AMPARO DIRECTO 169/2015. 29 DE ABRIL DE 2015. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JOEL CARRANCO ZÚÑIGA. SECRETARIO: AGUSTÍN GASPAR BUENROSTRO MASSIEU.

"Artículo 22. En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada.

"En caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada o la facultada para contestar la demanda, expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma.

"En la contestación de la demanda, o hasta antes del cierre de la instrucción, la autoridad demandada podrá allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la resolución impugnada."

Conforme a las disposiciones de mérito, si la autoridad fiscal (en el caso, el Instituto Mexicano del Seguro Social) no resuelve y notifica al recurrente su decisión en tres meses, contados a partir de la fecha de interposición del recurso, se entenderá que confirmó el acto recurrido.

Por ese motivo, el inconforme puede impugnar la confirmación configurada por ficción jurídica, a través del juicio contencioso administrativo. En ese supuesto, la autoridad demandada deberá, al contestar la demanda de nulidad, expresar los hechos y el derecho que sostienen esa resolución.

Expuesto lo anterior, resulta necesario considerar que la negativa ficta es una institución jurídica tendente a generar certeza en los particulares respecto de los asuntos de su interés.

A través de su creación, el legislador reconoció que, en la práctica, la carga de trabajo que soportan las autoridades administrativas suele dificultar la pronta contestación a las solicitudes hechas valer por los gobernados, así como la resolución de los medios de defensa que hagan valer.

Por tal motivo, dispuso que, al transcurrir un tiempo determinado, el interesado deberá considerar que se denegó su petición, sin necesidad de una declaración expresa por parte de la administración (lo que, tratándose de recursos, equivale a la confirmación del acto combatido; de ahí que se le denomine, para efectos de claridad, "confirmación ficta").

Una vez fenecido el lapso que corresponda y, por consiguiente, actualizada la ficción jurídica, el inconforme estará en aptitud de combatirla, como si hubiera sido pronunciada expresamente.

Sin embargo, en casos como el que se analiza, con relación a la institución de mérito, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que para que comience a computarse el plazo previsto para su configuración, es necesario que la autoridad ante quien se interpuso el recurso esté en condiciones de resolverlo, por lo que el inicio de ese lapso puede dilatarse hasta que el recurrente desahogue las prevenciones del instituto que resulten necesarias.

Ese criterio se encuentra contenido en la jurisprudencia 2a./J. 156/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, diciembre de 2010, página 586, cuyo contenido es el siguiente:

"NEGATIVA FICTA. EL PLAZO DE TRES MESES PARA SU ACTUALIZACIÓN, POR REGLA GENERAL, DEBE COMPUTARSE A PARTIR DE LA PRESENTACIÓN DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD.-Del artículo 12 del Reglamento del Recurso de Inconformidad a que se refiere el numeral 294 de la Ley del Seguro Social, en relación con los artículos 37 y 131 del Código Fiscal de la Federación, se advierte que el plazo de tres meses para la actualización de la negativa ficta, por regla general, debe computarse a partir de la presentación del recurso de inconformidad ante la autoridad administrativa y excepcionalmente correrá a partir del desahogo de la prevención o requerimiento que se le haga al promovente, en el supuesto de ser necesario para que la autoridad esté en condiciones de pronunciarse al respecto."

De acuerdo con lo expuesto, el Alto Tribunal ha reconocido que si bien, por regla general, el plazo de tres meses para la actualización de la confirmación ficta debe computarse a partir de la interposición del recurso, en términos de lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación, la intelección literal de ese ordenamiento no resulta idónea si la autoridad fiscal no está en aptitud de resolver.

Por otra parte, ya se explicó que el particular, conforme al artículo 6 del Reglamento del Recurso de Inconformidad, tiene la carga de hacerlo valer en la sede delegacional o subdelegacional que corresponda a la autoridad emisora del acto impugnado.

Por tanto, es necesario llevar a cabo una interpretación funcional del precepto indicado, así como de los citados del código tributario federal, en relación con el criterio de la Suprema Corte, de los que se deduce que, tratándose del recurso de inconformidad previsto en la Ley del Seguro Social, el plazo de tres meses para que se surta la resolución ficta debe computarse a partir de que el escrito de agravios es recibido por la autoridad competente para resolverlo.

Si bien el Código Fiscal de la Federación no condiciona la actualización de la resolución confirmativa ficta a que el recurso haya sido propuesto ante aquel a quien le corresponde decidirlo, no se debe pasar por alto que los tribunales tienen el deber de interpretar las normas de tal modo que su conclusión no lleve a consecuencias que no sean lógica ni jurídicamente aceptables.

En ese contexto, si el funcionario u órgano ante quien se interpuso el medio de defensa carece de facultades para conocer de la petición del gobernado, no podría exigírsele que resuelva el recurso, ya que implicaría obligarlo a ejercer una atribución que no le corresponde, lo que es contrario al principio de legalidad tutelado por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

Esto es, atribuir la confirmación ficta del crédito impugnado a la demandada equivale a aceptar que un órgano incompetente resolvió el medio de impugnación, aun cuando previamente declaró que no tenía facultades para ello.

En ese sentido, para estimar que la autoridad está "en condiciones" de resolver, como definió el Alto Tribunal, es necesario no sólo que cuente con todos los elementos materiales para hacerlo, sino también que tenga la posibilidad de emitir una resolución dentro de los parámetros mínimos legales, lo que, desde luego, requiere que sea competente para conocer del recurso; por ende, resulta congruente la decisión de la Sala al analizar la competencia de la autoridad demandada para resolver el recurso de inconformidad, previo a determinar la configuración de la confirmación ficta.

Además, contrario a lo que refiere la quejosa, no es verdad que la resolución confirmativa ficta constituya, por sí, un derecho para los particulares que hacen valer un medio de defensa, puesto que se trata de un mecanismo, no de un fin.

Es decir, esa ficción jurídica no es más que un instrumento para generar certeza a los gobernados, ya que a lo que verdaderamente tienen derecho es a que se solucione su situación legal conforme a los principios normativos que rigen las vías de impugnación, mas no a que, necesariamente, la instancia deba culminar con una resolución ficta.

Luego, por las características de ese tipo de ficciones y las reglas para controvertirlas en el juicio de nulidad, no es válida la interpretación de la demandante en el sentido de que el plazo de tres meses comienza indefectiblemente con la interposición del medio de defensa, aun cuando haya sido hecho valer ante un órgano incompetente para resolver.

Estimarlo de ese modo podría propiciar que los gobernados, para obtener una ventaja procesal injustificada, planteen la inconformidad ante una autoridad incompetente, a sabiendas de que lo es, con la finalidad de que sea ésta quien, sin contar con los elementos materiales ni las atribuciones legales, deba defender la validez del acto en el juicio contencioso administrativo.

En ese contexto, si ya se dijo que la finalidad de tales ficciones jurídicas es evitar que, por la inactividad de la autoridad, los particulares queden en incertidumbre y se obstaculice indefinidamente su derecho a iniciar una controversia para definir su situación legal, no cabe más que concluir que, al regular su configuración, el legislador dispuso que, en la instancia contenciosa, la autoridad deba defender la legalidad del acto originalmente recurrido, pero eso sólo podría partir del presupuesto de que se trata de quien válidamente puede actuar.

De lo contrario, se llegaría al extremo de que, aunque el recurso fuera interpuesto ante un órgano ajeno al Instituto Mexicano del Seguro Social, transcurriera el plazo establecido en el artículo 131 del Código Fiscal de la Federación y, por tanto, aquél debiera acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para justificar la confirmación ficta.

En mérito de lo expuesto, se concluye que, como lo resolvió la responsable, es irrelevante para efectos de la existencia de la resolución ficta, cuándo tuvo conocimiento la actora de la declinación del asunto a favor de la autoridad del Instituto Mexicano del Seguro Social con sede en Nuevo León.

En todo caso, el acuerdo respectivo debe considerarse una resolución de trámite dictada dentro de un procedimiento seguido a instancia de la justiciable, y no un acto de molestia ni de privación; de ahí que su existencia y validez no dependen de que sea notificado y, por el contrario, la fecha en que la promovente haya tenido conocimiento de ella sólo importa para efectos de impugnar la decisión en sí (en caso de que la interesada estime que la primera autoridad sí es competente), pero no las constancias de notificación en forma aislada.

Además, se reitera, el recurso fue hecho valer por la propia contribuyente y, por ello, le corresponde llevar cierto seguimiento de las actuaciones que se adopten durante su sustanciación. Máxime que, como se expuso, la finalidad del acuerdo de incompetencia no ocasiona un agravio a la inconforme sino que, por el contrario, ello se hizo con el objeto de remitir el asunto al órgano que válidamente podía resolverlo.

En conclusión, deben desestimarse los argumentos tendentes a demostrar que la Sala debió analizar la legalidad de la notificación del acuerdo de incompetencia, habida cuenta que la intención de la enjuiciante es acreditar que, al ser irregular tal diligencia, se actualizó la confirmación ficta, lo que es inexacto.

Además, no se advierte que si la resolución es dictada por el Consejo Consultivo de Nuevo León, ello le genere algún agravio a la quejosa; por el contrario, el hecho de que la entidad que cuenta con los archivos e información relativa al crédito a su cargo sea quien conozca del asunto, puede favorecer la celeridad y precisión en la finalización de la contienda.

Por ende, no existe un motivo legal por el que la demandante pretenda que su recurso necesariamente corresponda a la autoridad en Morelos, ya que ese actuar desvirtuaría el objeto de la confirmativa ficta, que es brindar seguridad jurídica a las personas, pero no es admisible que se intente forzar a un organismo incompetente a conocer de un asunto, ya que se impediría la emisión de una resolución expresa con validez.

Ante las explicaciones que anteceden, la quejosa no demostró que la resolución combatida viole en su perjuicio las garantías constitucionales que invoca y, en consecuencia, procede negarle el amparo y protección de la Justicia Federal.