CONFLICTO COMPETENCIAL 25/2022. SUSCITADO ENTRE EL JUZGADO SEGUNDO DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA Y EL JUZGADO PRIMERO DE DISTRITO EN MATERIA PENAL, AMBOS EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN. 14 DE JULIO DE 2022. MAYORÍA DE VOTOS. PONENTE: MAGISTRADO S

Mientras que un asunto corresponde a los Jueces de amparo en materia administrativa, cuando los actos reclamados tengan que ver con:

I) La aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas;

II) Actos de la autoridad judicial en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad administrativa o de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden;

III) Leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de Amparo;

IV) Actos de autoridad distinta de la judicial, salvo los casos a que se refieren las fracciones II del artículo 51 y III del artículo 56 de la propia Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que se refieren a procedimientos de extradición, salvo lo que se disponga en los tratados internacionales, así como leyes y demás disposiciones de observancia general en materia penal, respectivamente.

V. Actos de tribunales administrativos ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio; y,

VI. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia administrativa, en términos de la Ley de Amparo.

Establecidas las diferencias anteriores, este tribunal estima que para establecer la competencia para conocer del juicio de amparo de origen se debe atender, por una parte, a que hasta este momento procesal los actos reclamados provienen de autoridades formalmente administrativas, ya que el Instituto Nacional de Migración es un órgano administrativo desconcentrado de la administración pública federal, dependiente de la Secretaría de Gobernación y, por otra parte, debe atenderse a que los actos reclamados derivan de la aplicación de legislación y normas en materia migratoria, que eminentemente son de carácter administrativo, al no tener por objeto la imposición de sanciones de orden penal, pues únicamente contienen medidas inherentes a aspectos vinculados con acciones de control migratorio, de personas cuya legal permanencia en el país está sujeta a comprobación, es decir, se trata de medidas de control emanadas de facultades atribuidas a las autoridades administrativas encargadas de aplicar la ley migratoria, sin que hasta el momento se tenga algún dato de prueba que demuestre que tales actos deriven de un proceso de orden penal instruido a los quejosos, ni que con ello se perturbe procedimiento alguno que afecte la libertad personal de los quejosos con fines de deportación.

Sin que pase inadvertido que los quejosos señalen expresamente como actos reclamados "a) La privación de la libertad en contra de la voluntad de la parte quejosa, denominada ‘presentación’ o ‘alojamiento temporal’ en una estación migratoria; b) El alojamiento forzoso en la estación migratoria fuera del plazo establecido en el artículo 68 de la Ley de Migración; c) El inminente traslado a cualquier estación migratoria; y, d) La inminente deportación, expulsión, proscripción o destierro."

Sin embargo, debe considerarse que si no existe dato cierto de una deportación, ni causa penal que lo justifique, no puede recaer la competencia en un Juez en materia penal, ya que para determinar la competencia del Juez de amparo que debe conocer del asunto, no debe estarse a la letra de como los quejosos describen los actos reclamados, sino al contexto en que se presentan y las autoridades a las que se atribuyen.

Lo anterior, porque en los procedimientos administrativos instaurados por autoridades migratorias, aunque haya restricción de la libertad, la finalidad no es imponer penas, sino asegurar al migrante, y aunque sea posiblemente con un propósito de deportación, esa mera posibilidad no sirve para establecer la competencia, pues el principio de objetividad exige que el Juez que conoce de la demanda pueda advertir que si se está instaurando el procedimiento de deportación, pues éste, para efectos de validez, tiene que ser dado a conocer con plenitud en cumplimiento al derecho fundamental de audiencia; y si esa circunstancia no puede advertirse al inicio de la demanda, ello dependerá del informe justificado que rinda la autoridad responsable, pero no de la mera posibilidad que así lo haya considerado el quejoso, pues hasta que no se determine específicamente la naturaleza del procedimiento, deberá atenderse la porción de la hipótesis contenida en el inciso b) de la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación localizable en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 217 a 228, Primera Parte, página 29, registro digital: 232031, de rubro y texto siguientes:

"LIBERTAD PERSONAL, ACTOS QUE AFECTAN LA. COMPETENCIA DE LOS JUECES DE DISTRITO EN MATERIA PENAL PARA CONOCER DEL AMPARO, INDEPENDIENTEMENTE DE LA NATURALEZA DE LAS AUTORIDADES DISTINTAS DE LAS JUDICIALES QUE LOS EMITAN. De conformidad con lo dispuesto por la fracción III del artículo 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los Jueces de Distrito en Materia Penal en el Distrito Federal son competentes para conocer de los juicios de amparo que se promuevan en los siguientes casos: a) Contra resoluciones judiciales del orden penal, lo que implica que el acto debe ser materialmente jurisdiccional y que la autoridad responsable debe ser específicamente judicial; b) Contra actos que afecten la libertad personal, independientemente de la naturaleza de la autoridad que los ordene o ejecute, siempre que no se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal; c) Contra actos que traigan consigo el peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los actos que como penas prohibidas menciona el artículo 22 de la Carta Magna, sin que tenga relevancia la autoridad que los ordene o ejecute, ni la materia específica de la que emanen. Cabe advertir, en relación con las hipótesis competenciales identificadas en los incisos b) y c), que éstas no se establecen en razón de actos de naturaleza formal y materialmente penal, como sucede tratándose del supuesto señalado en el inciso a), pues lo que se toma en cuenta fundamentalmente es que el acto, así sea emanado de un orden distinto al penal y emitido por autoridad administrativa, civil, agraria, o de cualquiera otra naturaleza, traiga consigo o tenga como consecuencia la privación de la libertad o de la vida del gobernado, la deportación, el destierro o alguna de las penas prohibidas por el artículo 22 constitucional. Ahora bien, debe estimarse que los actos reclamados, independientemente de que se lleven a cabo por una autoridad distinta a la judicial y no como consecuencia de la comisión de un delito, deben ser del conocimiento de un Juez de Distrito en materia penal, si los imputados al secretario de gobernación y a otras autoridades, consisten en la orden de detención, reclusión y deportación, por una parte, afectan la libertad personal de una persona y, además, existe la posibilidad de que se le deporte."

Por tanto, el considerar que se trata de actos fuera de procedimiento penal que aun cuando afecten temporalmente la libertad de la persona, no son propiamente de naturaleza delictiva ni emanados de autoridad judicial, así como tampoco derivan de un procedimiento que tenga como posibilidad determinar la deportación de una persona, pues la mera presentación o alojamiento por autoridad administrativa, no necesariamente habrá de servir para instaurar ese procedimiento.

La determinación anterior resulta objetivamente al diferenciar la dualidad de competencias a las que se refirió la Suprema Corte de la Justicia de la Nación en la jurisprudencia señalada, pues claramente determinó que son competentes los Jueces en materia penal cuando se afecta la libertad personal dentro de un procedimiento de esta naturaleza y emanado de una autoridad judicial, así como en el caso de determinaciones propiamente administrativas que tiendan a establecer la posibilidad de la deportación del migrante.

Empero, como ya se indicó, si esta circunstancia no puede advertirse, la mera manifestación de posibilidad externada por el quejoso no es una razón válida para enviar el asunto al conocimiento de los Jueces en materia penal, ya que ese dato es incierto o inexistente, y en ese supuesto de la mera presentación o alojamiento realizada por la autoridad administrativa opera la competencia que se reconoce a los Jueces administrativos al final de la propia tesis, ya que ahí la Suprema Corte de Justicia de la Nación claramente establece que las competencias identificadas en los incisos b) y c) no son de naturaleza formal y materialmente penal, hecha excepción de la deportación ordenada por la Secretaría de Gobernación o por otras autoridades pero que conlleven la detención, reclusión con fines de deportación, pues en este supuesto sí opera la competencia establecida por la Suprema Corte para que un Juez en materia penal pueda conocer de este procedimiento que, se insiste, en respeto al derecho fundamental de audiencia debe existir y haber sido dado a conocer al migrante con amplitud para que pueda imponerse de él ante el propio Juez de esa materia, circunstancia que al no tenerse certeza, no constituiría un acto de naturaleza formal y materialmente penal, ni objetivamente el de deportación. De ahí que hasta tanto no se tenga la certeza de la instauración de que la detención se da dentro de ese procedimiento específico de deportación opera la competencia en favor de los Jueces especializados en materia administrativa.

En otras palabras, la competencia nunca podrá recaer en un Juez en materia penal si el aseguramiento es provisional y no tiene propósitos de expulsión o deportación del país, pues en estos supuestos la actividad de la autoridad es de naturaleza propiamente administrativa y corresponderá al Juez de esta materia verificar la legalidad de dicha actuación y la naturaleza de la acción. Por tanto, si no existe dato cierto de una deportación ni causa penal que lo justifique, no puede recaer la competencia en un Juez especializado en materia penal.

Efectivamente, la naturaleza del acto reclamado, como estándar para la adjudicación de competencia, se configura como un elemento complejo que debe evaluarse de manera integral, conforme a los antecedentes de cada asunto y en atención a la cuestión litigiosa que dé origen a un proceso específico. Así, sin esa evaluación no es posible atribuir características de materia determinada a un juicio de amparo, ya que es necesario atender a su causa y a su contexto de manera integral. Lo anterior radica, esencialmente, en que la reforma constitucional en derechos humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, concretamente con el principio interpretativo pro persona contenido en el artículo 1o. y 133 (sic) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juzgador debe tener en cuenta que las reglas establecidas sobre la competencia se deben interpretar de la manera que más favorezca a los derechos de las personas verificando la actuación real de la autoridad.

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el derecho al debido proceso comprende garantías que deben observarse por la autoridad antes de modificar la esfera jurídica de las personas,(2) las cuales se identifican como la garantía de audiencia.

De acuerdo con el espíritu del artículo 14 constitucional, a fin de que la ley que establece un procedimiento administrativo satisfaga la garantía de audiencia, debe darse oportunidad a los afectados para que sean oídos en defensa, antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos, con la única condición de que se respeten las formalidades esenciales de todo procedimiento.

En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que para que un procedimiento sea conforme con el debido proceso, debe dar oportunidad a los afectados para que sean oídos en defensa, antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos.(3)

Aunado a lo anterior, la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que el reconocimiento formal de tales garantías no es suficiente para satisfacer las formalidades esenciales pues, además, es necesario brindar las condiciones materiales necesarias que permitan ejercer esos derechos. Por ello, sostuvo que es indispensable que quien participe en un procedimiento conozca todos los elementos de convicción que se hayan aportado durante el trámite, lo cual ayudará para que prepare su defensa y, luego, rinda las pruebas y alegatos que estime pertinentes. Lo anterior, bajo la premisa de que la importancia de la rendición de pruebas y alegatos radica en que guardan un sustento y relación directa con los hechos y probanzas que consten en las actuaciones relativas.

Ahora bien, los asuntos ante autoridad administrativa que involucran a personas migrantes sometidas a un procedimiento como sujeto pasivo de la relación procesal y es destinatario (sic) de una acción, la cual, de resultar procedente y fundada, llevaría a la autoridad a emitir un posible acto privativo. El procedimiento administrativo migratorio puede tener como efecto la deportación o el retorno asistido de las personas migrantes. Esos actos de autoridad implican una afectación a la libertad de circulación y residencia. Por tanto, el procedimiento administrativo migratorio deberá cumplir con las garantías de debido proceso, esto es: i) ser sustanciado por autoridad competente; ii) el derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga; iii) a tener acceso a las constancias del expediente; iv) a contar con un traductor o intérprete para facilitar la comunicación, en caso de que la persona no hable o no entienda el español; y, v) a que las resoluciones de la autoridad estén debidamente fundadas y motivadas. Así lo dispone el artículo 70 de la Ley de Migración.(4)

De igual manera, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos amparos en revisión relacionados con el procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado, ha considerado que dicho procedimiento implica un riesgo de afectación a sus derechos más básicos, como la vida, la integridad y la libertad personal, de modo que resultan aplicables las garantías de debido proceso. Entre tales garantías, se debe respetar la relativa a que las personas sean debidamente escuchadas y que tengan derecho a probar.

Por su parte, la vigencia del debido proceso en los actos de la autoridad administrativa ha sido respaldada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha sostenido que ese derecho, consagrado en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,(5) se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado, adoptado por cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que pueda afectarlos. Asimismo, el tribunal interamericano ha señalado que el catálogo de garantías mínimas del debido proceso legal se aplica en la determinación de derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.(6)

Con relación al derecho de audiencia, en la sentencia de cuatro de febrero de dos mil diecinueve, emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,(7) se reiteró que los Estados tienen el deber de garantizar a todas las personas bajo su jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos fundamentales. Esto implica que el recurso judicial debe ser idóneo para combatir la violación, por lo que la autoridad competente debe examinar las razones invocadas por el demandante y pronunciarse en torno a ellas. En ese sentido, refirió que ese Tribunal Constitucional en el análisis por la autoridad competente de un recurso judicial –que controvierte derechos constitucionales como el derecho de audiencia en este caso–, no puede reducirse a una mera formalidad y omitir argumentos de las partes, ya que debe examinar sus razones y manifestarse sobre ellas conforme a los parámetros establecidos por la Convención Americana.

Lo anterior cobra relevancia, porque antes de declinar la competencia es necesario que los órganos jurisdiccionales verifiquen las razones invocadas por las personas migrantes sobre la actuación real de las autoridades de migración, y si existe un procedimiento específico que cumpla con las garantías del debido proceso, con un verdadero propósito protector de los derechos fundamentales en juego, no será hasta que su intervención garantice plenamente el goce y disfrute de los derechos humanos dentro del juicio de amparo así como la certeza de la actuación de la autoridad, cuando esté en aptitud de declinar la competencia, analizando también la naturaleza de la acción lo cual, regularmente, se puede determinar mediante el análisis cuidadoso de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas y de los preceptos legales en que se apoye la demanda, cuando se cuenta con este último dato.

Al respecto, es aplicable la jurisprudencia P./J. 83/98 del Pleno del Alto Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, diciembre de 1998, página 28, registro digital: 195007, que establece:

"COMPETENCIA POR MATERIA. SE DEBE DETERMINAR TOMANDO EN CUENTA LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN Y NO LA RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL ENTRE LAS PARTES. En el sistema jurídico mexicano, por regla general, la competencia de los órganos jurisdiccionales por razón de la materia se distribuye entre diversos tribunales, a los que se les asigna una especialización, lo que da origen a la existencia de tribunales agrarios, civiles, fiscales, penales, del trabajo, etcétera, y que a cada uno de ellos les corresponda conocer de los asuntos relacionados con su especialidad. Si tal situación da lugar a un conflicto de competencia, éste debe resolverse atendiendo exclusivamente a la naturaleza de la acción, lo cual, regularmente, se puede determinar mediante el análisis cuidadoso de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas y de los preceptos legales en que se apoye la demanda, cuando se cuenta con este último dato, pues es obvio que el actor no está obligado a mencionarlo. Pero, en todo caso, se debe prescindir del estudio de la relación jurídica sustancial que vincule al actor y al demandado, pues ese análisis constituye una cuestión relativa al fondo del asunto, que corresponde decidir exclusivamente al órgano jurisdiccional y no al tribunal de competencia, porque si éste lo hiciera, estaría prejuzgando y haciendo uso de una facultad que la ley no le confiere, dado que su decisión vincularía a los órganos jurisdiccionales en conflicto. Este modo de resolver el conflicto competencial trae como consecuencia que el tribunal competente conserve expedita su jurisdicción, para resolver lo que en derecho proceda."

En esa medida, resulta obligatorio para las personas juzgadoras atender específicamente lo dispuesto en el artículo 1o. constitucional y no será hasta que su intervención garantice plenamente el goce y disfrute de los derechos humanos dentro del juicio de amparo, así como la certeza de la actuación de la autoridad, cuando esté en aptitud de declinar la competencia.

En este punto, a efecto de establecer la naturaleza de los actos reclamados, es oportuno tener en cuenta el artículo 11, párrafo primero, de la Constitución Federal, que establece:

"Artículo 11. Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país."

De la disposición transcrita se desprende el derecho de libertad de tránsito, por virtud del cual toda persona puede entrar, salir, cambiar de residencia o viajar en territorio nacional sin necesidad del permiso de la autoridad.

Sólo las autoridades judiciales, por causas de responsabilidad civil o penal, o bien, las autoridades administrativas, con base en las políticas estatales de emigración, inmigración o salubridad general, podrán limitar tal prerrogativa e impedir que una o más personas la ejerzan.

Ahora, para establecer que los actos reclamados en el caso particular son materialmente administrativos, debe atenderse al contenido de los artículos 1, 3, fracción XI, 19, 20, fracciones III, IV y VII, 68, 77, 98, 99, 100, 111, 143, y 144, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Ley de Migración(8) de los que se desprende que la Ley de Migración regula los aspectos relacionados con la entrada, salida, tránsito y estancia de mexicanos y extranjeros en territorio nacional.

El Instituto Nacional de Migración, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, está facultado para ejecutar, controlar y supervisar los actos realizados por las autoridades migratorias e instrumentar las políticas de la materia. Concretamente, le corresponde, entre otras atribuciones, resolver sobre la legalidad de la internación, estancia y salida del país de los extranjeros, ordenar su retorno asistido o deportación, y presentar en las estaciones migratorias o lugares habilitados para tal fin a los extranjeros que lo ameriten conforme a las disposiciones de la ley de la materia.

Si con motivo de la revisión migratoria se obtiene que el extranjero no cuenta con documentos que acrediten su situación regular en el país, debe ser puesto a disposición del instituto, quien sustanciará el procedimiento de carácter administrativo que se integra por las etapas de presentación, alojamiento en las estaciones migratorias, retorno asistido y deportación de extranjeros, según corresponda.

Tales medidas son consideradas como de orden público y les resulta aplicable supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Ahora, la presentación es la medida dictada por el instituto, con base en la que se detiene al extranjero en los casos en que no tenga acreditada su estancia legal en el país y se le otorga alojamiento temporal a fin de que regularice esa situación, o bien, abandone voluntariamente el territorio nacional.

El instituto debe resolver la situación migratoria del extranjero, por regla general, en un plazo no mayor de quince días hábiles a partir de su presentación; sin embargo, puede exceder dicho plazo cuando se actualicen los supuestos que se establecen en el artículo 111 de la ley de la materia, en que se tendrá como límite el de sesenta días hábiles, salvo que se hubiera interpuesto un recurso administrativo o judicial en que se combatan aspectos inherentes a su situación migratoria en territorio nacional, o se haya promovido juicio de amparo en que se prohíba expresamente su traslado o el abandono del país.