos federales, que se señalan en la siguiente cláusula, se asuman por parte del Estado, a fin de ejecutar acciones en materia hacendaria dentro del marco de la planeación nacional del desarrollo. ... Tercera ... Por ingresos coordinados se entenderán todos aquellos en cuya administración participe el Estado ya sea integral o parcialmente en los términos de este convenio. ... Séptima. Respecto del impuesto al valor agregado en el ejercicio de las facultades de comprobación, el Estado tendrá las atribuciones relativas a la verificación del cumplimiento de las disposiciones fiscales, incluyendo las de ordenar y practicar visitas e inspecciones en el domicilio fiscal o establecimientos de los contribuyentes, de los responsables solidarios y de los terceros relacionados con ellos; así como en las oficinas de la autoridad competente. Estas mismas facultades las podrá ejercer el Estado respecto del impuesto sobre la renta, impuesto al activo e impuesto especial sobre producción y servicios, simultáneamente con la revisión del impuesto al valor agregado. Octava. En materia de fiscalización del impuesto al valor agregado, del impuesto sobre la renta, del impuesto al activo y del impuesto especial sobre producción y servicios, el Estado tendrá las siguientes obligaciones: ... III. Llevar a cabo los actos de fiscalización en los términos establecidos en el Código Fiscal de la Federación y demás disposiciones federales aplicables."

De todo lo transcrito se desprende que con la celebración del convenio, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público quiso organizarse con el Estado de Puebla para la cooperación administrativa de los ingresos coordinados para realizar las tareas de fiscalización de los impuestos federales sobre la renta, al valor agregado, al activo y especial sobre producción y servicios, con la finalidad de lograr el cumplimiento amplio y correcto de las obligaciones fiscales, para lo cual confirió facultades al mencionado Estado para realizar actos de comprobación fiscal que incluye todos los actos de determinación del impuesto omitido y sus accesorios, incluso a través del procedimiento administrativo de ejecución, exigencia y seguimiento de la garantía del interés fiscal y la resolución de los recursos administrativos en términos del Código Fiscal de la Federación cuando éstos se interpongan en contra de las resoluciones dictadas por el Estado; y en las cláusulas relativas se precisan estas atribuciones de la siguiente forma:

Conforme a lo señalado en la cláusula primera, se estipula que las funciones de administración de los ingresos federales conferidas al Estado, tienen por objeto la ejecución de acciones en materia hacendaria; por su parte, en la cláusula tercera se señala el concepto de ingresos coordinados, entendiéndose aquellos en cuya administración participe el Estado en los términos del convenio celebrado; en la cláusula séptima se define que la verificación del cumplimiento de las disposiciones fiscales incluye las de ordenar y practicar visitas e inspecciones en el domicilio fiscal de los contribuyentes, de los responsables solidarios y de los terceros relacionados con ellos, así como en las oficinas de la autoridad competente y todos aquellos actos de fiscalización en términos del Código Fiscal de la Federación; facultades que, conforme a la cláusula cuarta del convenio, son ejercidas directamente por el gobernador o por las autoridades facultadas para administrar contribuciones federales; a falta de disposición expresa en este sentido, por aquellas que ejerzan las funciones antes descritas en materia de contribuciones locales.

Ahora bien, debido a que en el tema en examen no están a discusión las atribuciones del gobernador del Estado de Puebla para ejecutar el convenio en estudio, procede examinar las dispuestas por la ley local a favor de la actual Secretaría de Finanzas y Desarrollo Social y del Estado, en específico las establecidas en los artículos 15, fracción II, y 30, fracción IV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Puebla, vigente en el año de mil novecientos noventa y nueve, época en que sucedieron los hechos que suscitaron este conflicto.

"Artículo 15. Para el estudio, planeación y despacho de los negocios de los diversos ramos de la administración pública centralizada del Estado, el titular del Poder Ejecutivo se auxiliará de las siguientes dependencias: ... II. Secretaría de Finanzas y Administración."

"Artículo 30. A la Secretaría de Finanzas y Administración corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... IV. Administrar los ingresos y recursos financieros transferidos al Estado mediante convenios celebrados con la Federación y otras entidades federativas, de conformidad con la normatividad legal vigente, así como con los Municipios del Estado."

De la fracción IV del artículo 30 transcrito, deriva que la Secretaría de Finanzas y Desarrollo Social del Estado de Puebla está facultada para ejecutar las atribuciones derivadas de los convenios en materia fiscal que celebre el Gobierno del Estado con el Gobierno Federal, esto es, por medio de dicha disposición se actualiza el primer párrafo de la cláusula cuarta del convenio de colaboración administrativa en examen, porque por medio de ella se autoriza a la mencionada Secretaría de Finanzas para ejecutar el propio convenio en la materia pactada.

De lo hasta aquí expuesto, es dable afirmar que la Secretaría de Finanzas es la autoridad facultada expresamente por la norma local para ejecutar, además del gobernador, las disposiciones del convenio de colaboración administrativa en examen tratándose de los ingresos coordinados provenientes de la recaudación de los impuestos federales materia del propio convenio.

No obstante ello, el tópico en cuestión requiere del examen de los artículos 3o., parágrafo tercero, 18, fracciones I, V, VI, VII y XI, del Reglamento Interior de la actual Secretaría de Finanzas y Desarrollo Social del Gobierno del Estado de Puebla, vigente en el año de mil novecientos noventa y nueve y publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el treinta de agosto de mil novecientos noventa y seis, para definir si el director de fiscalización del propio Estado tiene también facultades para determinar créditos fiscales de carácter federal cuya administración tenga delegada el Estado de conformidad con los convenios de coordinación fiscal respectivos.