AMPARO DIRECTO 210/2011. 10 DE NOVIEMBRE DE 2011. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: EDUARDO LÓPEZ PÉREZ. PONENTE Y RELATOR DE LA MAYORÍA: SERGIO EDUARDO ALVARADO PUENTE. SECRETARIA: BLANCA PATRICIA PÉREZ PÉREZ.

El juicio contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17, fracción XII, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, procede en contra de los actos o resoluciones que se promuevan por las autoridades estatales o municipales o los titulares de sus entidades paraestatales o municipales, para que sean nulificadas las resoluciones administrativas o fiscales dictadas por ellas mismas, favorables a los particulares.

Además, el artículo 38 del Código Fiscal del Estado, prevé que las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular, sólo podrán ser modificadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales.

Así, en el auto de admisión emitido por la Magistrada de la Primera Sala Ordinaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, el veintinueve de mayo de dos mil nueve, se precisó que los actos impugnados por la demandante encuadraban en el supuesto contemplado en el artículo 17, fracción XII, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, de ahí que registró el juicio con el número **********.

En el caso particular, el director general de la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, acudió a solicitar la declaración de nulidad de un acto atribuible a una autoridad estatal, de ahí que se considere ejercida la denominada "acción de lesividad". La "acción de lesividad" parte del supuesto fundamental de que las resoluciones administrativas de carácter individual, favorables a un particular, sólo pueden ser modificadas o revocadas por un órgano jurisdiccional; ello porque, primeramente, debe prevalecer la certeza jurídica de que una determinación firme que ha creado una situación concreta favorable a un particular, no debe ser revocada o desconocida unilateralmente por las autoridades fiscales, lo anterior con la intención de cumplir con la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En la inteligencia de que el juicio de nulidad o "juicio de lesividad", promovido por una autoridad, no puede utilizarse como medio jurídico para establecer aspectos que no constituyan precisamente la resolución o determinación con que ya cuenta el gobernado, y de la que se pretenda su declaración de nulidad.

En tales condiciones, si la autoridad demandante acudió a solicitar de la autoridad jurisdiccional la declaración de nulidad de las placas y tarjetas de circulación con que contaba la demandada, bajo el argumento de que estaba viciada la expedición de tales placas, tarjetas de circulación y recibos de pago, al derivar de solicitudes "apócrifas", en esa cuestión debe quedar centrada la litis en el juicio de nulidad.

En efecto, si en el caso la autoridad promovente consideró que las placas y tarjetas de circulación con que contaba la demandada constituyen actos lesivos al interés público porque, en su consideración, se expidieron con sustento en solicitudes "apócrifas", ante la imposibilidad de revocar tales actos motu proprio -en atención a que gozan del principio de legalidad-, dicha autoridad se encuentra constreñida a someter tales actos a la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, mediante un juicio en el que se cumplan las formalidades del procedimiento, a fin de que el gobernado no sea víctima del abuso de la autoridad para anular tales actos que les son favorables y dentro de un juicio en el que exista igualdad procesal, se resuelva la validez o nulidad de dichos actos.

Por tanto, la acción intentada debe centrarse en demostrar la pretensión de la demandante, que la constituye acreditar a través de pruebas técnicas, que la expedición de placas y tarjetas de circulación que se pretende nulificar, derivó de solicitudes "apócrifas" de trámite de control vehicular emitidas por funcionarios no autorizados de la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, derivado ello de actos realizados por la ahora quejosa con dolo o mala fe.

Más aún, que en los autos del juicio contencioso administrativo, quedó justificado que existían aspectos vinculados con el reclamo de la autoridad, que ya habían sido materia de examen por el propio Tribunal Contencioso Administrativo del Estado en diversos juicios y que, en esa medida debían atenderse, para delimitar claramente la litis en el juicio de lesividad.

En efecto, del contenido de la resolución emitida en el recurso de revisión **********, el tres de febrero de dos mil nueve, por el Magistrado de la Sala Superior y presidente del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado, se advierte que se dictó en cumplimiento a la ejecutoria de amparo directo número **********, en que se determinó debía recepcionarse de la persona moral **********, por parte de la autoridad estatal, el pago de la tenencia con respecto a las placas y tarjetas de circulación precisadas en dicho asunto, circunstancia que no se advirtió en el proyecto originalmente planteado.

En la resolución dictada en el recurso de revisión **********, se declaró la nulidad de la resolución **********, de veinte de febrero de dos mil seis, emitida por el director de Recaudación de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León, para el efecto de que la autoridad demandada recepcionara de **********, el pago que se abstuvo de recibir por concepto de canje de placas para la prestación del servicio público, porque según se determinó, las disposiciones contenidas en el Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, no establecen que para realizar el cobro de los derechos por concepto de canje de placas y sus posibles recargos, actualizaciones y sanciones, deba exhibirse de manera necesaria ante la Dirección de Recaudación, además de las placas y tarjetas de circulación con las que se prestaba el servicio público de transporte en su modalidad de "taxi", máxime -según se dijo- que la expedición de tales placas y tarjetas de circulación se autorizó por autoridad competente (Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León).

Además de agregarse en la sentencia emitida en el recurso de revisión **********, que lo resuelto en ese juicio contencioso administrativo no prejuzgaba sobre la existencia o validez de los títulos de concesión que adujo en dicho juicio la persona moral promovente no le habían sido entregados, ya que el sentido del fallo se centro en dirimir la injustificada negativa a la recepción del pago de los derechos por concepto de canje de placas para la prestación del servicio público, así como el desconocimiento sin previo juicio, del derecho que dice la parte actora, tiene con base en documentos cuya expedición autorizaron las propias autoridades de transporte.

Finalmente, en la aludida resolución, dictada en el recurso de revisión **********, se dejaron a salvo las facultades de la autoridad demandada para ordenar y practicar verificaciones para comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales relacionadas con la actualización de padrones, incluso respecto de la validez de las placas y tarjetas de circulación cuya titularidad ostenta la quejosa.

Además, en la resolución dictada en el recurso de revisión **********, se indicó que la acción se vinculaba con las placas de circulación:

Más aún, que de la resolución definitiva dictada dentro de los autos del expediente **********, por la Primera Sala Ordinaria del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado, se advierte que dicho asunto se promovió también por **********, y en él se resolvió que debían recepcionarse por la autoridad, los pagos que se abstuvo de recibir por concepto del impuesto sobre tenencia, refrendo y sus posibles recargos, actualizaciones y sanciones, por parte precisamente de **********, toda vez que en ella se indicó:

"... que no se puede desconocer de manera unilateral y sin previo juicio, un derecho adquirido para la prestación del servicio público de transporte, en su modalidad de vehículos de alquiler ‘taxi’ y que se sustenta en documentos oficiales expedidos por la propia autoridad demandada, cuya eficacia no ha sido desvirtuada en el presente juicio. Toda vez que aun cuando la parte actora no exhibió los títulos de concesión, sí demostró contar con un derecho adquirido para la prestación del servicio público de transporte en su modalidad de vehículos de alquiler ‘taxi’, atento a que en autos quedó admitido por parte de la autoridad demandada que expidió las placas y tarjetas de circulación, con base en la autorización que a su vez expidió la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público del Estado, quien al efecto es la autoridad competente para emitir ese tipo de autorizaciones conforme al artículo 7, fracción VI, de la Ley de la Agencia para la Modernización y Racionalización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León ...

"...

"Además, de lo anterior, se considera por este órgano de justicia que: Las circunstancias descritas ponen de manifiesto que la validez y eficacia de las placas y tarjetas de circulación para la prestación del servicio público de transporte en su modalidad de vehículos de alquiler ‘taxi’, exhibidas por la parte actora, no fue desvirtuada en ese juicio y en el mismo tampoco se demostró que se hubiera declarado su ineficacia en diverso procedimiento, bien sean de naturaleza administrativa o penal.

"...

"En el entendido de que lo resuelto en este juicio contencioso administrativo **********, no prejuzga sobre la existencia o validez de los títulos de concesión que aduce la persona moral promovente no le han sido entregados, ya que el sentido del presente fallo, derivó de la litis que se centra en dirimir la injustificada negativa a la recepción del pago de tenencia y demás derivados de los vehículos de la parte actora, para la prestación del servicio público, así como el desconocimiento sin previo juicio de derecho que dice la accionante tiene con base en documentos cuya expedición autorizaron las propias autoridades de transporte."

Resolución, la antes transcrita, dictada en el juicio contencioso administrativo, en la que se dijo que la actora **********, acreditó su interés jurídico para incoar el juicio que nos atañe por medio de las copias certificadas de las placas de circulación, tarjetas de circulación y facturas de cada vehículo propiedad de la parte actora que se detalla de la siguiente manera:

Ahora bien, de la demanda que dio origen al juicio contencioso administrativo en que se dictó la sentencia que constituye el acto reclamado, se desprende que precisamente por las mismas placas de circulación, vinculadas con el acto reclamado en aquél recurso de revisión ********** y en el juicio contencioso administrativo **********, son de los que se reclamó la nulidad por la autoridad demandante, se aprecia: (foja 3 del sumario)

Por tanto, es claro que la materia de la litis en el juicio contencioso administrativo **********, recurso de revisión ********** y juicio contencioso administrativo **********, fue centrada coincidentemente en dichos asuntos y en el examen de las mismas placas de circulación de **********.

En esa medida, un aspecto que parece ya resuelto, al respecto de tales placas de circulación de la persona moral **********, lo constituyó que en las resoluciones dictadas tanto en el recurso de revisión ********** como en el juicio contencioso administrativo, fue que la validez y eficacia de las placas y tarjetas de circulación para la prestación del servicio público de transporte de alquiler "taxi", no fueron desvirtuadas.

Luego, si bien se dejaron a salvo las facultades de la autoridad para controvertir la validez de las placas y tarjetas de circulación, cuya titularidad ostenta la quejosa, es inconcuso que un tema esencial era que a ella correspondía acreditar los motivos por los cuales debió declararse la nulidad de las placas y tarjetas de circulación.

De ahí que si bien es procedente el juicio de lesividad, la materia de la litis se centra en los aspectos delimitados.

Estimar que en el juicio de lesividad pudieran ventilarse cuestiones distintas a la validez de las solicitudes que se tildan, por la actora, de "apócrifas", implicaría desconocer los derechos ya adquiridos por la demandada en el juicio de lesividad, para la prestación del servicio público de transporte en su modalidad de vehículos de alquiler "taxi", pues sobre el particular, como ya se destacó, se reconoció que tales derechos se sustentaron en documentos oficiales expedidos por la propia autoridad demandada y su eficacia no ha sido desvirtuada.

NOVENO. Estudio de los conceptos de violación. Por cuestión de técnica jurídica los conceptos de violación primero, segundo y tercero se analizan conjuntamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley de Amparo, en la porción que coinciden en reclamar que la autoridad responsable no atendió correctamente que en el particular la carga probatoria para justificar la acción intentada en el juicio de lesividad recaía en la autoridad demandante.

En el primero de los conceptos de violación, la quejosa aduce que la sentencia controvertida es violatoria de los artículos 1o., 14, 16, 17 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la autoridad responsable valoró incorrectamente las pruebas, al imponerle ilegalmente la carga probatoria, lo que aduce, le ocasiona perjuicio, ya que según indica, correspondía a la autoridad demandante justificar la acción de nulidad de los actos impugnados en su acción de lesividad.

En el segundo concepto de violación, el que denomina agravio segundo, argumenta la quejosa que es insuficiente la consideración de la autoridad responsable, en el sentido de que las placas, tarjetas de circulación y pago de derechos se le expidieron sin que previamente se le otorgara un título de concesión por la autoridad competente, o se cumplieran todos los requisitos señalados en la ley para ello, toda vez que, según menciona, debió corroborarse con el anuncio, ofrecimiento, aportación y desahogo de pruebas idóneas, que procedía declarar la nulidad del acto.

Señala que si bien se le atribuye la ausencia del título de concesión necesario para el trámite solicitado, tal cuestión se traduce en el desconocimiento de la presunción constituida a su favor, y que, por ende, no debió declararse la nulidad de los actos, por la Sala revisora, sin contar con pruebas para resolver en ese sentido.

Menciona que la autoridad responsable reconoce un derecho respecto de los vehículos que se detallan en la demanda inicial del juicio natural; empero, a su vez indica que la demandante, ahora quejosa, no puede aspirar al otorgamiento de un título concesión, pues mientras estén vigentes las placas y tarjetas de circulación, éstas sólo amparan el derecho a circular por los Municipios del Estado; consideración ésta, que aduce la quejosa, le ocasiona perjuicio, toda vez que el derecho que legalmente se reconoce a la concesionaria es el que originan dichos instrumentos, es decir, el de prestar un servicio público, y no otro, y que no es factible aceptar lo que determina la autoridad responsable, debido a que la expedición de placas y tarjetas de circulación fue para prestar el servicio público de taxis y no otro.

En ese orden de ideas destaca, correspondía a las dependencias gubernamentales acreditar los hechos constitutivos de su acción de nulidad, y que al no atenderlo así, pues insiste, que la Sala responsable no delimitó el alcance de la obligación probatoria atribuida a las partes.

Dice en el tercero de los conceptos de violación, que le ocasiona perjuicio lo resuelto por la autoridad responsable en el sentido de desestimar que la presunción que emana del artículo 15 de la Ley del Transporte para Estado de Nuevo León, establezca la determinación de que las placas de circulación son consecuencia de una concesión otorgada, en atención al contenido de la jurisprudencia que la autoridad responsable cita en su sentencia, porque según refiere, tal presunción se consolida con los recibos de pago expedidos por las propias demandantes Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado y la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público, ambos del Estado de Nuevo León, por concepto de derecho de alta, apareciendo según dice, en todos y cada uno de los recibos de pago que obran en el sumario, aportados por la actora en el juicio natural, el número de folio de la concesión que las propias autoridades asignaron a las autorizaciones, el nombre de la concesionaria y la razón de alta del derecho por alta al vehículo que aparece asignado en las instrumentales.

Así, menciona que no existe disposición legal que establezca que para contar con una concesión se tenga que entregar el título de concesión y que si en su caso éstos no se le expidieron fue por causas imputables a la autoridad ahora demandante en el juicio de nulidad, que por ende, no es factible se declare la nulidad de los actos mediante un juicio de lesividad, no obstante haber demostrado la existencia de las concesiones, que en esa medida, la autoridad debió demostrar los vicios atribuidos a la expedición de placas, tarjetas de circulación y recibos de pago, mediante la aportación y ofrecimiento de las pruebas técnicas que demostraran que la expedición derivó de solicitudes "apócrifas", de trámite de control vehicular emitidas por funcionarios no autorizados por la Agencia de Transporte del Estado.

Los conceptos de violación primero, segundo y tercero, analizados conjuntamente, son fundados y suficientes para conceder la protección constitucional solicitada.

Del análisis realizado a la sentencia reclamada se advierte que la Sala responsable actuó indebidamente al arrojar, a la parte demandada, ahora quejosa, la obligación de probar que cumplió con los requisitos legales previstos en la Ley de Transporte y su reglamento, tales como contar con una concesión otorgada a su favor para la prestación del servicio público de transporte, en su modalidad de vehículo de alquiler; pues la negativa de esta circunstancia, aducida por las actoras en el juicio de lesividad, si bien en principio implica la negación de un hecho, también es cierto que al mismo tiempo constituye el desconocimiento de una presunción legal establecida a favor de su colitigante, y por ende, debió ser acreditada fehacientemente por ellas mismas.

Lo anterior se afirma, toda vez que como se determinó en el considerando que antecede, la litis en el juicio contencioso administrativo o juicio de lesividad se centro en el reclamo de nulidad en contra de la demandada **********, en la que denominó una indebida expedición de placas, tarjetas de circulación y recibos de pago, para la prestación del servicio público de pasajeros, en su modalidad de vehículos de alquiler "taxis"; en razón de que indicó, su expedición derivó de solicitudes "apócrifas" de trámite de control vehicular emitidos por funcionarios no autorizados de la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León.

Por tanto, la acción intentada debe centrarse en demostrar la pretensión de la demandante, la cual constituye acreditar, a través de pruebas técnicas, que la expedición de placas y tarjetas de circulación que se pretende nulificar, derivó de solicitudes "apócrifas" de trámite de control vehicular emitidas por funcionarios no autorizados de la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, derivado ello, de actos realizados por la ahora quejosa con dolo o mala fe.

En ese contexto, la autoridad responsable debió atender la obligación de la demandante, de cumplir con su carga probatoria, en términos de lo establecido en los artículos 223 y 224 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Nuevo León, aplicables supletoriamente a la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, por así disponerlo el artículo 25 de dicho ordenamiento legal, de acreditar los hechos constitutivos de sus pretensiones, salvo que éstos fueran negativos, sin envolver la afirmación de un hecho, ni llevar implícito el desconocimiento de una presunción (legal o humana) a favor de su colitigante.