AMPARO DIRECTO 276/2019. 27 DE ENERO DE 2021. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JESÚS GUILLERMO BAYLISS VERDUGO, SECRETARIO DE TRIBUNAL AUTORIZADO POR LA COMISIÓN DE CARRERA JUDICIAL DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL PARA DESEMPEÑAR LAS FUNCIONES DE M

SEXTO.—Estudio. Es menester señalar que el análisis de los conceptos de violación en el presente asunto se realizará de acuerdo al principio de estricto derecho, por no estar en alguno de los supuestos de excepción contemplados en el artículo 79 de la Ley de Amparo.

Es aplicable, por analogía, la tesis de jurisprudencia 1a./J. 17/2000, pronunciada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, octubre de 2000, página 189, con número de registro digital: 191048, cuyos rubro y texto señalan:

"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA ADMINISTRATIVA. PROCEDENCIA. Para que proceda la suplencia de los conceptos de violación deficientes en la demanda de amparo o de los agravios en la revisión, en materias como la administrativa, en términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, se requiere que el juzgador advierta que el acto reclamado, independientemente de aquellos aspectos que se le impugnan por vicios de legalidad o de inconstitucionalidad, implique además, una violación manifiesta de la ley que deje sin defensa al quejoso o al particular recurrente. Se entiende por ‘violación manifiesta de la ley que deje sin defensa’, aquella actuación en el auto reclamado de las autoridades responsables (ordenadoras o ejecutoras) que haga visiblemente notoria e indiscutible la vulneración a las garantías individuales del quejoso, ya sea en forma directa, o bien, indirectamente, mediante la transgresión a las normas procedimentales y sustantivas y que rigen el acto reclamado, e incluso la defensa del quejoso ante la emisión del acto de las autoridades responsables. No deben admitirse para que proceda esta suplencia aquellas actuaciones de las autoridades en el acto o las derivadas del mismo que requieran necesariamente de la demostración del promovente del amparo, para acreditar la ilegalidad o inconstitucionalidad del acto, o bien, de allegarse de cuestiones ajenas a la litis planteada, porque de ser así, ya no se estaría ante la presencia de una violación manifiesta de la ley que deje sin defensa al quejoso o agraviado."

Por razón de método, los conceptos de violación podrán ser analizados en orden diverso al propuesto, de manera conjunta o por apartados, sin que lo anterior implique falta de congruencia y exhaustividad, ni que se deje de analizar alguna de las cuestiones propuestas por la parte quejosa a este tribunal.

En una parte del primer concepto de violación, el impetrante se duele de que la sentencia reclamada adolece de una violación de carácter formal, argumentando que la Sala responsable fue omisa en atender y resolver sobre las pretensiones que le fueron planteadas en la demanda de nulidad, en la que se impugnó la negativa de rectificar un cambio de régimen pensionario establecido por una ley y un reglamento que rigen al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, así como el procedimiento que precedió a la emisión de un acto administrativo que culminó con la emisión del formato de elección de cambio de régimen, del cual desconocía su existencia y que también fue impugnado en la propia demanda, soslayando también considerar que en el procedimiento se acreditó que dicho formato no contaba con fecha y sello de recepción, quedando como cierto –la falta– en cuanto a los requisitos mínimos exigidos que debía contener el documento de elección.

Agrega el quejoso que la Sala responsable únicamente analizó las pruebas ofrecidas por la autoridad demandada e incorrectamente las consideró suficientes para acreditar sus excepciones, no obstante que el formato de elección de cambio de régimen pensionario exhibido por ésta se trataba de una copia simple obtenida de una impresión de pantalla y que, por ello, indebidamente se le otorgó valor probatorio como presunción legal, ya que la certificación de dicho documento resultaba ineficaz para acreditar que se realizó el cambio de régimen, toda vez que la subdirectora de lo Contencioso del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado que cotejó ese documento omitió asentar que tuvo ante su vista el original y que, por todo ello, la responsable soslayó lo dispuesto por el artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, en el sentido de que el actor debe probar los hechos constitutivos de su acción y el reo los de sus excepciones; concluyendo que si únicamente se exhibió copia simple del documento en mención, no se desvirtuó lo manifestado en el escrito de demanda de nulidad.

En otra parte de ese primer aserto, señala que la Sala responsable fundó la valoración del documento de elección en cuestión en el artículo 46, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que se refiere a los hechos manifestados por las autoridades en los documentos públicos e, incluso, en los digitales, dejando de tomar en cuenta que, en el caso, esos hechos solamente prueban que se hicieron ante las autoridades que lo expidieron, pero no prueban la verdad de lo declarado o manifestado, invocando en apoyo de su pretensión la tesis de jurisprudencia 2a./J. 44/2005, de rubro: "DOCUMENTO PRIVADO EN COPIA SIMPLE O FOTOSTÁTICA. EL OFRECIDO EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 798 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, NO REQUIERE QUE SEA OBJETADO PARA QUE LA JUNTA LO MANDE PERFECCIONAR."

Aduce también que la responsable soslayó que lo reclamado en el juicio de nulidad era el cambio de régimen pensionario establecido en una ley y en un reglamento, así como el procedimiento seguido para ello, y que si bien existe ese documento, lo cierto es que no está probado que haya sido él quien lo firmó para manifestar el cambio de régimen, porque dicha probanza proviene de una imagen de pantalla y, por esa razón, pudiera haberse manipulado bajo algún avance tecnológico; de ahí que estima desvirtuada la presunción de legalidad de dicho documento en que se fundó la sentencia reclamada.

En una parte del segundo de los conceptos de violación, aduce el impetrante que la responsable, en la sentencia reclamada, dejó de atender lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de suplir la deficiencia de la queja a su favor, en términos de lo dispuesto en las tesis de jurisprudencia 2a./J. 163/2016 (10a.) y aislada 2a. XCV/2014 (10a.), de títulos y subtítulos: "PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CONFORME AL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 50 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, LA SALA DEL CONOCIMIENTO, AL EMITIR SU SENTENCIA, DEBE EXAMINAR TODOS LOS ARGUMENTOS DE LAS PARTES, CON LAS SALVEDADES CORRESPONDIENTES." y "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA LABORAL. OPERA EN FAVOR DE LOS PENSIONADOS Y SUS BENEFICIARIOS."

Son infundados los motivos de disenso que fueron sintetizados, atendiendo a los motivos que se exponen a continuación:

Primeramente, en cuanto a la violación formal delatada, consistente en que la responsable incurrió en incongruencia y falta de exhaustividad al omitir analizar las cuestiones planteadas, es preciso señalar que de la sentencia reclamada transcrita en el considerando cuarto de esta ejecutoria se advierte que, contrariamente a lo que se señala, dicha Sala sí se ocupó de atender y resolver en torno a los aspectos respecto de los cuales se fijó la litis en el juicio de nulidad, conforme a lo señalado en el escrito de demanda inicial y en su ampliación posterior, para lo cual, inicialmente hizo una reseña de los conceptos de impugnación hechos valer por la parte actora, aquí quejosa, y luego procedió a determinar que los mismos resultaban infundados, atendiendo a las razones que expuso para ello, en los términos siguientes:

Al analizar los conceptos de impugnación propuestos, la Sala responsable estableció que la parte actora impugnó el procedimiento que se llevó a cabo para ejercer el derecho que tenían los trabajadores para elegir el régimen de cotización ante el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, aduciendo al efecto que para ejercer el derecho de elección del régimen de cotización ante el citado instituto, resultaba necesario que de manera previa el trabajador debía firmar un escrito de solicitud de elección para iniciar con el trámite debido; lo que se desestimó bajo el argumento de que ni la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ni el Reglamento para el Ejercicio del Derecho de Opción que tienen los Trabajadores de conformidad con los Artículos Quinto y Séptimo Transitorios de la citada ley, exigen como requisito la existencia de un escrito previo, ya que el derecho de elección se ejerce mediante la entrega del denominado "documento de elección"; de ahí que no resultara necesaria la presentación de escrito diverso.

Asimismo, la responsable señaló que el procedimiento aludido se encuentra regulado en el Reglamento para el Ejercicio del Derecho de Opción que tienen los Trabajadores de conformidad con los Artículos Quinto y Séptimo Transitorios del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, siendo éste el que debía observarse para que la autoridad respetara el ejercicio del derecho de opción en los términos del artículo séptimo transitorio, último párrafo, estableciendo los instrumentos y los procedimientos para que todos los trabajadores ejercieran ese derecho, así como los mecanismos de coordinación entre las dependencias y entidades, para el efecto de que el ejercicio del derecho de opción se llevara a cabo con eficiencia y transparencia, y permitir a los trabajadores tomar una decisión informada.

De igual manera, la responsable desestimó el argumento de la parte actora, en el sentido de que su petición no fue remitida al departamento de Recursos Humanos de la dependencia para la cual laboraba, por considerar que del propio formato de elección se advertía que era el propio trabajador quien debía cumplir con esa carga.

Seguidamente, la responsable precisó que era irrelevante que ese procedimiento no hubiera acontecido como lo refirió la parte actora, al existir un documento de elección –exhibido por la autoridad demandada–, debidamente signado por el propio demandante; por lo que si las copias simples, en términos del artículo 207 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, daban fe de la existencia de su original y si el enjuiciante no puso en duda la exactitud de su contenido (documento de elección), de conformidad con el artículo en comento, era procedente adquirir la presunción legal de que fue él mismo quien eligió "bono de pensión en una cuenta individual".

Asimismo, la Sala responsable sostuvo que asistía razón a la parte actora, al señalar que la autoridad demandada exhibió el documento de elección, sin que el funcionario que lo certificó asentara tener ante su vista el respectivo original y que, sin embargo, aun cuando el mencionado formato se hubiera exhibido en copia simple, éste contaba con valor probatorio de indicio y, al ser considerado como tal, debía atenderse a los hechos que con él se pretendía probar, con los demás elementos probatorios que obran en autos, a fin de establecer, como resultado de una valoración integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debía otorgársele; determinación que apoyó en las tesis I.3o.C. J/37, I.3o.C.27 K (10a.) y IV.3o. J/23, de rubros: "COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS.", "COPIAS SIMPLES DE DOCUMENTOS PÚBLICOS. TIENEN VALOR INDICARIO SUFICIENTE PARA ACREDITAR EL INTERÉS SUSPENSIONAL." y "DOCUMENTOS OFRECIDOS EN FOTOCOPIAS SIMPLES, VALOR PROBATORIO DE."

Bajo esa línea argumentativa, la responsable determinó que el formato de elección exhibido por la autoridad demandada –al no haberse hecho constar por quien certificó dicho documento haber tenido a la vista su original–, tenía valor probatorio de indicio y, consecuentemente, al adminicularla con la solicitud realizada por la parte actora a la delegación Sonora del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el cinco de septiembre de dos mil dieciocho, en la que pidió a dicho instituto la corrección del razonamiento aplicado para realizar el procedimiento de cambio de régimen, con lo que llegó a la convicción, de manera correcta, de que sí suscribió el documento a debate, acreditándose así que la parte actora, haciendo uso del derecho previsto en el artículo quinto transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, eligió el régimen denominado bono de pensión en una cuenta individual.

Lo anterior, sostuvo la Sala, porque de haber elegido el régimen pensionario previsto por el artículo décimo transitorio de la citada ley, el actor no habría realizado ante la autoridad demandada la solicitud a que se hizo alusión, manifestando tener un derecho adquirido conforme a la anterior ley, así como señalando vicios de forma del procedimiento de elección de régimen.

Además, se advierte que la responsable tomó en cuenta que el actor, al ampliar su demanda, adujo que no suscribió ni firmó el documento de elección, pero ello lo desestimó, porque del documento de elección ofrecido como prueba por parte de la demandada se advertía que obra estampado su nombre, firma y huella, siendo éste omiso en ofrecer la prueba idónea mediante la cual lograra demeritar la presunción de legalidad de la que goza dicho documento; máxime que, de conformidad con el artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles, el actor debe probar los hechos constitutivos de su acción y el reo los de sus excepciones, por lo que, en la especie, existía la necesidad de aportar las pruebas necesarias para dilucidar los puntos de hecho alegados por las partes y, por ende, al accionante le correspondía demostrar mediante pruebas idóneas lo aducido en cuanto a que no suscribió ni firmó ese formato.

Tocante a la violación de carácter formal que la impetrante de amparo hace valer en la parte inicial del primer concepto de violación, al señalar que la Sala responsable fue omisa en considerar que se había acreditado a su favor que el formato de elección exhibido por la demandada no contaba con fecha y sello de recepción, tal argumento deviene infundado, en virtud de que del escrito de demanda inicial y del de su respectiva ampliación no se advierte que la parte actora, aquí quejosa, formulara algún argumento tendente a impugnar la legalidad del formato aludido por carecer éste de los mencionados requisitos, en los términos que refiere en el motivo de queja que se atiende, siendo que únicamente se dolió de que la certificación de dicho documento resultaba ineficaz porque, a su juicio, el funcionario que llevó a cabo dicho acto omitió asentar que tuvo ante la vista el respectivo original, siendo en razón de ello que estimó carente de valor probatorio el documento en cuestión.

En ese tenor, inversamente a lo que señala el quejoso, en el sentido de que la responsable omitió analizar las cuestiones que le fueron propuestas, de lo reseñado anteriormente se advierte que, en la especie, sí fueron atendidas y resueltas las cuestiones de cuya omisión se duele, relativas a que el documento de elección al que se alude carecía de valor probatorio por no haberse exhibido en su original y que la certificación hecha sobre la copia que se exhibió como prueba en el juicio carecía de eficacia legal, al no asentarse por parte del funcionario que lo certificó que tuvo ante su vista el original, así como lo alegado en cuanto a su negativa de haberlo suscrito y que dicho documento no reúne los requisitos del acto administrativo; tópicos sobre los cuales la Sala responsable se pronunció puntualmente, como se advierte de la sentencia reclamada, lo que conlleva descartar la violación que se hace valer de lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al no apreciarse por este tribunal que al emitirse dicho fallo se infringieran los principios de congruencia y exhaustividad, en relación con las cuestiones aducidas por la impetrante de amparo; en tanto que, por otra parte, este tribunal no advierte algún supuesto por el que, en el caso, al dictar la sentencia reclamada la responsable debiera suplir la deficiencia de la queja, siendo importante señalar que del escrito de demanda de nulidad o de su ampliación no se aprecia hecha alguna manifestación en la que el promovente, aquí quejoso, señalara tener la calidad de jubilado o pensionado.

Por otra parte, contrario a lo argumentado por la parte quejosa en la última parte del primer concepto de violación, este Tribunal Colegiado estima que fue correcta la valoración que, como indicio, hiciera la Sala responsable del documento de elección, tomando en cuenta el hecho de que el funcionario que llevó a cabo su certificación omitió asentar que tuvo ante su vista el respectivo original; no obstante lo cual, aun cuando fuera presentado en copia fotostática simple, le resultaba atribuible ese valor y, al ser considerado como tal, debía atenderse a los hechos que con la misma se pretendían probar, con los demás elementos probatorios que obran en autos, a fin de establecer, como resultado de su valoración integral, el verdadero alcance probatorio que debía otorgárseles, siendo por ello que, al adminicularse con la solicitud realizada por la parte actora a la autoridad demandada el cinco de septiembre de dos mil dieciocho, en la que pidió la corrección del razonamiento aplicado para realizar el procedimiento de cambio de régimen, resultaban suficientes para destruir la negativa del actor, respecto de que no eligió el régimen de bono de pensión en una cuenta individual, pues como lo señaló dicha Sala, ambos documentos generan convicción legal suficiente de que fue el mismo actor, aquí quejoso, quien eligió "bono de pensión en una cuenta individual"; máxime que omitió ofrecer algún elemento probatorio que desvirtuara la existencia y validez del referido "formato de elección".

Así, para la autoridad responsable, ese documento le mereció eficacia probatoria para acreditar lo en él consignado, para lo cual lo adminiculó con la solicitud realizada por el citado accionante el cinco de septiembre de dos mil dieciocho, en el que solicitó el cambio de régimen de pensión; situación que la llevó a concluir que sí suscribió el citado documento de elección en el que optó por el régimen pensionario denominado "bono de pensión en una cuenta individual".

En ese sentido, a juicio de este órgano de control constitucional, es apegada a derecho tal valoración, por las razones expuestas por la propia autoridad responsable y, además, porque del propio documento denominado "formato de elección", visible a foja cincuenta y dos del juicio de nulidad, se aprecia que se trata de una copia expedida el veinticinco de febrero de dos mil diecinueve por el subdirector de lo Contencioso del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con sede en la Ciudad de México, haciendo constar que se encuentra visible en el folio **********, prefolio **********, del Sistema de Control de Registro Digitalizado.

Luego, si los artículos 41 y 43 del Reglamento para el Ejercicio del Derecho de Opción que tienen los Trabajadores de Conformidad con los Artículos Quinto y Séptimo Transitorios del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,(8) en que se sustentó la referida certificación, señalan, medularmente, que las dependencias y entidades pondrían a disposición del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el original del documento de elección de los trabajadores y podrían conservar evidencia documental del mismo en medios impresos, electrónicos, informáticos u holográficos, entonces, es inconcuso que el hecho de que en la certificación respectiva no se asentara que se tuvo a la vista el documento original, no conduce a restarle eficacia probatoria como pretende la parte quejosa; de ahí que se estime apegado a derecho que la autoridad responsable concediera eficacia probatoria de indicio al documento de elección exhibido por la autoridad demandada al contestar la demanda, a efecto de tener por acreditado que la parte actora ejerció su derecho de opción del régimen relativo a bono en una cuenta individual, el cual legalmente es definitivo, irrenunciable y no puede ser objeto de modificación.

No obsta a lo anterior lo aducido por la parte quejosa en el sentido de que se le debió negar eficacia probatoria de acuerdo con lo previsto en el artículo 46, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(9) conforme al cual, si bien los hechos manifestados por las autoridades en documentos públicos e, incluso, en los digitales, tienen valor probatorio pleno, si de los mismos se desprenden hechos o manifestaciones de particulares, éstos solamente prueban que se hicieron ante la autoridad que los expidió, mas no la veracidad de lo declarado o manifestado en ellos.

En efecto, resulta infundado el argumento de trato, porque como, incluso, lo señala el promovente del amparo, la manifestación contenida en el documento de elección que suscribió y fue aportado por la autoridad demandada, resulta apto junto al resto del material probatorio para demostrar que, a través de dicho documento, manifestó libremente su deseo de acogerse al régimen de pensión señalado en el punto B del citado formato, relativo al bono en cuentas individuales, lo que se corrobora a partir de la reproducción de tal documento de elección que obra a foja cincuenta y dos del juicio de nulidad, mismo que se inserta a continuación:

En ese contexto, se insiste, adminiculado el documento de elección con el escrito presentado el cinco de septiembre de dos mil dieciocho en el que solicitó el cambio de régimen de pensión, se evidencia que el hoy quejoso manifestó su voluntad de elegir el citado régimen pensionario y, ante ello, es apegado a derecho que la autoridad responsable concediera eficacia probatoria a las documentales de trato y desestimara, por ende, su pretensión de acogerse al diverso sistema previsto por el artículo décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, dada la previsión contenida en el artículo séptimo transitorio, párrafo tercero, de la propia ley,(10) en el sentido de que la opción adoptada por el trabajador es definitiva, irrenunciable y no podrá modificarse.

En efecto, por lo que hace al tópico de la valoración del documento de elección, es útil traer a la vista las consideraciones emitidas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 236/2011, que dio lugar a la jurisprudencia 2a./J. 44/2011 (10a.), de rubro: "DOCUMENTO DE ELECCIÓN PARA EJERCER EL DERECHO DE OPCIÓN A QUE SE REFIERE LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. SU SOLA EMISIÓN NO CONSTITUYE UNA RESOLUCIÓN DEFINITIVA."

En la citada ejecutoria se estableció que el documento de elección se encuentra previsto en los artículos 2, fracción VII, 3, 4, 5 y 6 del Reglamento para el Ejercicio del Derecho de Opción que tienen los Trabajadores de conformidad con los Artículos Quinto y Séptimo Transitorios del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Asimismo, se señaló que conforme a las precitadas disposiciones transitorias: a) los trabajadores tenían el derecho de optar por el régimen que se establece en el artículo décimo transitorio o por la acreditación del bono de pensión; b) para elegir alguna de las dos opciones tenían los trabajadores seis meses a partir del primero de enero de dos mil ocho; c) para ejercer su derecho, los trabajadores lo realizarían mediante el formato aprobado y publicado en el Diario Oficial de la Federación; d) la opción que los trabajadores eligieran es definitiva, irrenunciable y no se puede modificar; e) el formato publicado en el Diario Oficial de la Federación y por el que el trabajador decidió ejercer su derecho de opción se denomina "documento de elección"; y, f) el citado documento de elección debía contener el nombre completo del trabajador, las dependencias o entidades en las que prestó sus servicios, el sueldo básico, el tiempo que ha cotizado el trabajador ante el instituto, el cálculo preliminar del bono de pensión, que se obtiene con base en la información antes señalada, y el derecho de opción que tiene el trabajador.

El Más Alto Tribunal del País también estableció la importancia de tener presente el contenido de los artículos 7, 8 y 9 del Reglamento para el Ejercicio del Derecho de Opción que tienen los Trabajadores de conformidad con los Artículos Quinto y Séptimo Transitorios del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pues conforme a ellos, el trabajador que considere que su sueldo básico, tiempo de cotización acreditado o fecha de nacimiento registrada en el instituto son diferentes a los utilizados como base para el cálculo preliminar de su bono de pensión, podrá solicitar directamente en la dependencia o entidad en que labore o ante el instituto, que se verifiquen dichos datos, en términos de lo establecido en este capítulo.