Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONSULTA A TRÁMITE PREVISTA EN EL PÁRRAFO SEGUNDO DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 14 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 1/2023

Fecha: 03-Mar-2025

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

A fin de dilucidar la presente consulta a trámite, resulta conveniente hacer una reseña del marco normativo relevante, para determinar qué régimen en materia de responsabilidades es aplicable a las ministras y los ministros que integran esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y, en consecuencia, si sigue vigente, o no, el Acuerdo General Plenario 9/2005.
Marco constitucional . El Título Cuarto de la Constitución Federal, denominado “ De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con Faltas Administrativas Graves o Hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado ”, en su artículo 108 define quiénes serán considerados servidores públicos para efectos de las responsabilidades a que alude ese mismo Título, en la cual se incluye a los miembros del Poder Judicial de la Federación.
A su vez, el artículo 109 de la Ley Fundamental prevé diversos tipos de responsabilidad en que pueden incurrir los servidores públicos, entre ellas política, penal y administrativa . Destaca, por su relación con este asunto, lo dispuesto en la fracción III, conforme a la cual se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones pueden consistir en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación , por citar algunas.
Asimismo, el texto constitucional dispone que la ley debe establecer los procedimientos para investigar y sancionar los actos u omisiones descritos. Sin embargo, tratándose de la investigación, substanciación y sanción de responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de la Federación, se debe observar lo previsto en el artículo 94 de la Constitución Federal, sin perjuicio de las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.
Al respecto, el artículo 94 de la Constitución Federal dispone, tanto en su redacción actual como en la prevista antes de la reforma constitucional publicada el quince de septiembre de dos mil veinticuatro, que las ministras y ministros de la Suprema Corte solo podrán ser removidos de sus cargos en los términos del Título Cuarto del propio texto constitucional.
El artículo 98, párrafo tercero, constitucional establece que las renuncias de los ministros sólo procederán por causas graves y que serán calificadas, primero, por el Ejecutivo, y posteriormente, si las acepta, por el Senado de la República, en la redacción previa a la reforma constitucional de referencia; y en su redacción actual solo por el Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente.
Por otra parte, el artículo 110 de la Constitución Federal establece que las ministras y los ministros de la Suprema Corte podrán ser sujetos de juicio político, cuyas sanciones consisten en la destitución del cargo e inhabilitación para ejercer el servicio público. Para tal efecto, la Cámara de Diputados fungirá como acusadora por mayoría absoluta de los presentes, previa audiencia al inculpado, y la Cámara de Senadores como jurado de sentencia, y podrá sancionar al inculpado, previa audiencia, por votación de las dos terceras partes de los presentes.
Aunado a lo anterior, el artículo 114 de la Ley Fundamental establece que el procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el período en el que el servidor público desempeñe su cargo y hasta un año después, dentro del cual deberá imponerse la sanción respectiva.
Mientras que el diverso artículo 111 constitucional establece que para proceder penalmente contra, entre otros, los ministros de la Suprema Corte por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado. Si la resolución es negativa, se suspenderá todo procedimiento ulterior, sin perjuicio de que sea juzgado cuando concluya el cargo, y si la resolución es positiva, el efecto será la separación del cargo y el sometimiento a proceso penal.
Ahora bien, el artículo 17 de la Constitución Federal establece el derecho humano a la tutela jurisdiccional efectiva ante un tribunal independiente y, por lo que hace a la Suprema Corte, la propia Constitución despliega distintas garantías institucionales y normativas de la independencia judicial, como un procedimiento de nombramiento adecuado de los ministros (artículos 95 y 96), un régimen de impedimentos (artículo 101), la inamovilidad del cargo, un periodo predeterminado y suficientemente largo, la irreductibilidad de sus remuneraciones y el derecho a un haber de retiro (artículo 94).
Análisis del régimen constitucional de responsabilidades aplicable a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En este sentido, para dar respuesta a la consulta concreta que nos atañe y determinar la vigencia, o no, del Acuerdo General 9/2005, este Tribunal Pleno considera necesario reinterpretar el régimen constitucional de responsabilidades aplicables a las ministras y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, considerando, por una parte, la reforma constitucional de derechos humanos de dos mil once, y por otra, la reforma en materia anticorrupción y de responsabilidades del año dos mil dieciocho.
Lo primero que debe destacarse es la centralidad de los derechos humanos en nuestra Constitución, en términos de su artículo 1, y que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva por un tribunal independiente es un derecho de primer orden, pues constituye la garantía jurisdiccional por antonomasia de los demás derechos sustantivos, como la igualdad, la libertad y la dignidad.
El derecho humano a un tribunal independiente se tutela a través de una serie de garantías normativas e institucionales, conocidas como las garantías de la independencia judicial, previstas en las normas constitucionales citadas, como la inamovilidad, la inmunidad procesal, etcétera.
Estas garantías de la independencia judicial, como han sostenido de manera unánime tanto la doctrina constitucional como los tribunales constitucionales e internacionales occidentales, no representan un privilegio de los funcionarios judiciales, sino una estructura institucional y normativa que tiene como finalidad proteger a la función judicial, como uno de los pilares de la democracia constitucional.
Más aún, al resolver el caso Reverón Trujillo vs. Venezuela, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual se entiende como “ esencial para el ejercicio de la función judicial ”.
Esta protección de la función judicial (que es la contracara del derecho humano a la justicia por un tribunal independiente) se garantiza mediante distintos mecanismos, dirigidos a neutralizar las presiones extrañas al derecho hacía los jueces, provenientes tanto de las partes como del sistema político y social, con la finalidad de que los jueces resuelvan los casos sometidos a su consideración, exclusivamente, con base en las razones provenientes del derecho.
Entre estos mecanismos constitucionales de garantía de la función judicial, destacan los dirigidos a evitar la perturbación o interrupción de la función judicial, estableciendo salvaguardias procedimentales para evitar que los juzgadores sean sometidos de inmediato a juicios o procedimientos derivados de denuncias frívolas o malintencionadas por la presunta comisión de ilícitos de distinta índole.
En el caso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia la Nación, a diferencia de los jueces y magistrados federales, la Constitución establece garantías especialmente reforzadas para proteger su función, como el juicio político, la inmunidad procesal penal, e incluso la irrenunciabilidad del cargo salvo por causas graves, calificadas en un procedimiento específico.
En efecto, las ministras y ministros de la Suprema Corte, durante el ejercicio de su encargo, pueden ser sometidos a juicio político sólo cuando afecten los intereses fundamentales del Estado, siempre que sean acusados por la mayoría absoluta de los presentes en la Cámara de Diputados, y sancionados por las dos terceras partes de los presentes en la Cámara de Senadores.
Además, las ministras y ministros también tienen inmunidad procesal frente a acusaciones por la comisión de delitos, pues para ser sometidos a proceso penal durante su encargo es necesario que la Cámara de Diputados, por mayoría absoluta, determine si hay méritos en la acusación y es conveniente proceder de inmediato en contra del funcionario, o hasta que concluya su encargo, dado que el sometimiento al juicio penal implica separarlo de su cargo, interrumpiendo y perturbando el ejercicio regular de una de las funciones esenciales del Estado.
Finalmente, tal y como ya se apuntó, el cargo de ministro de la Suprema Corte es irrenunciable, salvo por causa grave que debe ser calificada, por otras ramas del Estado Mexicano.
Estas garantías especialmente reforzadas del cargo de ministro de la Suprema Corte se explican si se tiene en cuenta la capital importancia constitucional de su función, pues debe recordarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación constituye el órgano que, en el ámbito jurisdiccional, se encuentra en el peldaño de mayor jerarquía al interior del Poder Judicial de la Federación.
Pero también hacia el exterior es el órgano que, en el ámbito de sus atribuciones, tiene reservada la decisión definitiva que implica el examen de cuestiones de constitucionalidad de actos y leyes, así como la resolución de conflictos entre Poderes Públicos, órdenes de gobierno y particulares, como auténtico Tribunal Constitucional que es, debiendo salvaguardar e interpretar la norma suprema del sistema jurídico, es decir, la Constitución misma.
En efecto, conforme a lo dispuesto en los artículos 103 y 107, y 105 de la Constitución Federal, que establecen los principios generales que se desarrollan en la Ley de Amparo y en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal, en concordancia con la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se regula el sistema de control jurisdiccional constitucional reservado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de órgano terminal, en la resolución de las cuestiones de constitucionalidad de actos y leyes e interpretación directa de los preceptos constitucionales, así como de velar por la supremacía constitucional, incluso, tratándose de conflictos entre los distintos ordenes jurídicos parciales (Federación, Estados, Ciudad de México y Municipios), así como entre los diversos órganos de gobierno de cada uno de ellos.
La posibilidad de tomar todas esas decisiones, además, exige en muchos de los casos votaciones por mayoría calificada, y ningún otro órgano jurisdiccional puede ejercer esas competencias, en el caso de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad (incluso sobre normas electorales), ni puede hacerlo con el alcance y trascendencia de la Suprema Corte, en el caso del juicio de amparo.
De ahí la absoluta importancia de las garantías constitucionales que protegen la función de ministra o ministro, para evitar que su perturbación y/o interrupción paralice las funciones más altas de la judicatura y genere una crisis constitucional.
La importancia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para el funcionamiento de la democracia constitucional y la división de poderes explica que la propia Constitución prevea garantías especialmente reforzadas de su independencia y la de sus integrantes, distintas de las de otros órganos jurisdiccionales, que eviten la interrupción o perturbación de la función judicial suprema de la República, mediante denuncias frívolas o malintencionadas en contra de los ministros y las ministras.
Por tanto, válidamente podemos concluir que el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación está protegido con garantías especialmente reforzadas frente a acusaciones de responsabilidad política y penal, e incluso, frente a su propia renuncia al cargo, con la finalidad de que el ejercicio de la función judicial, por regla general, no se interrumpa o perturbe durante el procedimiento y la destitución o suspensión del cargo, en caso de ser encontrados responsables de ilícitos graves que ameriten esas sanciones.
Ahora bien, es preciso llamar la atención sobre el siguiente aspecto. El marco constitucional que nos orienta no establece expresamente, como en el caso de la responsabilidad política y penal, garantías especialmente reforzadas frente a las perturbaciones o interrupciones de la función judicial que derivan del juzgamiento de una responsabilidad administrativa, como puede ser la provocada por la medida cautelar de suspensión, y la destitución o suspensión, como sanciones.
En este sentido, para determinar si las ministras y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueden ser juzgados por responsabilidad administrativa durante el ejercicio del cargo, es preciso tener en cuenta que, conforme al artículo 109 de la Ley Fundamental, las sanciones por responsabilidad administrativa son, entre otras, la suspensión, destitución e inhabilitación del cargo.
Además, en los procedimientos de responsabilidad administrativa, rigen, atenuados y modulados, los principios penales, es decir, estos últimos no rigen con la misma fuerza o intensidad frente al reproche administrativo, a pesar de ambas materias son manifestaciones inequívocas del poder punitivo del Estado.
Al respecto, debemos tener en cuenta que el procedimiento de responsabilidad administrativa y las sanciones susceptibles de imponerse conllevan el tipo de medidas y sanciones que perturban o interrumpen gravemente la función judicial, a saber, la medida cautelar de suspensión del cargo, así como la suspensión, destitución e inhabilitación como sanciones; y que las garantías en estos procedimientos son menos rigurosas que en los procedimientos penales y de responsabilidad política.
Consecuentemente, este Tribunal Pleno considera que una interpretación sistemática y funcional del marco constitucional vigente permite sostener que actualmente ya no se sostiene la vigencia del Acuerdo General Plenario 9/2005, tratándose de faltas administrativas atribuidas a las ministras y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Y ello es así, ante la inexistencia de un marco legislativo que desarrolle y precise el procedimiento sancionador aplicable a dichos juzgadores, así como el tipo de faltas administrativas que les pueden ser atribuidas (incluyendo su gravedad) y las sanciones susceptibles de imponerse.
Asumir lo contrario, nos llevaría a una conclusión poco sostenible, a saber, que el texto constitucional dispone garantías de la independencia judicial especialmente reforzadas frente a responsabilidad política y penal atribuida a ministras y ministros, pero ninguna garantía frente a la responsabilidad administrativa, que es susceptible de producir, con mucha mayor facilidad que las primeras, la perturbación e interrupción de las atribuciones del máximo tribunal de justicia del país.
Por lo demás, no pasa inadvertido lo dispuesto en el artículo 97 constitucional en su redacción vigente a partir de septiembre de dos mil veinticuatro, en el sentido de que “ Cualquier persona o autoridad podrá denunciar ante el Tribunal de Disciplina Judicial hechos que pudieran ser objeto de responsabilidad administrativa o penal cometidos por alguna persona servidora pública del Poder Judicial de la Federación, incluyendo ministros, magistrados y jueces, a efecto de que investigue y, en su caso, sancione la conducta denunciada ”.
Sin embargo, esa disposición no puede ser interpretada de manera aislada, sino en correlación con el resto de las disposiciones que campean en la materia. Concretamente, tratándose de ministras y ministros, también debe observarse lo dispuesto por el artículo 94 de la Constitución Federal, en lo relativo a que las ministras y ministros de la Suprema Corte solo podrán ser removidos de sus cargos en los términos del Título Cuarto de la propia Ley Fundamental, en correlación con el cúmulo de garantías judiciales especialmente reforzadas para tales impartidores de justicia.
La interpretación conjunta de esos elementos permite considerar que mientras no exista un marco legislativo que desarrolle con precisión las faltas susceptibles de atribuirse a los ministros y ministras de la Suprema Corte, así como las sanciones y el procedimiento a seguir para su determinación, no se les puede reprochar responsabilidad administrativa a fin de no interferir con la alta función jurisdiccional que se le has conferido. Aunado a que la falta de ese desarrollo legislativo no puede ser subsanada a través de un Acuerdo General Plenario, como el 9/2005, que motivó la apertura de la presente consulta a trámite.
Sin que lo anterior implique dotar de impunidad alguna a dichos impartidores de justicia, pues como ya se destacó, sí pueden ser sujetos de responsabilidad penal en términos de lo previsto por el artículo 111 de la Constitución Federal, o bien, ser sometidos a responsabilidad política de conformidad con el diverso artículo 110 del mismo ordenamiento.
Una interpretación diversa del artículo 97 constitucional llevaría al extremo de supeditar a los integrantes del máximo tribunal de justicia, a un órgano jurisdiccional de menor jerarquía, como lo es el Tribunal de Disciplina Judicial, en detrimento de las garantías judiciales especialmente reforzadas que el propio texto fundamental reconoce a favor de quienes tienen encomendada la función de ser guardianes últimos de la Ley Suprema del país.