AMPARO DIRECTO 416/2011. MD CONSTRUCTORA, S.A. DE C.V. 19 DE ENERO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: SALVADOR GONZÁLEZ BALTIERRA. PONENTE: EMMANUEL G. ROSALES GUERRERO. SECRETARIO: ENRIQUE OROZCO MOLES.

"El tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada o para ordenar o tramitar el procedimiento del que derive y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución."

De esta manera, si la responsable no realiza ningún pronunciamiento respecto de la competencia del director general de Auditoría Fiscal de la Secretaría de Finanzas del Estado de Hidalgo, para emitir el oficio de inicio de las facultades de revisión y para emitir la liquidación controvertida en juicio contencioso administrativo, debe entenderse que tácitamente lo consideró competente, pero ello resulta ilegal, porque como más adelante se demostrará, el citado funcionario es inexistente.

El estudio oficioso de la competencia requiere e impone a las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el pronunciamiento conducente cuando se esté en el caso de que la autoridad demandada efectivamente es incompetente.

Resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 218/2007, del Alto Tribunal, cuyos rubro y texto establecen:

"COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad."(3)

Lo anterior no significa que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se encuentre obligado a examinar el tema referido siempre, o cuando considere competente a la autoridad, pues esa falta de pronunciamiento es indicativa de que el juzgador asumió que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir el acto impugnado en el juicio de nulidad; sin embargo, como ya se anunció, la obligación sí existe cuando el argumento de incompetencia sea fundado y, en la especie, como se demostrará, el director general de Auditoría Fiscal de la Secretaría de Finanzas del Estado de Hidalgo es un ente reglamentario que por su naturaleza y forma de creación no podría intervenir válidamente en materia de impuestos federales coordinados, como en la especie lo hizo.

Sin embargo, antes de exponer las consideraciones para llegar a esa conclusión resulta importante destacar -por lo que más adelante será claro- que el ente reglamentario estatal denominado director general de Auditoría Fiscal, carece de facultades para ordenar y emitir actos en materia fiscal federal de conformidad con la cláusula cuarta de los convenios de colaboración administrativa aplicables, tanto a la orden de visita como a la resolución que determinó el crédito fiscal, de lo que se sigue que la resolución impugnada debió declararse nula por incompetencia material de dicha dependencia reglamentaria local, destacando que incluso dicha cláusula cuarta, hasta fue invocada por la propia dependencia demandada como fundamento de la orden de revisión de gabinete y de la resolución que determinó el crédito fiscal federal correspondiente, con lo cual, es la propia autoridad la que evidencia su incompetencia (ver fojas 98 y 99 del expediente de origen).

En relación con lo anterior cabe señalar, por otra parte, que de conformidad con la jurisprudencia vigente en materia de análisis en el juicio contencioso de los temas de competencia, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al dictar sentencia, tienen la obligación de estudiar, preferentemente, los temas de incompetencia propuestos en la demanda, así como los que de su análisis oficioso pudieran resultar fundados; esto, de conformidad con el penúltimo párrafo del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y de la jurisprudencia del Alto Tribunal 2a./J. 9/2011, pendiente de publicación, cuyos rubro y texto son:

"PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LOS ARTÍCULOS 50, SEGUNDO PÁRRAFO, Y 51, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, OBLIGAN AL EXAMEN PREFERENTE DE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON LA INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD, PUES DE RESULTAR FUNDADOS HACEN INNECESARIO EL ESTUDIO DE LOS RESTANTES (LEGISLACIÓN VIGENTE ANTES DE LA REFORMA DEL 10 DE DICIEMBRE DE 2010). El artículo 50, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al disponer que cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben analizar primero las que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana, implica que dichos órganos jurisdiccionales están obligados a estudiar, en primer lugar, la impugnación que se haga de la competencia de la autoridad para emitir el acto cuya nulidad se demande, incluso de oficio, en términos del penúltimo párrafo del artículo 51 del mismo ordenamiento, el cual establece que el Tribunal podrá examinar de oficio la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, análisis que, de llegar a resultar fundado, por haber sido impugnado o por así advertirlo oficiosamente el juzgador, conduce a la nulidad lisa y llana del acto enjuiciado, pues ese vicio, ya sea en su vertiente relacionada con la inexistencia de facultades o en la relativa a la cita insuficiente de apoyo en los preceptos legales que le brinden atribuciones a la autoridad administrativa emisora, significa que aquél carezca de valor jurídico, siendo ocioso abundar en los demás conceptos de anulación de fondo, porque no puede invalidarse un acto legalmente destruido."(4)

Sobre las bases anteriores, se adelanta la falta de competencia del director general de Auditoría Fiscal, por las razones que a continuación se expondrán.

El director general de Auditoría Fiscal es incompetente para actuar en materia de impuestos federales coordinados en el Estado de Hidalgo, conforme a la cláusula cuarta de los Convenios de colaboración administrativa en materia fiscal federal celebrados entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Hidalgo, aplicados tanto en la orden de revisión de gabinete como en la resolución administrativa controvertida en el recurso no resuelto, que generó la negativa ficta impugnada en juicio contencioso administrativo, de los cuales se desprendía que, en dicha entidad y materia, sólo pueden intervenir las autoridades creadas a través de las "disposiciones legales locales", entendiendo por éstas, a las leyes expedidas por el Congreso estatal y, tratándose del convenio de colaboración vigente en la época de emisión del crédito fiscal, sólo podrían actuar las autoridades creadas por ley o en reglamento que debe ser expedido, no en ejercicio de una facultad reglamentaria general, sino con motivo de una facultad reglamentaria específica.

De los autos que se tienen a la vista para efectos del dictado de esta sentencia, se desprende lo siguiente:

a) Que el veintinueve de agosto de dos mil cinco el director general de Auditoría Fiscal -dependiente de la Subsecretaría de Ingresos, a su vez dependiente de la Secretaría de Finanzas del gobierno del Estado de Hidalgo- ordenó la práctica de visita domiciliaria a la empresa, aquí quejosa, MD Constructora, Sociedad Anónima de Capital Variable; asimismo, por la época de emisión y notificación de la orden de visita, es evidente que ésta se basó, entre otros fundamentos, en el "Convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal que celebran la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Hidalgo", publicado en Diario Oficial de la Federación el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y seis.

b) Asimismo, consta que, seguido el procedimiento de fiscalización, el propio director general estatal emitió el crédito fiscal federal contenido en el oficio SF-SI-DGAF-01-DAF-0844/2007, de veintiuno de enero de dos mil siete, que fue materia del recurso de revocación que generó la negativa ficta controvertida en el juicio de origen; asimismo, por la época en que se emitió dicho crédito es evidente que se encontraba vigente, pues el referido convenio sufrió una modificación que se publicó el treinta y uno de julio de dos mil dos, pero que no tocó la redacción de la cláusula cuarta.

c) Consta también que contra el crédito fiscal anterior, la empresa aquí quejosa, interpuso recurso de revocación, el cual no fue resuelto de manera expresa, por lo que se generó una negativa ficta, contra la cual se promovió juicio contencioso administrativo, que finalmente originó el expediente 6571/0811-01-8 del índice de la Primera Sala Regional Hidalgo-México del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; destacando que dicho juicio concluyó con sentencia de veintinueve de octubre de dos mil diez, en la que se reconoció la validez de la resolución negativa ficta impugnada (ver fojas 462 a 478 vuelta del juicio administrativo de origen).

d) Por último, en contra de la sentencia mencionada en el punto anterior se promovió el juicio de amparo a que este juicio se refiere.

Ahora bien, sobre la base de que, en justicia constitucional, hasta este momento, inexiste pronunciamiento en torno a los temas competenciales referidos, debe precisarse que, en la especie, se justifica plenamente el análisis de la decisión de la Sala Fiscal responsable en este asunto, no sólo en torno a la competencia del director general de Auditoría Fiscal para emitir el crédito fiscal controvertido, sino incluso para emitir la orden de revisión de gabinete, lo que así se hará en virtud de que ambos temas competenciales son sustancialmente diversos uno del otro en función de los convenios de colaboración administrativa que rigieron en sus respectivas emisiones; además de que, como ya se expuso, se trata de temáticas que en relación con los hechos de origen se encuentran completamente intocadas por la jurisdicción constitucional.

Con base en la justificación anterior -y como se adelantó- el director general de Auditoría Fiscal del Estado de Hidalgo, es un ente reglamentario inexistente legalmente.

Por razón de método, se estudiará primeramente lo relativo a la incompetencia para la emisión de la orden de revisión de gabinete, y después lo concerniente a la incompetencia para la emisión de créditos fiscales.

En lo que respecta a la orden de revisión de gabinete, como ya se mencionó, esta fue emitida -entre otros fundamentos competenciales- con base en el Convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal, celebrado entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y el Gobierno del Estado de Hidalgo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y seis, de cuya cláusula cuarta se desprende que dicha Dirección General de Fiscalización carece de competencia, por su propia naturaleza, en virtud de que las autoridades locales facultadas para actuar en materia de impuestos federales coordinados deben fundarse en leyes del Congreso Local y no en actos administrativos generales reglamentarios, de donde se sigue que existe una reserva de ley en el tema de la competencia de las autoridades locales que intervendrán en materia de coordinación fiscal.

De la lectura del Convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal, celebrado entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y el Gobierno del Estado de Hidalgo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y seis, se observa que en la cláusula cuarta, se estipuló:

"CUARTA. Las facultades de la Secretaría, que conforme a este convenio se confieren al Estado, serán ejercidas por el gobernador de la entidad o por las autoridades que, conforme a las disposiciones legales locales, estén facultadas para administrar contribuciones federales. A falta de las disposiciones a que se refiere el párrafo anterior, las citadas facultades serán ejercidas por las autoridades fiscales del propio Estado, que realicen funciones de igual naturaleza a las mencionadas en el presente convenio, en relación con contribuciones locales. Mediante pacto expreso con la Secretaría, el Estado, por conducto de sus Municipios, podrá ejercer parcial o totalmente las facultades que se le confieren en este convenio. Para el ejercicio de las facultades conferidas, la Secretaría y el Estado convienen en que éste las ejerza, en los términos de la legislación federal aplicable."