AMPARO DIRECTO 210/2011. 10 DE NOVIEMBRE DE 2011. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: EDUARDO LÓPEZ PÉREZ. PONENTE Y RELATOR DE LA MAYORÍA: SERGIO EDUARDO ALVARADO PUENTE. SECRETARIA: BLANCA PATRICIA PÉREZ PÉREZ.

"Artículo 223. El actor debe probar los hechos constitutivos de su acción y el reo los de sus excepciones, pero sólo cuando el actor pruebe los hechos que son el fundamento de su demanda, el reo está obligado a la contraprueba que demuestra la inexistencia de aquéllos, o a probar los hechos que sin excluir el hecho probado por el actor, impidieron o extinguieron sus efectos jurídicos."

"Artículo 224. El que niega sólo está obligado a probar: I. Cuando su negación no siendo indefinida envuelva la afirmación de un hecho, aunque la negativa sea en apoyo de una demanda o de una excepción. Los jueces en este caso no exigirán una prueba tan rigurosa como cuando se trate de un hecho positivo, pero sin dejar de observar el artículo 387; II. Cuando desconozca la presunción legal que tenga en su favor el colitigante."

Por tanto, la carga probatoria consiste en que el actor debe probar su acción y sólo cuando pruebe los hechos fundamento de su demanda, el reo está obligado a la contraprueba que demuestre la inexistencia de aquéllos.

Además, de conformidad con lo dispuesto en los citados ordinales, cada una de las partes es responsable de acreditar en el juicio los hechos constitutivos de sus pretensiones, salvo que éstos fueran negativos, sin envolver la afirmación de un hecho ni llevar implícito el desconocimiento de una presunción (legal o humana) a favor de su colitigante, es preciso destacar los motivos por los cuales se considera que la autoridad demandante en el juicio contencioso administrativo no acreditó los extremos de su acción.

En esas condiciones, al corresponder a la autoridad demandante acreditar en el juicio su acción, lo indispensable era que justificara de manera indubitable, que el vicio o irregularidad que la llevó a demandar la nulidad de las placas y tarjetas de circulación controvertidas, era atribuible a una acción dolosa o de mala fe llevaba a cabo específicamente por la demandada **********, lo que no ocurrió en el particular.

Lo anterior se afirma, en atención a que si los vicios o irregularidades que aduce la autoridad demandante, en el juicio contencioso administrativo, son atribuibles a funcionarios o servidores públicos del gobierno estatal, encargados de la expedición de placas y tarjetas de circulación, quienes fueron los que entregaron a los particulares las placas y tarjetas de circulación, tal aspecto, en su caso, daría origen a la promoción del correspondiente juicio de responsabilidad promovido por el Estado ejercido en contra de dicho funcionario o servidor público, mas no tendría porqué trascender a la esfera jurídica del gobernado.

Sin que pueda ser factible que a través del juicio contencioso administrativo, se pretenda obtener la nulidad de actos que no aparece justificado a través de medio de prueba idóneo que se actualizaron con motivo de una acción ilegal o irregular llevada a cabo por la demandada beneficiaria del acto que se pretende nulificar.

En el acto reclamado, la autoridad responsable declaró la nulidad de las placas y tarjetas de circulación expedidas a la ahora quejosa para la prestación del servicio público de alquiler, por considerar que no justificó contar con los correspondientes títulos de concesión que dieran sustento precisamente a las placas y tarjetas de circulación cuya nulidad reclamó.

Empero, la afirmación planteada, en el sentido de que la empresa demandada debió acreditar fehacientemente poseer los títulos de concesión expedidos y firmados por la autoridad competente para la prestación del servicio público de pasajeros en su modalidad de "taxis", desatiende los principios procesales que rigen tratándose de la carga probatoria, que constriñe en primer orden a la parte demandante en el juicio a justificar su acción.

En efecto, no es factible declarar la nulidad del acto bajo la consideración de que la demandada no acreditó su excepción, sin antes no examinar la acreditación de la acción intentada.

En tales condiciones, era indispensable que el examen se efectuara por la autoridad responsable en esos términos.

Sin embargo, lo que se advierte del examen de los autos, es que no aparece acreditado por parte de la demandante en el juicio contencioso administrativo, que la expedición de las placas y tarjetas de circulación derivó de solicitudes "apócrifas", atribuibles al beneficiario del acto que se busca nulificar, toda vez que debió probarse con la exhibición de pruebas suficientes que las placas y tarjetas de circulación que se aduce se expidieron por personal no autorizado, se entregaron a la ahora quejosa, en razón de un acto ilegal que ella hubiere cometido y no pretender sostener la ilegalidad de los actos en que la demandada no cuenta con título de concesión, aspecto que en sí, más que acreditar la acción intentada, pretende trasladar sin motivo jurídico la carga de la prueba a la demandada.

Ya que si bien este último argumento, aunque en principio se caracteriza por envolver un hecho negativo, dado que atribuye al gobernado la carencia del título de concesión que resulta necesario para el trámite solicitado, al mismo tiempo constituye un desconocimiento de la presunción constituida a favor de su colitigante, por lo que debió ser probado por las actoras en el juicio natural.

A ese respecto, es aplicable la tesis de la Segunda Sala del Máximo Tribunal del País, visible en la página 9, Tercera Parte, Volumen LII, del Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, identificable con el número de registro IUS 267248, que dice:

"ACTO RECLAMADO, CARGA DE LA PRUEBA DE SUS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS. Si bien es verdad que, demostrada la existencia de los actos reclamados incumbe a la autoridad responsable justificarlos, también lo es que no por tal circunstancia queda liberado quien impugna dichos actos, del deber de desvirtuar los fundamentos y motivos en que los mismos se apoyan. Cuando un acto de autoridad externa los fundamentos y motivos que le sirven de sustentación, goza de una presunción de validez y en esto estriba su justificación, y corre a cargo del afectado con dicho acto la demostración de que los mencionados fundamentos y motivos son inadecuados, a fin de que pueda concluirse que los referidos actos son contrarios a la ley que los rige. Si en un caso la sentencia reclamada está fundada y motivada, por lo que, habiendo rendido la Sala responsable ante el Juez a quo, como prueba, el expediente en que dicha sentencia fue pronunciada, debe admitirse que justificó, como estimó pertinente, el sentido de la citada sentencia, y que a su impugnador correspondía demostrar, con los argumentos y las pruebas que a su vez considera oportuno aportar, que la pretendida justificación era incorrecta."

Además, el hecho de que la autoridad demandante allegara al juicio de nulidad copia certificada de la resolución de treinta y uno de agosto de dos mil cuatro, emitida dentro de la averiguación previa **********, por el agente del Ministerio Público Investigador en Averiguaciones Previas del Ramo Penal Número Ocho del Primer Distrito Judicial en el Estado, en la cual se ejercitó acción penal en contra de **********, ********** y ********** por considerarlos probables responsables de la comisión de los delitos de delincuencia organizada y ejercicio indebido de funciones públicas, por estimarse que otorgaron indebidamente concesiones de prestación de servicio público, aprovechamiento y uso de bienes del dominio del Estado, lo que acredita, es que se ejercitó acción penal en contra de dichas personas que laboraban en el gobierno del Estado; sin embargo, no se acredita que debido a una acción ilegal o irregular realizada por **********, directamente a ella atribuible hubiere obtenido las placas de circulación y tarjetas de circulación con las cuales cuenta y de las cuales se prende su declaración de nulidad.

Además, la aludida copia acredita se ejercitó acción penal en contra de determinadas personas; empero, no justifica que un órgano jurisdiccional hubiere resuelto la acción en comento y declarado que la ahora quejosa cometió un acto ilícito en perjuicio del gobierno del Estado.

Por tanto, el análisis de la sentencia reclamada evidencia que la Sala responsable no observó a cabalidad las referidas reglas sobre la distribución de las cargas probatorias; pues si bien, determinó que la distribución de la carga procesal de probar, debió realizarse considerando que cada una de las partes es responsable de acreditar los hechos constitutivos de sus pretensiones.

Lo anterior se afirma, ya que la autoridad responsable estableció que de la revisión efectuada por la Contraloría Interna del Gobierno del Estado, el cinco de octubre de dos mil cuatro, al cual otorgó valor probatorio de conformidad con el artículo 81, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado, en relación con los artículos 239, fracción I, 287, fracción II y 383, del Código de Procedimientos Civiles del Estado, aplicado de manera supletoria por disposición expresa del artículo 25 de la ley que rige la materia de ese tribunal, se desprendía que dentro de los novecientos treinta y ocho expedientes que fueron analizados, se encuentran los que son propiedad de **********, mismos que de tal revisión se advertía expresamente que no contaban con constancia de inscripción ni título de concesión correspondiente.

Además, determinó la autoridad responsable, que el Magistrado instructor omitió pronunciarse sobre la postura de la demandada, en el sentido de ostentarse como concesionaria por contar con presunción derivada de las pruebas allegadas y de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León. No obstante que ello resulta fundamental en relación a lo expuesto en la demanda, omitiendo establecer la manera en que deberían distribuirse las cargas probatorias de cada una de las partes, sin perder de vista las posturas asumidas por ellas, por lo que entonces es evidente que el juzgador de primera instancia incurrió en violaciones al principio de legalidad que resultaron trascendentes al dictado del fallo en perjuicio de las autoridades recurrentes.

Así indicó, que en el caso particular no existía la presunción iuris tantum, aludida por la Primera Sala Ordinaria en la sentencia recurrida, que se da al contar la demandada con placas y tarjetas de circulación que fueron acompañadas en copia certificada, y que con ello se genera un derecho que deriva del artículo 15 de la Ley de Transporte, toda vez que según expresa, el hecho de que tal dispositivo legal establezca la determinación de que las placas de circulación son consecuencia de la concesión otorgada, no puede interpretarse como que el hecho de tenerlas presuma la concesión, porque si las mismas se concedieron sin que se otorgara el título de concesión por la autoridad competente, o se cumplieran todos los requisitos señalados en la ley para ello, no genera el derecho a que el título se otorgue, sino solo el derecho que otorgan las placas como es circular en la entidad en que se otorgaron.

La Sala revisora dijo que si las placas y tarjeta de circulación justifican la existencia de un derecho, éste no es el de aspirar al otorgamiento de un título de concesión, debido a que el objetivo de ellas es contar con un registro de los vehículos que residan en los Municipios, consideración que sustentó en la jurisprudencia 2a./J. 7/2011, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE. LA SOLA POSESIÓN DE LAS PLACAS DE CIRCULACIÓN PARA PRESTARLO NO GENERA PRESUNCIÓN DE TITULARIDAD DE UNA CONCESIÓN NI PUEDE SER DEMOSTRATIVA DE LA EXISTENCIA DEL TÍTULO RELATIVO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN)."

En ese orden de ideas agregó, que el Magistrado instructor de la Primera Sala incurrió en imprecisiones al delimitar la materia en estudio en el juicio, al valorar indebidamente las pruebas allegadas al sumario, lo que indica, repercutió en una incorrecta distribución de la carga de la prueba que correspondía a cada una de las partes, omitiendo, según dice la autoridad responsable, tomar en cuenta las manifestaciones hechas valer en la demanda de nulidad, así como en el escrito de contestación, a efecto de precisar el contenido de la litis natural.

Indicó, que de la demanda se advierte que el director general de la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público y el secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado de Nuevo León, actuando de manera conjunta, demandaron la nulidad de algunas determinaciones administrativas favorables a la persona moral denominada **********, consistentes, esencialmente, en las solicitudes de trámite de control vehicular expedidas por la Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema de Transporte Público de Nuevo León, en relación con quince vehículos identificados en la propia demanda, así como las placas, tarjetas de circulación, recibos de pago de derechos e incluso, la determinación y cobro del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos identificados en la propia demanda, mientras que la demandada indicó en su contestación, que sí se ha ostentado como concesionaria obedece a que tiene a su favor la presunción legal de tener tal condición para prestar el servicio de transporte público de pasajeros en su modalidad de vehículos de alquiler, desde el momento en que la aludida agencia autorizó la expedición y entrega a su favor de placas y tarjetas de circulación para prestar el servicio y que se trata de una presunción iuris et de iure, que no admite prueba en contrario.

La Sala revisora determinó que las autoridades demandantes soportan la ilegalidad de los actos impugnados, en el incumplimiento por parte de **********, de los requisitos y formalidades contemplados en las disposiciones legales de la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León, el que dijo la autoridad responsable, le resultaba evidente, pues de las solicitudes de aquélla no se advertía que hubieren acompañado los documentos y requisitos establecidos en los artículos 45 de la Ley de Transporte y 42 del Reglamento de la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León, y que solamente acreditó que presentó las solicitudes de trámite, pero no la existencia de ningún título de concesión que amparara su calidad de concesionaria.

En ese orden de ideas, es inconcuso que la autoridad responsable, para arribar a las conclusiones que la llevaron a declarar la nulidad de los actos reclamados en el sumario de origen, no distribuyó correctamente la carga de la prueba a las partes contendientes en el juicio contencioso administrativo, y centró la obligación de justificar contar con el título de concesión en la parte demandada, cuando lo indispensable era se acreditara fehacientemente por parte de la autoridad que las placas y tarjetas de circulación se obtuvieron por **********, en forma irregular y que, por ende, debía declararse la nulidad del acto ante un hecho atribuible a la antes citada.

Luego, ante las consideraciones que integran esta ejecutoria, es factible determinar que incorrectamente la autoridad responsable resolvió que las autoridades demandantes probaron que los actos impugnados fueron emitidos en forma irregular, al no haberse acompañado los documentos y requisitos contemplados en la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León, y que la autoridad demandante no siguió las formalidades establecidas en las disposiciones legales aplicables, de ahí que al haberse expedido las placas, tarjetas de circulación, recibos de pago correspondientes para la prestación del servicio público de pasajeros, determinarse y cobrarse las contribuciones correspondientes de control vehicular a favor de **********, con motivo de las solicitudes materia de la controversia, sin observar las formalidades del procedimiento establecido en la Ley de Transporte para el Estado de Nuevo León, en sus artículos 15, 22 y 45; 42, 72, 74 y 76 de su reglamento, tales actos resultaron ilegales al surtirse la causal de anulación prevista en el artículo 44, fracción II, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León.

Conclusiones las anteriores que resultan jurídicamente incorrectas, en razón de que la pretensión de las autoridades actoras se dirigió a destruir los fundamentos o bases sobre las cuales fueron autorizados los actos administrativos tramitados por la particular demandada para la prestación del servicio público de taxi, la actividad probatoria de éstas no debe limitarse a mostrar un panorama basado en la ausencia de elementos para asegurar el cumplimiento cabal de los requisitos exigidos por las leyes para la emisión de dichos actos, pues al realizarse de esa forma se arroja injustificadamente la obligación probatoria al particular beneficiario de demostrar que real y efectivamente cumplió a cabalidad los trámites y gestiones que constituyen los presupuestos de la emisión de los actos administrativos a su favor.

Es ilustrativo a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia I.7o.A. J/45, que se comparte, emitida por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en la página 2364 del Tomo XXIX, enero de 2009 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, identificable con el número de registro IUS 168192, de rubro y texto:

"CARGA DE LA PRUEBA EN EL JUICIO DE NULIDAD. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD CUANDO LOS DOCUMENTOS QUE CONTENGAN LAS AFIRMACIONES SOBRE LA ILEGALIDAD DE SUS ACTUACIONES OBREN EN LOS EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS QUE AQUÉLLA CONSERVA EN CUSTODIA.-El artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria al juicio de nulidad, establece que el actor está obligado a probar los hechos constitutivos de su acción. Sin embargo, en el ámbito del derecho administrativo opera un principio de excepción que obliga a la autoridad a desvirtuar, inclusive, las afirmaciones sobre la ilegalidad de sus actuaciones que no estén debidamente acreditadas mediante el acompañamiento en autos de los documentos que las contengan, cuando éstos obren en los expedientes administrativos que aquélla conserva en custodia."

No es factible estimar que corresponde a la parte demandada, ahora quejosa, la carga de la prueba, por la sola circunstancia de que no existan en autos las pruebas documentales a que se refiere el artículo 42 del Reglamento de la Ley de Transporte para el Estado que dispone textualmente:

"Artículo 42. Los interesados en obtener concesiones para la prestación del servicio público de transporte, deberán cumplir con los siguientes requisitos y documentación: