AMPARO DIRECTO 439/2013. JOSÉ ALMARAZ CAMARENA Y OTROS. 8 DE JULIO DE 2014. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: ROGELIO CAMARENA CORTÉS. PONENTE: JAIME C. RAMOS CARREÓN. SECRETARIO: FRANCISCO JAVIER ELIZARRARÁS MONROY.

"I. Del recurso de revisión en contra de sentencias dictadas por los Tribunales Unitarios, en juicios que se refieran a conflictos de límites de tierras suscitados entre dos o más núcleos de población ejidales o comunales, o concernientes a límites de las tierras de uno o varios núcleos de población con uno o varios pequeños propietarios, sociedades o asociaciones;

"II. Del recurso de revisión de sentencias de los Tribunales Unitarios relativas a restitución de tierras de núcleos de población ejidal o comunal;

"III. Del recurso de revisión de sentencias dictadas en juicios de nulidad contra resoluciones emitidas por autoridades agrarias; ..."

De lo transcrito se advierte que el artículo 198 de la Ley Agraria establece los supuestos de procedencia del recurso de revisión contra las sentencias de los tribunales agrarios que resuelvan en primera instancia sobre cuestiones por límites, restitución de tierras ejidales y nulidad de resoluciones emitidas por las autoridades en materia agraria; en tanto que el segundo de los preceptos invocados otorga competencia al Tribunal Superior Agrario para conocer del recurso de revisión contra las sentencias dictadas por los Tribunales Unitarios en los juicios que se refieran a conflictos de límites de tierras, restitución de tierras de núcleos de población ejidal o comunal, y en juicios de nulidad contra resoluciones emitidas por autoridades agrarias.

De lo anterior deriva que, cuando el acto reclamado afecte los derechos colectivos de un núcleo de población ejidal o comunal, sea que la resolución les resulte favorable o desfavorable, procede en su contra el recurso de revisión.

En efecto, en las tres fracciones que quedaron transcritas y que constituyen los casos de procedencia del aludido medio de defensa legal, el bien jurídico que tutela el recurso es el o los derechos colectivos de los núcleos de derecho agrario.

Lo anterior es así, por lo que se refiere a la fracción I, en tratándose de límites de tierras, se hace mención clara a tales derechos colectivos, pues refiere a los conflictos de esa naturaleza en los que se ven involucrados los entes colectivos ejidales y comunales, ya sea entre dos o varios de ellos, o cuando se presenta el conflicto entre cualquiera de aquéllos y los pequeños propietarios, sociedades o asociaciones. En la fracción II del dispositivo que se comenta, también se envuelve al citado derecho colectivo de los núcleos de población ejidal o comunal, pues cuando el conflicto verse sobre restitución de tierras, la resolución que se dicte afectará o beneficiará, de alguna manera, el derecho colectivo de cualquiera de las partes en contienda.

Por lo que se refiere a la fracción III, es necesario tener en cuenta la jurisprudencia 2a./J. 109/99, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es: "REVISIÓN EN MATERIA AGRARIA. EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 198, FRACCIÓN III, DE LA LEY AGRARIA Y 18, FRACCIÓN IV, DE LA LEY ORGÁNICA, PROCEDE EN CONTRA DE SENTENCIAS DE LOS TRIBUNALES AGRARIOS QUE RESUELVAN SOBRE LA NULIDAD DE ACTOS Y RESOLUCIONES DE LAS AUTORIDADES AGRARIAS.",(1) de la cual se toma la siguiente porción de la ejecutoria respectiva, que dice: "... Lo anterior, al margen de que lo impugnado ante el Tribunal Unitario Agrario constituya o no una decisión emanada de un determinado procedimiento tramitado en defensa de los derechos agrarios de núcleos de población, pues, como ya se vio, por el vocablo resolución a que alude la Ley Agraria que se analiza, debe entenderse también el acto de autoridad administrativa que defina o dé certeza a una situación legal o administrativa; la expresión de una voluntad que produce efectos jurídicos y que sea diferente de las hipótesis que prevé la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios en su artículo 18, fracciones de la I a la XIV, con excepción de la IV, que es la que se ha examinado. ..."

De esa transcripción se advierte que también en el apartado de que se habla, para efectos de la procedencia del recurso de revisión, entre otros, se toman en cuenta los derechos colectivos señalados, pues su interpretación gira en torno a los derechos agrarios de núcleos de población.

Todo lo anterior revela, entonces, que el recurso de revisión se instituyó con la finalidad de que las partes estén en aptitud de impugnar las resoluciones de primera instancia decisorias de procedimientos en que estuvieran de por medio los derechos agrarios colectivos de un núcleo de población ejidal o comunal, lo que significa una mayor apertura a la impartición de justicia agraria y un evidente beneficio a la garantía de defensa para las partes.

En el caso, el presente asunto se ubica en la fracción I del indicado numeral 198 de la Ley Agraria, atento a que, como se ve del punto dos de los antecedentes narrados al inicio de este considerando, la parte actora si bien promovió el procedimiento de reconocimiento y titulación de bienes, también ejerció la acción conflicto de límite de tierras, lo que se corrobora de lo siguiente:

En escrito de veintitrés de marzo de dos mil once, los actores del juicio manifestaron que: "... se nos tenga la presente controversia por conflicto de límites, ya que la posesión la mantenemos desde tiempos ancestrales ..." (foja ciento setenta y ocho).

Es menester precisar que la fracción I no debe interpretarse en sentido estrictamente literal, es decir, por cuanto alude a la procedencia del recurso sólo en casos de conflictos de límites de tierras "... suscitadas entre dos o más núcleos de población ejidales o comunales, o concernientes a límites de las tierras de uno o varios núcleos de población con uno o varios pequeños propietarios, sociedades o asociaciones ...", sino a la trascendencia de ese tipo de controversias con independencia de su naturaleza, como en el presente asunto, que la parte demandada es una autoridad, porque, finalmente, se ve envuelto el derecho colectivo del núcleo de población de que se trata y prevalece la eventual afectación de éste.

De ahí que si el vehículo procesal en cuestión fue abordado en el considerando noveno de la sentencia, declarándose improcedente, por las razones ahí señaladas, es claro que, como se puso en evidencia, la ahora quejosa se encontraba obligada a agotar el medio de impugnación en cita, en contra de la sentencia que ahora constituye el acto reclamado.

Por otro lado, como ya se dijo, el acto reclamado emana del juicio agrario 132/2011, incoado por los aquí quejosos, en el que se demandó a la Comisión Nacional del Agua.

Ahora bien, debe destacarse que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 48/97, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa de este Tercer Circuito, señaló lo siguiente:

"Pues bien, para conocer el alcance del término ‘resoluciones’ a que alude la fracción III del artículo 198 de la Ley Agraria, necesariamente debe vincularse con la fracción IV del artículo 18, de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, pues las sentencias de dichos tribunales, que resuelvan en primera instancia, sobre la nulidad de resoluciones emitidas por las autoridades en materia agraria, en contra de las cuales procede el recurso de revisión, de conformidad con el precepto mencionado en primer lugar, no puede ser otro tipo de sentencias sino las que se dicten en los juicios de nulidad, tramitados conforme al segundo de los artículos antes mencionados, pues del contenido de ese precepto la indicada fracción IV, es la única que otorga competencia a los Tribunales Unitarios Agrarios para conocer de los juicios de nulidad.

"A propósito del tema que se analiza, en relación con el acto y resoluciones administrativas, conviene citar, en lo conducente, lo que dice el Diccionario Jurídico Mexicano, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, (el cual) señala lo siguiente:

"‘Acto administrativo. I. Es el acto que realiza la autoridad administrativa. Expresa la voluntad de la autoridad administrativa, creando situaciones jurídicas individuales, a través de las cuales se trata de satisfacer las necesidades de la colectividad o la comunidad. A veces, las autoridades legislativas o las judiciales realizan también el acto administrativo, cumpliendo funciones de autoridad administrativa. Prevalece en la doctrina del derecho administrativo, la distinción formal o subjetiva y material u objetiva del concepto de acto administrativo. En sentido formal, acto administrativo es todo acto del Poder Ejecutivo, que es el órgano administrativo del Estado. En sentido material, es el acto del Estado, intrínsecamente administrativo, sin importar que el órgano estatal que lo realice sea el legislativo, el judicial o el administrativo. 1. Para salvar los inconvenientes del concepto formal, que lleva necesariamente a tener como acto administrativo el reglamento, el decreto o cualquiera otra disposición general proveniente del ejecutivo, la doctrina procura el concepto material, por ejemplo Andrés Serra Rojas define el acto administrativo como: «una declaración de voluntad de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva que constituye una decisión ejecutoria que emana de un sujeto: la administración pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general.» (p. 226); Agustín A. Gordillo dice: «acto administrativo es el dictado en ejercicio de la función administrativa, sin interesar qué órgano la ejerce.» (p. 14, T. III); Manuel María Diez expresa: «acto administrativo puro es una declaración concreta y unilateral de voluntad de un órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad administrativa.» ... IV. Régimen jurídico del acto administrativo. El acto administrativo tiene su origen en la ley que lo autoriza, como acto propio de autoridad administrativa, pero en la vida económica, social y política de la administración pública, se sirve para lograr los cometidos u objetivos de ésta, tanto de las leyes administrativas como de las leyes civiles y mercantiles. Está sometido por las necesidades propias de la administración contemporánea, a las normas del derecho público y a las normas del derecho privado, pero, esta situación, no le priva de su índole administrativa. Esto explica que sólo metafóricamente se puede admitir que se distinga entre actos administrativos y actos privados, de la administración, pues en la realidad cotidiana estos últimos son simplemente actos administrativos que utilizan las normas del derecho privado para colmar fines públicos. En la práctica administrativa, es común observar que el acto administrativo tenga como régimen jurídico el de la ley administrativa, pero también es ordinario constatar su frecuente estadía en los solares del derecho privado. La actividad económica del Estado acepta con toda naturalidad este régimen híbrido ...’

"‘Resolución administrativa. I. Es el acto de autoridad administrativa que define o da certeza a una situación legal o administrativa. Las leyes pueden ser provisionales o definitivas. Las primeras son las que requieren de otra u otras intervenciones administrativas para producir efectos legales y las segundas los producen por sí sin necesidad de otro acto de autoridad. Toda resolución administrativa es un acto administrativo de autoridad, pero existen actos administrativos que no revisten el carácter jurídico de verdaderas resoluciones administrativas. Son numerosos los casos en que la autoridad opina o solicita opinión, consulta o propone, investiga, constata o verifica hechos o situaciones. Todos son actos administrativos producidos por mandato legal y con determinadas consecuencias jurídicas, pero sin decir ni resolver ... III. Ejecutoriedad de la resolución. Si los administrados obligados a cumplir con una resolución administrativa no lo hacen voluntariamente, la autoridad puede imponerla, ejecutarla, aun contra la voluntad de ellos, sin intervención alguna de los órganos jurisdiccionales. Hace uso la autoridad en el caso, del procedimiento administrativo de ejecución o de la facultad económico-coactiva ...’

"Precisado lo anterior, debe señalarse que el vocablo ‘resolución’ a que alude la fracción III del artículo 198 de la Ley Agraria, no debe entenderse solamente como una resolución en sentido formal que se dicte en materia agraria, es decir, que derive como consecuencia de un determinado procedimiento con todas sus características, sino que también debe abarcar cualquier acto o decisión que emita una autoridad agraria, que sin constituir propiamente una resolución en sentido formal, de hecho viene a constituir una resolución en sentido material porque expresa su voluntad en cuanto determina situaciones jurídicas concretas.

"Lo anterior es comprensible, si se toma en cuenta que en ocasiones las autoridades emiten actos o acuerdos que sin constituir precisamente una resolución en sentido formal, a través de esos actos o acuerdos alteran, modifican o extinguen un derecho o determinan la existencia de una obligación, como pudiera ser, por ejemplo, la emisión de un plano en materia agraria que modifique uno anterior, que sin ser propiamente una resolución, dado que la expresión de voluntad se hace de manera gráfica, esa decisión de hecho afecta situaciones jurídicas concretas y lo determinante es que en ese acto o resolución se plasme la voluntad de la autoridad agraria.

"Es decir, para que proceda el recurso de revisión en términos de la fracción III del artículo 198 de la Ley Agraria, es suficiente que el acto o resolución cuya nulidad se demandó ante el Tribunal Unitario Agrario, haya sido emitido por una autoridad agraria y, necesariamente, que este acto altere, modifique o extinga un derecho, o bien, haya determinado la existencia de una obligación.

"En consecuencia, si el acto de la autoridad agraria, define o da certeza a una situación legal o administrativa, y en ejercicio de su potestad crea, reconoce, modifica o extingue algún derecho, en materia agraria, y dicha autoridad puede imponerla y ejecutarla aun en contra de la voluntad de los gobernados, ese acto es una resolución, y como consecuencia de ésta, deben conocer y tienen competencia para su nulidad, los Tribunales Unitarios Agrarios y en contra de las sentencias que estos dicten en primera instancia, procede el recurso de revisión, de conformidad con el artículo 198, fracción III, de la Ley Agraria.

"Lo anterior, al margen de que lo impugnado ante el Tribunal Unitario Agrario, constituya o no una decisión emanada de un determinado procedimiento tramitado en defensa de los derechos agrarios de núcleos de población, pues como ya se vio, por el vocablo resolución, a que alude la Ley Agraria que se analiza, debe entenderse también el acto de autoridad administrativa que defina o dé certeza a una situación legal o administrativa; la expresión de una voluntad que produce efectos jurídicos y que sea diferente de las hipótesis que prevé la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios en su artículo 18, fracciones de la I a la XIV con excepción de la IV, que es la que se ha examinado."

De tales consideraciones se destaca que la Superioridad estableció que el término de "resoluciones" a que se contrae el artículo 198, fracción III, de la Ley Agraria, abarca cualquier acto o decisión que emita una autoridad agraria, que sin constituir propiamente una resolución en sentido formal, de hecho viene a constituir una resolución en sentido material, porque expresa su voluntad en cuanto determina situaciones jurídicas concretas.