Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 221/2023.

Fecha: 05-Jun-2024

SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN EL JUICIO DE AMPARO. POR REGLA GENERAL, ES IMPROCEDENTE CONCEDERLA CON EFECTOS RESTITUTORIOS CONTRA LA NEGATIVA PARA QUE EL QUEJOSO TENGA ACCESO A UNA CARPETA DE INVESTIGACIÓN INSTAURADA EN SU CONTRA Y OBTENGA COPIAS DE LA MISMA

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito llegaron a posturas discrepantes respecto a si procede o no conceder la suspensión provisional con efectos restitutorios contra la negativa para que el quejoso tenga acceso a una carpeta de investigación instaurada en su contra y obtenga copias de la misma, ya que uno determinó que era procedente esa medida, porque el acto reclamado tiene carácter negativo con efectos positivos respecto de los cuales es factible conceder la medida cautelar para el efecto de que la autoridad responsable otorgue al quejoso el acceso a la carpeta de investigación y expida las copias, lo que se traduce en un efecto restaurativo provisional anticipado y configura un beneficio transitorio, mientras que el diverso órgano colegiado consideró que era improcedente, porque de concederse tendría efectos restitutorios propios de la sentencia, lo que dejaría sin materia el juicio constitucional.

Criterio jurídico: El Pleno Regional en Materia Penal de la Región Centro-Sur, con residencia en San Andrés Cholula, Puebla, determina que, por regla general, no es posible conceder la suspensión provisional con efectos restitutorios contra el acto reclamado consistente en la negativa para que el quejoso acceda a la carpeta de investigación instaurada en su contra y se le entreguen las copias de la misma, pues de lo contrario, se otorgaría un beneficio definitivo que dejaría sin materia el juicio de amparo.

Justificación: Por regla general, no es posible conceder la suspensión provisional con efectos restitutorios, cuando se reclama la negativa para acceder a la carpeta de investigación instaurada contra el quejoso y se le entreguen copias de la misma, pues la concesión de la medida cautelar en esos términos, otorga un beneficio que se agota en un solo instante, al enterarse del contenido de la carpeta y, como consecuencia, la restauración del derecho al agraviado no es transitoria, sino definitiva, con lo que el juicio de amparo queda sin materia. Lo anterior, sin perjuicio de que, en cada caso, el Juez de Distrito analice si la negativa de la suspensión puede derivar en un perjuicio irreparable, que haría imposible materializar los efectos de la sentencia de amparo pues, de ser así, se actualiza una excepción a la regla general que permite conceder la suspensión con efectos restitutorios.

EXISTENCIA DE LA CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS
Sobre la base de lo anterior, procede, en primer lugar, dilucidar si existe o no la contradicción de criterios que se denunció.
Para ello, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, ha señalado que la contradicción de criterios se actualiza siempre que exista oposición respecto de un mismo punto de derecho, aunque no provenga de cuestiones fácticas exactamente iguales.
Razonamiento que quedó plasmado en la jurisprudencia de rubro: “CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES”.
En complemento, esta Primera Sala ha sostenido que como la finalidad de la contradicción de criterios es resolver los diferendos interpretativos a fin de generar seguridad jurídica.
Entonces, para que exista una contradicción de criterios, se debe verificar:

A. Que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuera;

B. Entre los ejercicios interpretativos respectivos, exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico; ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y,

C. Que el diferendo interpretativo en cuestión, de lugar a la formulación de una pregunta genuina susceptible de resolverse mediante el ejercicio unificador.

En ese orden de ideas, del análisis de los procesos interpretativos involucrados, se advierte que los órganos jurisdiccionales contendientes, ejercieron su arbitrio judicial para resolver los correspondientes asuntos sometidos a su potestad; escenario que los colocó en aptitud de examinar un problema jurídico determinado, con relación al cual, arribaron a posiciones discrepantes, lo que se vio reflejado en los argumentos que respectivamente soportaron sus decisiones.
Concretamente, abordaron el estudio de un mismo aspecto jurídico, relativo a dilucidar si procedía conceder la suspensión provisional en amparo indirecto, con efectos restitutorios provisionales, en contra de la negativa atribuida al agente del Ministerio Público, de permitir a personas presuntamente indiciadas, el acceso a los registros de la correspondiente carpeta de investigación, particularmente para que pudieran imponerse de esos registros.
I. El Pleno del Vigésimo Quinto Circuito , al resolver la Contradicción de Tesis **********, consideró que en ese supuesto, era procedente conceder la suspensión provisional con efectos restitutorios provisionales.
Ello, bajo el argumento de que se trataba de un acto negativo con efectos positivos, susceptible de suspenderse provisionalmente, de acuerdo con la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora; de manera que el efecto restitutorio provisional, le permitiría a las personas indiciadas conocer los hechos y aportar pruebas dentro de la investigación, hasta que se resolviera sobre la suspensión definitiva.
Consideraciones que dieron origen a la jurisprudencia de rubro: “SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. PROCEDE CONTRA LA NEGATIVA DE LA REPRESENTACIÓN SOCIAL DE DAR ACCESO A LOS INDICIADOS A LA CARPETA DE INVESTIGACIÓN, AL SER UN ACTO NEGATIVO CON EFECTOS DE MOMENTO A MOMENTO”.
II. Por su parte, el Pleno Regional en Materia Penal de la Región Centro-Sur, con residencia en San Andrés Cholula, Puebla , al resolver la Contradicción de Criterios **********, determinó que no era procedente conceder la suspensión provisional con efectos restitutorios provisionales.
Ello, porque de permitirlo, se producía una restitución definitiva que dejaba sin materia el juicio de amparo. Con la única excepción de que la negativa de la suspensión, pudiera derivar en un perjuicio irreparable que hiciera imposible materializar los efectos de la sentencia de amparo, lo que se debía analizar caso por caso.
Consideraciones que dieron origen a la jurisprudencia de rubro: “SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN EL JUICIO DE AMPARO. POR REGLA GENERAL, ES IMPROCEDENTE CONCEDERLA CON EFECTOS RESTITUTORIOS CONTRA LA NEGATIVA PARA QUE EL QUEJOSO TENGA ACCESO A UNA CARPETA DE INVESTIGACIÓN INSTAURADA EN SU CONTRA Y OBTENGA COPIAS DE LA MISMA”.
III. En ese orden de ideas, se aprecian posturas divergentes que llevan a determinar que existe el diferendo interpretativo, en torno a la resolución de la siguiente interrogante:

¿Procede conceder la suspensión provisional en amparo indirecto, con efectos restitutorios provisionales, en contra de la negativa atribuida al Ministerio Público, de permitir a las personas presuntamente indiciadas, el acceso a los registros de la correspondiente carpeta de investigación; particularmente, para que puedan imponerse de esos registros?

No se soslaya que el Pleno del Vigésimo Quinto Circuito, estableció una regla categórica, en razón de la cual, la naturaleza jurídica del acto reclamado, como negativa con efectos de momento a momento, sobre los derechos fundamentales de acceso a la justicia y defensa adecuada, así como el principio de presunción de inocencia, justificaba la procedencia de la suspensión provisional con efectos de tutela anticipada, para permitir a las personas indiciadas el acceso a los registros de investigación.
Mientras que el Pleno Regional en Materia Penal de la Región Centro-Sur, estableció que la suspensión provisional, por regla general era improcedente, y expresamente admitió la existencia de excepciones, que se debían analizar caso por caso, cuando la negativa de conceder la medida suspensional, pudiera derivar en un perjuicio irreparable para la persona quejosa.
Sin embargo, esa particularidad en el ejercicio argumentativo de los órganos jurisdiccionales contendientes, resultaba accesorio a la luz de la identidad entre los actos reclamados que motivaron el diferendo interpretativo, así como la diferencia sustancial en las respectivas conclusiones con relación a la procedencia de la suspensión provisional del acto reclamado.
Y tampoco se omite considerar, que en los asuntos que dieron origen al criterio del Pleno Regional, se abordó el tema relativo a la negativa ministerial a expedir copias de los registros de la carpeta de investigación. Tópico sobre el que el Pleno del Vigésimo Quinto Circuito, no se pronunció; por lo que sobre ese aspecto no existe punto de toque entre las posturas examinadas.
ESTUDIO DE FONDO
Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, el criterio de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Para dar respuesta al cuestionamiento que se planteó, se analizará en primer lugar, el derecho de acceso a la jurisdicción, como presupuesto de un recurso judicial efectivo; enseguida, se caracterizará a la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, con especial énfasis en su vertiente provisional; luego, se precisará la interacción entre las reglas generales de la suspensión y las específicas para actos en materia penal; posteriormente, se establecerán las bases constitucionales y jurisprudenciales de los derechos fundamentales de debido proceso y defensa adecuada, frente a la posibilidad de acceder a los registros de la carpeta de investigación en el procedimiento penal acusatorio; y por último, se dará respuesta al cuestionamiento que se planteó.

A. El acceso a la tutela jurisdiccional y a un recurso judicial efectivo.

El artículo 17 de la Constitución General de la República, con relación a los artículos 8.1 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 2.3 y 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, incorpora el derecho fundamental de acceso efectivo a la justicia, que grosso modo se traduce en la facultad para que los gobernados sometan toda controversia –con particulares o autoridades– ante la potestad de los órganos estatales de impartición de justicia, a efecto de obtener una resolución fundada en derecho, que solvente el litigio.
En la Contradicción de Tesis 568/2019 , el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, precisó que la institucionalización de los mecanismos de solución de conflictos, detona una dimensión dual del derecho fundamental de acceso a la tutela jurisdiccional: una subjetiva –en tanto derecho de las personas– y otra objetiva o institucional –en tanto exigencia de satisfacer ciertos caracteres mínimos–.
Además, precisó que en diversos precedentes, el Máximo Tribunal había reconocido y desarrollado las vertientes genérica y específica de ese derecho fundamental; la primera, podía dividirse en subconjuntos integrados por ramas de derechos específicos: (i) de acceso a la justicia; (ii) al debido proceso; (iii) a obtener una sentencia jurisdiccional fundada en derecho; y (iv) a la plena eficacia o ejecución de lo decidido.
Estos derechos, se afirmó, despliegan sus efectos tutelares en diferentes momentos. En una etapa previa al juicio, corresponde precisamente el derecho de acceso a la justicia, que se traduce en la posibilidad de plantear una pretensión –o defenderse de ella– ante un órgano del Estado que cuente con determinadas características, en los plazos y términos que fijen las leyes.
En segundo lugar, durante la etapa de enjuiciamiento, destaca el derecho al debido proceso, que se concreta en el conocimiento del inicio del procedimiento, así como la posibilidad de probar y alegar; y en el momento conclusivo de esta fase, surge el derecho a obtener una resolución fundada en derecho, que en sentido estricto, también constituye una de las formalidades esenciales del procedimiento, junto con el derecho a recurrir en caso de inconformidad con lo decidido.
Finalmente, en un momento posterior al juicio, se detona el derecho a la plena eficacia o ejecución de las resoluciones que se adoptaron para solventar el litigio.
Adicionalmente, como exigencia transversal a estos subconjuntos que conforman el derecho a la tutela jurisdiccional, el Tribunal Pleno destacó el deber de remover todos los obstáculos injustificados para el ejercicio de ese cúmulo de prerrogativas.
En conclusión, la tutela jurisdiccional efectiva se puede caracterizar –en su ámbito general– como el derecho subjetivo público que conlleva el sometimiento de una controversia –dentro de los plazos y términos que fijen las leyes– ante un tercero –independiente e imparcial– para que a través de un medio heterocompositivo de solución de conflictos, como es el proceso, se resuelva –de forma completa, pronta y expedita– sobre la procedencia de las pretensiones y defensas sometidas a consideración de la persona juzgadora.
En una forma paralela al acceso a la jurisdicción, como derecho fundamental, los artículos 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, incorporan la noción convencionalmente identificada como la existencia de un recurso –judicial o extrajudicial– que permita proteger a las personas en contra de actos de autoridad –pública o privada– que vulneren sus derechos o libertades fundamentales, que debe satisfacer los caracteres de ser sencillo, efectivo y rápido.
Sobre ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha interpretado que un recurso judicial efectivo “ es aquel capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido, es decir, un recurso capaz de conducir a un análisis por parte de un tribunal competente a efecto de establecer si ha habido o no una violación a los derechos humanos y, en su caso, proporcionar una reparación ”.
Así, los Estados Parte de la Convención, tienen la obligación de establecer recursos judiciales con esas características; dado que su existencia formal es insuficiente para garantizar la tutela jurisdiccional efectiva, si éstos no se muestran eficaces para ofrecer resultados o respuestas frente a violaciones a derechos fundamentales; por ello, un recurso ilusorio o carente de medios para ser ejecutado, no puede calificarse como efectivo, en términos del derecho convencional indicado.
En el mismo sentido, en el Amparo en Revisión 317/2022 , esta Primera Sala sostuvo que los órganos jurisdiccionales se deben abstener de condicionar la procedencia de los recursos o medios de defensa previstos en la Constitución y en la ley, a la satisfacción de requisitos o formalismos técnicos excesivos o carentes de razonabilidad; y sumado a ello, deben existir instrumentos o medios procesales sencillos, rápidos y efectivos, destinados a garantizar los derechos humanos y con la capacidad real para protegerlos.
Así, en idénticos términos que el tribunal interamericano, esta Suprema Corte concluyó que para considerar que existe un recurso efectivo, no basta la existencia de un sistema de recursos implementado desde el punto de vista formal en ley; sino que es necesario que ese sistema permita, efectivamente, la tutela de los derechos de las personas.
En el orden jurídico mexicano, se ha admitido que el juicio de amparo satisface las condiciones para ser considerado un recurso judicial efectivo, en los términos que establecen las normas de derechos humanos de fuente internacional, como se aprecia en los criterios interpretativos, de rubros:

“RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL JUICIO DE AMPARO CUMPLE CON LAS CARACTERÍSTICAS DE EFICACIA E IDONEIDAD A LA LUZ DEL ARTÍCULO 25 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”.

“DERECHO HUMANO A UN RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL HECHO DE QUE EN EL ORDEN JURÍDICO INTERNO SE PREVEAN REQUISITOS FORMALES O PRESUPUESTOS NECESARIOS PARA QUE LAS AUTORIDADES DE AMPARO ANALICEN EL FONDO DE LOS ARGUMENTOS PROPUESTOS POR LAS PARTES, NO CONSTITUYE, EN SÍ MISMO, UNA VIOLACIÓN DE AQUÉL”.

Lo anterior, pues al margen de que el Constituyente Permanente y el legislador ordinario han incorporado requisitos que condicionan la procedibilidad del juicio de amparo, una vez superados éstos, el órgano jurisdiccional tiene amplia capacidad material y jurídica para evaluar si, en determinado caso, ha ocurrido una infracción a los derechos fundamentales de una persona, y en caso afirmativo, proporcionar la correspondiente reparación.
En ese contexto, adquiere relevancia preponderante la figura de la suspensión del acto reclamado, en razón que la caracterización del juicio de amparo como recurso judicial efectivo, depende en buena parte, de que su correlativa medida suspensional, contribuya efectivamente a hacer cesar o evitar la consumación irreparable de violaciones a derechos fundamentales; de lo contrario, ese medio de control constitucional se tornaría ineficaz e ilusorio. Medida cautelar que será objeto de estudio en el apartado siguiente, especialmente en su vertiente provisional.

B. La suspensión provisional del acto reclamado en amparo indirecto.

El entendimiento armónico y sistemático del artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal, con relación a los artículos 130, 131, segundo párrafo, 136, primer párrafo, 139, primer párrafo, 147, 154 y 158 de la Ley de Amparo, permite establecer que la suspensión del acto reclamado, se instituye como medida cautelar fundamentalmente encaminada a preservar la litis o materia del juicio de amparo, evitar la consumación de daños de imposible o difícil reparación –medidas conservativas–, y cuando sea jurídica y materialmente posible, restablecer provisionalmente al agraviado en el goce del derecho violado –medidas de tutela anticipada–; todo ello, en tanto se dicte sentencia definitiva en ese juicio constitucional.
Para tal efecto, de la lectura que esta Suprema Corte ha realizado –en diversos precedentes y criterios–, de los artículos 128 y 138 de la Ley de Amparo, se puede aseverar que el marco de análisis para la procedencia de la suspensión, en el caso de su vertiente provisional, se integra de cinco elementos de carácter sucesivo:
Exista solicitud expresa de la persona quejosa;
Se aprecie un interés mínimo identificable –suspensional–;
El acto reclamado sea susceptible de ser suspendido, por su naturaleza;
La concesión de la medida no implique perjuicio al interés social o a disposiciones de orden público;
Se realice un análisis ponderado del punto anterior, frente a la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.
La exigencia de la solicitud expresa de la parte quejosa (i) , es un requisito que emana de la fracción I, del artículo 128 de la ley de la materia, y esencialmente consiste en que el accionante de amparo manifieste expresamente su voluntad en el sentido que le sea concedida la suspensión del acto reclamado o que se tramite la incidencia correspondiente. Lo que podrá hacerlo en el propio escrito de demanda, o bien, durante la substanciación del juicio, siempre que no se hubiera dictado sentencia definitiva.
Sobre el interés suspensional (ii) , si bien la exigencia de su acreditación no se encuentra constitucional o legalmente enunciada –expresamente– como requisito de procedencia de la medida cautelar en estudio; no se debe soslayar que de conformidad con el artículo 107, fracción I, de la Constitución General de la República, con relación al artículo 5, fracción I, de la Ley de Amparo, uno de los principios que rigen al juicio constitucional, es la instancia de parte agraviada.
En esa medida, sólo se reconoce la legitimación – ad causam – para solicitar la suspensión del acto reclamado, a quien sufre perjuicio en su esfera de derechos, grosso modo , con motivo de una norma, acto u omisión, cuyo grado de afectación será mensurable a partir de los conceptos de interés jurídico, legítimo o suspensional.
Este último, ha sido confeccionado doctrinaria y jurisprudencialmente, a efecto de establecer que, a diferencia de la acreditación del interés jurídico o legítimo en el expediente principal, la procedencia de la suspensión exige un interés atenuado –aún presuntivo–, que el órgano jurisdiccional debe apreciar de manera amplia, con base en las manifestaciones vertidas –bajo protesta de decir verdad– en el escrito inicial de demanda.
El requisito relativo a la apreciación de la naturaleza del acto reclamado (iii) , encuentra igualmente asidero en la citada fracción X, del artículo 107 constitucional; según la cual, el órgano jurisdiccional debe evaluar si la naturaleza del acto reclamado posibilita su suspensión.
En la Contradicción de Tesis 85/2018 , esta Primera Sala determinó que, en atención a su naturaleza, los actos reclamados podían ser positivos, declarativos o negativos. Los primeros, son aquellos que contienen una decisión o un “hacer” por parte de la autoridad, imponen obligaciones o se traducen en un acto de molestia o de privación. Los declarativos, en cambio, se limitan a evidenciar una situación jurídica. Mientras que los negativos, se distinguen en simples, prohibitivos u omisivos, según resultara que a través de ellos, la autoridad se rehusara a hacer algo, impusiera a las personas una obligación de “no hacer” o se abstuviera de actuar en perjuicio de las personas.
Sobre este aspecto, la interpretación constitucional ha experimentado una importante evolución, que en sentido adverso a la lógica ortodoxa de las medidas cautelares, actualmente posibilita que aunado a la apreciación de la naturaleza del acto reclamado –en sí misma considerada–, también sean objeto de evaluación el tipo efectos que genera; circunstancia que ha permitido distinguir entre actos negativos u omisivos con efectos positivos; o bien, positivos con efectos negativos.
Esto permite que en la lógica vigente de las medidas cautelares, la naturaleza omisiva, negativa, declarativa o consumada, no constituya, per se , impedimento para la procedencia de la suspensión.
Lo anterior fue objeto de corroboración por esta Primera Sala en la jurisprudencia 70/2019 , en la que determinó que si bien la apuntada naturaleza –del acto reclamado– constituye un aspecto a considerar a efecto de resolver sobre la medida cautelar de referencia, en forma alguna ésta se erige como condición determinante para su concesión, sino que ello se debe apreciar a la luz de los efectos que genera sobre los derechos fundamentales presuntamente violentados.
Entonces, más allá de condicionar su otorgamiento, la apreciación de la naturaleza del acto reclamado, actualmente resulta orientadora sobre los posibles efectos que se otorgan a la medida cautelar; es decir, si el efecto de la suspensión será el mantenimiento de las cosas en el estado que se encuentran o debe restituir provisionalmente a la persona quejosa en el goce del derecho violado.
No obstante, en aspecto íntimamente vinculado a la naturaleza del acto controvertido y de acuerdo a la restricción de generar efectos constitutivos en vía de suspensión, será menester que la autoridad de amparo examine si el derecho presuntamente vulnerado se encontraba ya incorporado a la esfera de derechos del amparista, previo al ejercicio de la acción constitucional, pues en caso contrario, el efecto constitutivo de la medida suspensional, conllevaría la resolución anticipada y definitiva de la litis constitucional.
La no afectación al interés social o a disposiciones de orden público (iv) , con motivo de la concesión de la medida suspensional, es una exigencia que emana de la última parte, de la fracción X, del artículo 107, de la Constitución Federal, que el legislador secundario plasmó en los artículos 128, párrafo primero, fracción II, y párrafo tercero, así como 129 y 138, primer párrafo, de la Ley de Amparo.
La noción de interés social, se puede caracterizar como la inclinación colectiva, en ocasiones plasmada en una norma general o una política legislativa, con la que se procura la preservación de determinados hechos, actos o situaciones, en tanto se relacionan con el ejercicio de ciertos derechos fundamentales reconocidos en favor de la generalidad de miembros de la sociedad.
Al respecto, el catálogo contenido en el citado artículo 129 de la Ley de Amparo, establece hipótesis determinadas –no limitativas–, producto de un ejercicio de ponderación ex ante , que el legislador ordinario realizó en torno a la afectación al interés social, y cuya actualización –por regla general– tornará innecesario cualquier análisis ulterior, a menos que se esté en presencia de la hipótesis prevista en la última parte de ese precepto, relativa al caso en que la negativa de la medida suspensional, potencialmente cause mayor afectación al interés social que su concesión.
El concepto de orden público, por su parte, gira en torno a la funcionalidad, continuidad y eficacia de los mecanismos constitucional y legalmente instituidos para la concreción de determinadas funciones estatales, reconocidas como de interés colectivo; como lo son entre otras, los procesos y procedimientos judiciales y extra judiciales.
Con relación a este punto, el penúltimo párrafo del supra citado artículo 128, así como el último párrafo del diverso numeral 166, de la Ley de Amparo, que se refiere a la materia penal, disponen que las órdenes o medidas de protección, así como las medidas cautelares, que dicten las autoridades administrativas o jurisdiccionales, no podrán ser objeto de suspensión.
Sobre este punto, en la Acción de Inconstitucionalidad 62/2016 , el Tribunal Pleno evidenció que la norma prohibitiva que se desprende de la interpretación de esos preceptos, comprende un caso de posible afectación al orden público, derivado de la eventual suspensión de órdenes o medidas de protección, o bien, medidas cautelares; sin embargo, su lectura armónica y sistemática con el último párrafo, del artículo 129 de la propia legislación de amparo, permite arribar al convencimiento de que esa estipulación establece una regla general y no una prohibición tajante.
Entenderlo en forma diversa, impediría el ejercicio valorativo jurisdiccional, y trastocaría el derecho a un recurso judicial efectivo, pues el artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal, dispone que debe ser el juzgador quien determine en cada caso, si procede o no conceder la suspensión, y de ser así, debe evaluar si la naturaleza del acto, el interés social y orden público, así como el peligro en la demora, en determinados supuestos, permite que alguna técnica o medida cautelar sea suspendida.
Finalmente, el análisis ponderado entre la no afectación al interés social o a disposiciones de orden público, frente a la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora (v) , es una exigencia que se deduce del citado artículo 138, primer párrafo, y 139, primer párrafo, de la Ley de Amparo, que ha sido jurisprudencialmente identificado como un ejercicio hipotético con base en un conocimiento superficial del caso, a efecto de identificar el derecho subjetivo cuya tutela constitucional se solicitó, así como la probabilidad de que en la sentencia de amparo se declare la inconstitucionalidad del acto reclamado, en comunión con los eventuales daños y perjuicios –de imposible o difícil reparación– que pudiera sufrir la persona quejosa, con motivo del simple transcurso del tiempo.
De esta manera, será objeto de evaluación si la concesión de la medida suspensional que se analiza, es susceptible de proteger los derechos fundamentales –cuya transgresión se reclama– en una intensidad superior a la probable afectación al interés social o a disposiciones de orden público.
Este ejercicio descriptivo sobre la procedencia y alcances generales de la suspensión del acto reclamado, en su vertiente incidental y a petición de parte, necesariamente se debe apreciar de manera sistemática con las disposiciones que el legislador secundario estableció en un apartado específico para la materia penal, y que será materia de análisis en el apartado siguiente.

C. La suspensión de los actos en materia penal y su interacción con las reglas generales de la suspensión.

En los artículos 159 a 169 de la Ley de Amparo, comprendidos en su Segunda Parte, denominada “En Materia Penal”, de la Sección Tercera “Suspensión del Acto Reclamado”, del Capítulo I, “El Amparo Indirecto”, se establecen directrices específicas para el estudio de la suspensión del acto reclamado, cuando se impugnen en amparo indirecto, actos de naturaleza penal; cuyo rasgo común, radica en la afectación al derecho fundamental a la libertad de la persona quejosa.
La interacción de estas reglas, específicamente instituidas para la suspensión en materia penal, frente a las disposiciones genéricas sobre la suspensión que se esbozaron en el apartado precedente, fueron objeto de estudio por esta Primera Sala de la Suprema Corte, en la Contradicción de Tesis 397/2016 , en la que se dilucidó si los actos reclamados en materia penal, únicamente podían ser suspendidos en términos de esa parte especial de la Ley de Amparo, o también les eran aplicables las disposiciones de la parte general.
Para ello, la Sala examinó, desde dos perspectivas, cuál había sido la finalidad de incluir un apartado específico para la materia penal; primero, indagó cuál había sido la voluntad del legislador, y en segundo término, analizó en forma sistemática el capítulo relativo a la suspensión en la legislación de amparo, a la luz del derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva.
Con relación al primer enfoque, del proceso legislativo que culminó con la expedición de la legislación de amparo vigente, advirtió que el establecimiento o diseño normativo de un apartado especial para regular la suspensión en materia penal, obedeció a la ausencia de un criterio uniforme sobre los efectos y alcances que la medida cautelar debía tener en esa materia.
Así, era posible advertir que, con el propósito de evitar confusión, se pretendió unificar los términos y condiciones bajo los que se podía conceder la suspensión de ciertos actos de naturaleza penal, y a la vez “ armonizar las disposiciones de la suspensión en materia penal de la nueva legislación reglamentaria, con las etapas procedimentales del sistema penal acusatorio ”.
De esta manera, se evidenció que en el apartado especial de la Ley de Amparo, se encontraban reguladas clases de actos que se podían considerar los más recurrentes en materia penal, y por regla general, incidían directa o indirectamente en el derecho fundamental a la libertad personal. Sin embargo, el abanico de los actos reclamables en materia penal, no se agotaba con aquellos susceptibles de lesionar la libertad de las personas, es decir, los expresamente regulados en ese apartado.
Así, el designio legislativo explícito, fue dar un tratamiento unitario y homogéneo a las clases de actos reclamados más recurrente en esa materia, que generalmente impactaban en la libertad personal; pero en modo alguno, excluir de la suspensión a los actos reclamados en materia penal distintos de los expresamente contemplados en el epígrafe especial para esa materia, a los que también se reconoció como susceptibles de dejar sin materia el juicio o generar efectos irreparables o difícilmente reparables.
En diversa tesitura, con relación a la sistemática inherente al capítulo de la suspensión del acto reclamado, esta Primera Sala encontró que además de que no existía precepto normativo alguno que prohibiera o excluyera que los actos reclamados en materia penal, distintos de los expresamente regulados en la sección especial, fueran suspendibles, el propio artículo 166, en su último párrafo, expresamente remitía a las disposiciones generales sobre la suspensión, en concreto, al penúltimo párrafo, del artículo 128, ambos numerales de la Ley de Amparo.
Lo anterior, a efecto de dotar al juicio constitucional y su correlativa suspensión, con el carácter de recurso judicial efectivo, lo que significaba que los actos en materia penal diversos de los enumerados en el apartado material específico, podían ser suspendidos en términos de la regulación general de esa medida cautelar, según la cual, se debía realizar un análisis ponderado entre la apariencia del buen derecho, la no afectación al interés social o al orden público, y el peligro en la demora.
Entonces, se debía considerar que los actos establecidos en el apartado relativo a la suspensión en materia penal, obedecían a circunstancias específicas que habían sido valoradas a priori por el órgano legislativo, y consideradas relevantes para darles una solución específica.
Adicionalmente, en la Contradicción de Tesis 442/2016 , esta Primera Sala reconoció que la Suprema Corte, tradicionalmente había considerado que la suspensión no podía tener efectos restitutorios, porque no podía anticipar los efectos del amparo, pues su materia era completamente distinta a la del juicio principal.
Sin embargo, en posteriores asuntos, el Tribunal Pleno abiertamente admitió que la suspensión del acto reclamado era una medida cautelar que podía tener efectos de tutela anticipada, siempre que de la ponderación entre la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, se determinara que se debía conceder en esos términos. Lo que quedó plasmado en las jurisprudencias:

“SUSPENSION. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTICULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACION DE CARACTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO”.

“SUSPENSION. PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO”.

Además, se dijo que con motivo de la reforma constitucional en materia de amparo, de seis de julio de dos mil once, se emitió la legislación vigente, en cuyo artículo 147 de la Ley de Amparo, explícitamente se reconoce que la suspensión del acto reclamado puede tener efectos restitutorios, cuando sea material y jurídicamente posible.
En el mismo precedente, esta Sala determinó que la locución “ cuando sea jurídicamente posible ”, significaba que la suspensión se podrá conceder con efectos restitutorios, cuando se satisfagan los requisitos formales para su procedencia, se aprecie peligro en la demora, y su concesión no afecte el interés social o el orden público en mayor medida que la apariencia del buen derecho.
Con la precisión que, por disposición legal expresa, y como lo había establecido la Primera Sala en la Contradicción de Tesis 255/2015 , la suspensión nunca podrá tener el efecto de constituir derechos que el quejoso no hubiera tenido antes de la presentación de la demanda, porque la apariencia del buen derecho se refería precisamente a un haber jurídico que ya formaba parte de la esfera de derechos de la persona amparista, que necesitara de protección provisional por haber sido afectado por un acto probablemente inconstitucional.
Así, se concluyó que ni la regulación general de la suspensión, ni la específica para la materia penal, establecían alguna excepción a si la suspensión podía tener efectos restitutorios; sino que se limita a establecer los efectos de la suspensión respecto de algunos actos, pero en ningún momento se establecía que la suspensión en materia penal no puede tener efectos restitutorios.
De lo antes señalado, se puede concluir que las reglas generales relativas a la suspensión del acto reclamado y aquellas comprendidas en el apartado específico para la materia penal, necesariamente se deben apreciar en forma unitaria y como elementos integrantes de un único sistema suspensional, que en el caso, se debe analizar de forma congruente con las disposiciones constitucionales y legales que posibilitan a la persona investigada en un procedimiento penal seguido bajo las reglas del sistema acusatorio y oral, el acceso a los registros de la correspondiente carpeta de investigación; sobre lo que se abundará en los apartados subsecuentes.

D. Los derechos fundamentales de debido proceso y defensa adecuada, frente a la posibilidad de la persona investigada, de acceder a los registros de la carpeta de investigación.

La lectura conjunta y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, y 20, apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, con relación a los artículos 113, fracción VIII, 218, 219 y 337, segundo párrafo, del Código Nacional de Procedimientos Penales, permite establecer que la persona imputada, puntualmente investigada o probable responsable, tiene el derecho de acceso, por sí o a través de su defensa, a los registros de la carpeta de investigación que se integra con motivo de uno o varios hechos con apariencia de delito; lo que constituye una precondición para el desarrollo del procedimiento penal, con apego a las formalidades que lo rigen y con respeto al derecho fundamental de defensa adecuada.
Sin embargo, el ejercicio de esta prerrogativa no es irrestricto, sino que se encuentra sujeto a las limitaciones que la propia norma fundamental y la legislación secundaria establecen. Es decir, el acceso a los registros de la investigación ministerial, está sujeto a la condición de que se detone alguna de las hipótesis siguientes:
La persona investigada se encuentre detenida;
La persona probable responsable, sea citada a comparecer ante la autoridad ministerial para recibir su declaración o entrevista;
La persona investigada, sea sujeta a algún acto de molestia en términos del artículo 266 de la legislación procesal penal; y,
La persona probable responsable, sea citada para comparecer ante la autoridad jurisdiccional, en cuyo caso, se le permitirá oportunamente el acceso a los registros para preparar su defensa.
De manera que en ausencia de cualquiera de esos escenarios, prevalece la regla relativa a la estricta reserva de los registros de investigación y de sus documentos condignos; y por el contrario, una vez que se actualice alguno de los supuestos de referencia, la autoridad ministerial no podrá mantener en reserva las actuaciones de la indagatoria.
Al respecto, en el Amparo en Revisión 484/2018 , esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se pronunció con relación a esa regla general, que establece que la información generada con motivo de una pesquisa de índole criminal, ostenta el carácter de información reservada, frente al derecho fundamental de acceso a la información pública, con base en lo establecido en los artículos 6, Apartado A, fracción I, de la Constitución Federal de la República, con relación a los artículos 113, fracción XII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y 218, párrafo primero, del Código Nacional de Procedimientos Penales.
Y con base en ese marco normativo, así como lo decidido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, en la Acción de Inconstitucionalidad 49/2009 , se convalidó la reserva de las investigaciones de los delitos a cargo del Ministerio Público, porque en éstas obraba “ gran cantidad de información relacionada con los hechos delictivos, con los probables responsables, las víctimas u ofendidos, los testigos e incluso terceras personas ”, y las investigaciones “ pueden comprender detalles muy íntimos de las personas involucradas en la investigación ”.
En la misma línea, en la Contradicción de Tesis 149/2019 y en el Amparo en Revisión 336/2019 , esta Primera Sala reconoció que la investigación inicial –en el sistema penal acusatorio–, es una etapa susceptible de caracterizarse como un procedimiento de corte administrativo-penal, que además se erige como el principal instrumento del Ministerio Público para recabar el material probatorio necesario para construir adecuadamente casos penales y sustentar la pretensión acusadora que pondrá a consideración del órgano jurisdiccional, y cuyas posibilidades de éxito descansan en buena medida en uno de los principios que rigen este procedimiento: el sigilo.
De manera que el mandato legislativo que determina la estricta reserva de la indagatoria –se afirmó– obedecía a fines constitucionalmente legítimos, como eran la protección del interés público y la salvaguarda del derecho a la seguridad, dado que los registros de investigación ministerial contienen información que si se hiciera del conocimiento público, pondría en peligro el éxito de la investigación, y en consecuencia, la eficacia en la persecución de los delitos.
Aspecto que además, había sido reconocido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los casos Bulacio vs. Argentina , y Cantoral Huamaní y García Santa Cruz vs. Perú , al establecer que el deber de investigar hechos probablemente constitutivos de delito, comprendía la realización, de oficio y sin dilación, de una investigación seria, imparcial, efectiva, que debía estar orientada hacia finalidades específicas, como eran la determinación de la verdad, la persecución, captura, enjuiciamiento, y en su caso, la sanción de los responsables de los hechos; de manera que no podía ser emprendida como “ una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa ”.
Así, el Estado tenía la obligación de garantizar en la mayor medida posible, el éxito de las investigaciones y la imposición de sanciones a quienes resultaran culpables; sin embargo, como el poder estatal no era irrestricto, se debían asegurar, de manera correlativa, los derechos fundamentales de las personas involucradas en un procedimiento penal, como era la defensa adecuada, que facultaba a la persona probable responsable para conocer las pruebas que obraban en su contra, a efecto de estar en condiciones de analizarlas, y plantear argumentos y elementos de convicción para combatirlas.
En los citados precedentes, la reserva de los actos de investigación, fue objeto de contraste frente al derecho fundamental de defensa adecuada; y al respecto, se afirmó que si bien entrañaba el derecho de la persona investigada para acreditar la inexistencia del ilícito o su no participación en el mismo, esto no significaba en forma alguna que durante la investigación inicial, previo a la judicialización de la indagatoria, el Ministerio Público tuviera la obligación de citar a quien era objeto de esa investigación.
Circunstancia que justificaba el establecimiento de los citados supuestos, que se deducen de la lectura conjunta de los artículos 20, apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, 113, fracción VIII, y 218, del Código Nacional de Procedimientos Penales, que representan los casos específicos en los que se detona la obligación a cargo del órgano investigador, de facilitar a las personas probables responsables y a sus órganos de defensa, todos los datos que solicitaran para su defensa y que consten en el proceso.
Esta lectura, se afirmó, resultaba congruente con la jurisprudencia interamericana establecida en los casos Ruano Torres vs El Salvador , y Barreto Leyva vs Venezuela , en la que se estableció que el derecho de las personas a desplegar acciones de defensa a efecto de desvirtuar una investigación penal en su contra, no se actualizaba por la sola notitia criminis o el inicio de la correspondiente carpeta de investigación, sino más bien, cuando de la información generada en la indagatoria, surgía efectivamente una imputación en contra de una persona determinada, que la ubicaba como posible autor o partícipe de un hecho punible.
Así, el conocimiento de los correspondientes registros de investigación, ubicaba a la persona sujeta a esa investigación, en una posición de equilibrio procesal, pues le permitía preparar una teoría del caso más eficiente y efectiva, a efecto de afrontar, y en su caso, desvirtuar la investigación y posible imputación en su contra.
Máxime que la persona defensora únicamente podría satisfacer con la obligación establecida en la fracción IV, del artículo 117, del Código Nacional de Procedimientos Penales, cuando efectivamente tuviera acceso a los registros de la investigación; y con mayor razón, cuando el Ministerio Público ya hubiera formulado imputación en contra de la persona probable responsable.
En consecuencia, se estableció que cuando las personas sujetas a una investigación –inicial– penal se encontraban en alguna de las hipótesis que se deducen de los artículos 20, apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, 113, fracción VIII, y 218, del Código Nacional de Procedimientos Penales, sus derechos fundamentales de debido proceso y defensa adecuada, así como la igualdad y equilibrio procesales, se encontraban garantizados no solo por el acceso a los correspondientes registros de la carpeta de investigación, sino también por la posibilidad de obtener una reproducción, en copia fotostática o como registro fotográfico, de ellos.
Esta línea argumentativa, fue retomada por esta Primera Sala en el Amparo en Revisión 347/2022 , que se ocupó de pormenorizar las hipótesis establecidas en los artículos 20, Apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, 113, fracción VIII, y 218 del Código Nacional de Procedimientos Penales, con relación al acceso de la persona probable responsable a la carpeta de investigación.
En lo que corresponde al supuesto en que la persona investigada se encontrara detenida, se aclaró que se presentaba cuando se actualizaba alguna de las hipótesis constitucionalmente válidas de restricción al derecho fundamental a la libertad personal, como eran la orden de aprehensión, la flagrancia y el caso urgente.
Posteriormente, se hizo referencia al caso en que la persona probable responsable fuera citada a comparecer para recibir su declaración o entrevista; en el cual, se abordaron de manera homogénea los casos de comparecencia ante el Ministerio Público durante la investigación inicial, o bien, ante la persona juzgadora de control, una vez que la indagatoria ya hubiera sido judicializada, a efecto de concluir que “ el parámetro constitucional para determinar el acceso a la carpeta por parte de la persona investigada deriva de la afectación que resienta con motivo de alguno de dichos actos, pues en esos supuestos será indispensable que conozca los registros de la carpeta de investigación para llevar a cabo su defensa legal ”; lo que se dijo, debía ser con la anticipación adecuada para permitir desarrollar la estrategia defensiva.
Y en tercer orden, con base en la doctrina constitucional del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, respecto de la distinción entre actos privativos y actos de molestia, así como lo establecido en los artículos 218 y 266 del Código Nacional de Procedimientos Penales, se abordó la hipótesis relativa a que la persona investigada fuera sujeta a algún acto de molestia, a efecto de concluir que cuando el Ministerio Público practicaba actos de investigación en contra de una persona determinada, esto significaba que el particular resentía los efectos de la investigación penal, y en consecuencia, la representación social no podía reservar la indagatoria.
Además, era inadmisible que una autoridad pudiera molestar a una persona en su familia, domicilio, papeles o posesiones, si no existía una indagatoria en la que hubiera sido señalada como autora o partícipe de la comisión de un delito; de manera que si generaba un acto de molestia en contra de un particular, se detonaba su derecho a ser reconocido como persona imputada en la indagatoria.
Todo lo cual, activaba la obligación a cargo de las autoridades intervinientes de respetar los derechos humanos de las personas sometidas a un acto de molestia, entre los que se encontraban la presunción de inocencia y a resolver en el término más breve posible sobre la calidad con que contaba la persona en la indagatoria, a efecto de no mantenerla en un estado de incertidumbre jurídica durante el plazo para que prescriba el delito o se judicialice la investigación.
Asunto del que emanaron las tesis de jurisprudencia, de rubros:

“ACCESO A LOS REGISTROS DE LA CARPETA DE INVESTIGACIÓN. LOS SUPUESTOS PREVISTOS EN EL CÓDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES NO VULNERAN EL DERECHO A LA DEFENSA ADECUADA NI LOS PRINCIPIOS DE IGUALDAD ENTRE LAS PARTES Y DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA”.

“ACTOS DE MOLESTIA EN LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN PENAL. EL DERECHO DE UNA PERSONA PARTICULAR PARA ACCEDER A LOS REGISTROS DE LA CARPETA DE INVESTIGACIÓN SE DETONA CUANDO UNA AUTORIDAD REALIZA ACTOS QUE AFECTEN SUS DERECHOS HUMANOS”.

“ACTOS DE MOLESTIA EN LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN PENAL. LA AUTORIDAD MINISTERIAL O JUDICIAL DEBE PERMITIR A LA PERSONA AFECTADA CON DICHOS ACTOS EL ACCESO A LOS REGISTROS DE LA CARPETA DE INVESTIGACIÓN Y RESOLVER EN UN BREVE TÉRMINO SOBRE SU SITUACIÓN JURÍDICA”.

En la misma línea, en la Contradicción de Criterios 2/2022 , esta Primera Sala estableció que el juicio de amparo indirecto, es manifiesta e indudablemente improcedente, cuando una persona reclama la negativa de acceso a la carpeta de investigación, con base en la simple sospecha de estar siendo investigada o tener el carácter de probable responsable en la indagatoria, sin encontrarse en alguno de los supuestos que establecen los artículos 113, fracción VIII, y 218, del Código Nacional de Procedimientos Penales.
Se llegó a esta conclusión, derivado de privilegiar el carácter reservado que reviste la investigación penal, respecto de la generalidad de las personas; categoría en la que se situó a quién en lo futuro, posiblemente tendrá la calidad de persona imputada. Así, en ausencia de signos plausibles, como aquellos que revela la actualización de los supuestos a que se refieren los numerales de referencia, que hagan presumir que la persona quejosa tiene la calidad de imputada, se consideró insostenible reconocer a la persona solicitante de amparo, un interés jurídicamente relevante, para sobreponerse a la regla imperante en torno al sigilo de los registros de las investigaciones ministeriales; y por tanto, se concluyó que permitir el acceso de la carpeta de investigación, implicaría un riesgo patente al éxito de la investigación. Precedente del que derivó la jurisprudencia titulada.

“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. SE ACTUALIZA UNA CAUSA MANIFIESTA E INDUDABLE PARA DESECHAR DE PLANO LA DEMANDA CUANDO EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN LA NEGATIVA Y/U OMISIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO DE PERMITIR EL ACCESO A LA CARPETA DE INVESTIGACIÓN A LA PARTE QUEJOSA, CUANDO ÉSTA NO HA SIDO DETENIDA, CITADA A COMPARECER O AFECTADA POR OTRO ACTO DE MOLESTIA REALIZADO EN SU CONTRA CON EL CARÁCTER DE PERSONA IMPUTADA DENTRO DE LA ETAPA DE LA INVESTIGACIÓN INICIAL Y SÓLO ADUCE QUE SOSPECHA TENER ESA CALIDAD”.

En ese orden de ideas, en términos de las disposiciones constitucionales y legales destacadas, con relación al derecho de las personas sujetas a una investigación penal –en su fase inicial–, para tener acceso a los registros de la correspondiente indagatoria, así como la doctrina jurisprudencial que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha desarrollado sobre este tema, es posible concluir que éste se detona a partir de que potencialmente se actualiza alguna de las mencionadas hipótesis que se deducen de la interpretación conjunta de los artículos 20, apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, 113, fracción VIII, y 218, del Código Nacional de Procedimientos Penales.
Y en ese sentido, la negativa ministerial de permitir el acceso a los correspondientes registros de investigación, únicamente puede ser objeto de impugnación en la vía indirecta del juicio de amparo, cuando la persona quejosa se encuentre en alguno de esos supuestos; de lo contrario, cuando la acción constitucional se haga valer con base en una simple sospecha, sin que de la lectura cuidadosa del escrito de demanda y sus anexos se advierta que la persona quejosa se ubica en alguna de las hipótesis predichas, entonces, el juicio será manifiesta e indudablemente improcedente.

E. Solución al cuestionamiento planteado.

Como quedó precisado, el punto de toque a dilucidar entre los criterios que dieron origen a la presente contradicción, consiste en determinar si procede conceder la suspensión provisional en amparo indirecto, con efectos restitutorios provisionales, en contra de la negativa atribuida al Ministerio Público, de permitir a las personas presuntamente indiciadas, el acceso a los registros de la correspondiente carpeta de investigación; particularmente, para que se puedan imponer de esos registros.
En ese orden de ideas, por la etapa procedimental en que se ubica la problemática, se entiende que la procedencia del juicio constitucional ya quedó superada; y por tanto, la persona juzgadora ha considerado la existencia de signos que, aunque mínimos, resultan plausibles sobre la materialización de los actos a que se refieren los artículos 20, apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, 113, fracción VIII, y 218 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
Ello, porque como lo estableció esta Primera Sala al resolver la Contradicción de Criterios 2/2022 , la sola referencia a una simple sospecha como fundamento de la acción de amparo, torna notoria y manifiestamente improcedente el correspondiente juicio constitucional.
Ahora bien, la negativa de acceso a los registros de la investigación ministerial, en cuanto a su ámbito material y personal de validez, constituye un acto susceptible de caracterizarse como de naturaleza penal; sin embargo, no se enmarca en aquellos comprendidos en la regulación específica de la suspensión en esa materia, que se caracterizan por su potencial afectación al derecho fundamental a la libertad personal. En consecuencia, las reglas con las que se debe examinar la procedencia de la suspensión en el caso, son las genéricas, que se comprenden en los artículos 128 a 156 de la Ley de Amparo.
Y al respecto, conforme a la doctrina de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reseñada en apartados precedentes, quedó de manifiesto que los actos reclamados en materia penal, pueden ser objeto de suspensión con efectos restitutorios provisionales, en términos del párrafo segundo, del artículo 147 de la Ley de Amparo, cuando además de los requisitos generales que justifican la procedencia de esa medida cautelar, se satisfagan las siguientes condiciones:
La naturaleza del acto reclamado lo permita; y,
Sea jurídica y materialmente posible.
Con relación a la primera condición, cuando existe una solicitud formal por parte de la persona presuntamente indiciada, la negativa ministerial de permitir el acceso a los registros de la carpeta de investigación, también formal y expresa, se traduce en un acto positivo, en la medida que se trata en una conducta voluntaria y efectiva “de hacer” por parte de la autoridad, que se materializa en la esfera de derechos de la persona gobernada como un acto de molestia o privación.
En tanto que si la autoridad ministerial no da respuesta a la petición expresa de la persona gobernada; entonces, se configura un acto negativo, de naturaleza omisiva.
En ambos casos, sus efectos perduran hasta que la autoridad adopte una postura diversa, y por tanto, son susceptibles de caracterizarse como de tracto sucesivo, porque la afectación a la esfera de derechos de la persona gobernada, no se agota en un solo momento, sino que se consuma de manera continua mientras persista la negativa u omisión de permitir el acceso a la carpeta de investigación, cuando se tiene derecho a ello.
Y en lo concerniente a la segunda condición, una vez reunidos lo requisitos generales para la procedencia de la medida cautelar, no se observa que su concesión con efectos de tutela anticipada, afecte al interés social en mayor medida que la apariencia del buen derecho; pues la negativa ministerial de permitir el acceso a personas presuntamente indiciadas a los registros de la respectiva carpeta de investigación, es un acto que prima facie puede resultar inconstitucional, al incidir en la afectación a los derechos fundamentales de defensa adecuada y debido proceso, así como del principio de presunción de inocencia –entre otros–, en perjuicio de la persona quejosa, en tanto dura esa negativa. Sin que se observe obstáculo o impedimento alguno que imposibilite materialmente su concesión.
En ese orden de ideas, fundadamente se colige que por la naturaleza de la negativa u omisión ministerial de permitir el acceso a personas presuntamente indiciadas a los registros de la respectiva carpeta de investigación, es jurídica y materialmente posible otorgar su suspensión provisional con efectos restitutorios provisionales o de tutela anticipada, precisamente para que las personas presuntamente indiciadas, estén en condiciones de imponerse de los correspondientes registros, a efecto de conocer la imputación en su contra, y en su caso, ejercer su derecho de defensa.
Pero el solo hecho de que el correspondiente acto reclamado reúna las condiciones necesarias para otorgar la medida cautelar provisional en los términos destacados, no es suficiente para que se proceda en ese sentido; pues el Juez o la Jueza constitucional, debe verificar que también se cumplan los requisitos inherentes a la procedencia de la propia medida cautelar, de acuerdo con las particularidades de cada caso concreto.
En efecto, no se puede soslayar que tanto en sede nacional como interamericana, se ha determinado que el establecimiento de requisitos para la procedencia del juicio de amparo, no vulnera el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva.
Y bajo la misma lógica, el que su medida cautelar se sujete igualmente a condiciones de procedencia, tampoco vulnera ese derecho. Ello, aun en el extremo de que la improcedencia de la suspensión del acto reclamado, por no reunir los correspondientes requisitos, traiga como consecuencia la consumación irreparable o de difícil reparación de posibles violaciones a derechos fundamentales; a guisa de ejemplo, cuando su concesión implique un perjuicio al interés social o a disposiciones de orden público.
Así, una vez que el órgano jurisdiccional de amparo ha constatado que la persona quejosa solicitó expresamente la suspensión del acto reclamado, en congruencia con el principio de instancia de parte agraviada, que se deduce de la fracción I, del artículo 107 de la Constitución Federal, con relación al artículo 5, fracción I, de la Ley de Amparo, se debe cerciorar de que exista evidencia mínima, en grado indiciario, suspensional o presuntivo, para sostener que sufre algún menoscabo en su esfera de derechos, con motivo del acto reclamado.
Para ello, como lo estableció esta Primera Sala en la Contradicción de Criterios 2/2022 , la persona juzgadora de amparo, deberá apreciar de manera amplia y cuidadosa las manifestaciones vertidas –bajo protesta de decir verdad– en el escrito inicial de demanda, la información que se acompañe en vía de anexo, así como aquella que pueda ser del conocimiento del propio órgano como un hecho notorio.
Superado lo anterior, el órgano jurisdiccional de amparo desplegará su arbitrio judicial pleno, como se deduce de la fracción X, del artículo 107 constitucional, para determinar en cada caso particular, a partir del estudio acucioso y ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación al interés social y no contravención a disposiciones de orden público, si procede o no conceder la medida suspensional que se analiza, y si ésta es susceptible de proteger los derechos fundamentales –cuya transgresión se reclama– en una intensidad superior al interés social.
En este punto, como aspecto que justifica la apariencia del buen derecho, en los Amparos en Revisión 336/2019 y 347/2022 , esta Primera Sala de la Suprema Corte, constató la regularidad constitucional de los artículos 113, fracción VIII, y 218, ambos del Código Nacional de Procedimientos Penales, en razón de su convergencia con la fracción VI, del Apartado B, del artículo 20 constitucional, en cuanto establecen determinados supuestos números clausus , en los que las personas investigadas en un procedimiento penal, pueden tener acceso a los registros de la indagatoria; hipótesis que como quedó precisado, se sistematizan de la manera siguiente:
La persona investigada se encuentre detenida;
La persona probable responsable sea citada a comparecer ante la autoridad ministerial para recibir su declaración o entrevista;
La persona investigada sea sujeta a algún acto de molestia, en términos del artículo 266 de la legislación procesal penal; y,
La persona probable responsable sea citada para comparecer ante la autoridad jurisdiccional, en cuyo caso, se le permitirá oportunamente el acceso a los registros, para preparar su defensa.
Y se concluyó que una vez que se concretiza alguno de esos supuestos, se detona en favor de la persona sujeta a la investigación penal, el derecho de acceso a los registros de la correspondiente indagatoria; y de manera correlativa, emerge la obligación a cargo del Ministerio Público de permitirle que se imponga de esos registros, e incluso, como se estableció en la Contradicción de Tesis 149/2019 , de facilitarle la obtención de su registro en copia fotostática o en fotografía.
Por tanto, si de acuerdo con la información que la persona quejosa proporciona en su demanda constitucional, el órgano jurisdiccional de amparo, indiciariamente puede desprender que ésta se ubica en alguno de los supuestos que se deducen de los artículos 20, apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, 113, fracción VIII, y 218, del Código Nacional de Procedimientos Penales; entonces, en ese mismo grado suspensional, y únicamente para efecto de esa medida cautelar, se podrá tener por acreditado que el promovente ostenta la titularidad del derecho subjetivo que le faculta para acceder a los registros de la carpeta de investigación, a efecto de justificar la apariencia del buen derecho.
A contrario sensu , cuando la persona presuntamente indiciada no logra evidenciar que se encuentra en alguno de esos supuestos, no justifica en su favor ese derecho subjetivo, y por tanto, la apariencia del buen derecho, como condición para la concesión de la correspondiente medida suspensional con efectos restitutorios provisionales o de tutela anticipada.
Con relación a lo anterior, a efecto de evaluar la no afectación al interés social y la no contravención a disposiciones de orden público, la información correspondiente se debe confrontar con los supra citados artículos 6, Apartado A, fracción I, de la Constitución Federal, con relación al 113, fracción XII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y 218, párrafo primero, del Código Nacional de Procedimientos Penales.
Al respecto, en el Amparo en Revisión 484/2018 , esta Primera Sala estableció que las investigaciones relativas a hechos con apariencia de delito, a cargo del Ministerio Público, detentan el carácter de reservadas por razones de interés público y seguridad; lo que significa que ninguna persona puede acceder a los registros que se generan con motivo de una investigación penal.
Sin embargo, en los citados Amparos en Revisión 336/2019 y 347/2022 , así como en la Contradicción de Tesis 149/2019 , se estableció que esa lectura no constituía una regla absoluta y categórica, sino que se trataba de una pauta general que admitía modulaciones; y estas eran precisamente los supuestos comprendidos en los artículos 20, apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, 113, fracción VIII, y 218, del Código Nacional de Procedimientos Penales, en cuya presencia, posibilitaban que la persona indiciada en una investigación ministerial, accedieran a los registros de la correspondiente indagatoria.
Con la precisión relativa a que la sola denuncia en contra de una persona o el inicio de una investigación por hechos con apariencia de delito, por si solos eran insuficientes para justificar el acceso a los registros de la investigación, que por regla general, contienen información pública reservada; antes bien, es necesario que la propia pesquisa ministerial ofrezca información relevante para establecer que una o varias personas, específicamente determinadas, son susceptibles de ser consideradas como probablemente responsables del hecho penalmente relevante; es decir, que surja efectivamente una imputación en su contra.
Lo que ocurre cuando la representación social practica actos de investigación que generalmente se traducen en la actualización de alguna de las hipótesis a que se refieren los artículos 20, apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, 113, fracción VIII, y 218, del Código Nacional de Procedimientos Penales; sin embargo, no se debe soslayar que también permanece latente la posibilidad de que el Ministerio Público judicialice la investigación sin haber concretado antes alguno de esos actos en perjuicio de la persona o personas investigadas; y en consecuencia, sin que éstas hayan tenido oportunidad de comparecer en sede ministerial.
En congruencia con todo lo anterior, y como respuesta concreta al punto de toque que surgió de los criterios en contradicción, se concluye que por la naturaleza del acto atribuido al Ministerio Público, de no permitir el acceso a personas presuntamente indiciadas a los registros de la respectiva carpeta de investigación, es jurídica y materialmente posible otorgar su suspensión provisional con efectos restitutorios o de tutela anticipada.
Sin embargo, para los efectos de la procedencia concreta de su concesión, la persona juzgadora de amparo, en ejercicio pleno de su arbitrio, debe evaluar por sus propios méritos cada caso específico, a partir del estudio ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación al interés social y no contravención a disposiciones de orden público, a efecto de determinar si procede o no conceder la medida suspensional en esos términos.
Es decir, la posibilidad de conceder la suspensión provisional de ese acto reclamado, con efectos restitutorios provisionales o de tutela anticipada, no se configura como una alternativa binaria, que permita determinar ex ante , en todos los casos, la concesión o negativa de la medida suspensional. Más bien, para resolver lo conducente en cada caso planteado, el Juez o la Jueza de amparo, debe considerar si de la información que la persona quejosa proporciona en la demanda de amparo y sus anexos, se puede desprender, aun indiciariamente, que se encuentra en alguno de los supuestos de los artículos 20, apartado B, fracción VI, de la Constitución Federal, 113, fracción VIII, y 218, del Código Nacional de Procedimientos Penales; o bien, si se justifica meridianamente la existencia de actos de molestia en su contra, como jurisprudencialmente lo coligió esta Primera Sala.
En esos casos, procederá conceder la suspensión provisional con efectos restitutorios provisionales, particularmente, para que se permita el acceso a los registros de investigación.
No se soslaya que, sin duda, habrá casos en que la concesión de la suspensión con efectos de tutela anticipada, materialmente puede entrañar la resolución del fondo de la litis constitucional, con el eventual riesgo de dejar sin materia el juicio de amparo. No obstante, frente a un escenario en el que la negativa de la medida cautelar sería igualmente susceptible de dejar sin materia el juicio, aunque derivado de la consumación irreparable a derechos fundamentales, la persona juzgadora habrá de privilegiar la lógica tutelar del juicio constitucional, que conduciría a sostener la procedencia de la medida suspensional, para así dotar de eficacia –como recurso judicial efectivo– al juicio de amparo, aún con el riesgo de resolver en vía de suspensión, lo que en sentido estricto correspondería a la sentencia de fondo.
Sin embargo, del estudio de la demanda de amparo, también puede derivar que la información o indicios que se proporcionen sean tan incipientes, que no conduzcan a vislumbrar que efectivamente existe algún tipo de imputación en contra del promovente de amparo, aun en el extremo de que exista una carpeta de investigación que se inició en su contra, como esta Primera Sala determinó en el Amparo en Revisión 336/2019 ; en cuyo caso, se debe negar la medida suspensional, no solo por la ausencia de un derecho subjetivo que se deba tutelar a través de esa medida, y que detone el ejercicio de la apariencia del buen derecho; sino también, por la eventual afectación el interés social con motivo de la develación de información reservada, contenida en las investigaciones ministeriales, así como al orden público, al poner en riesgo la eficacia en la investigación de los delitos.
Lo anterior, pone de manifiesto que la distinta manera en que se configuren los elementos sujetos a estudio, será susceptible de conducir a una conclusión igualmente diversa con relación a la procedencia de la medida suspensional.
Lo que es revelador de la importancia de que la persona juzgadora constitucional, cuente con los elementos mínimos necesarios para emprender un ejercicio serio de ponderación, a efecto de determinar, casuísticamente, de acuerdo con la información que la persona promovente aporte en cada caso, así como las circunstancias particulares del asunto sometido a su jurisdicción, si procede o no el otorgamiento de la suspensión provisional con efectos restitutorios provisionales o de tutela anticipada.
Sin que el posible escenario de improcedencia de la suspensión provisional del acto reclamado, lesione de forma grave o trascendente los derechos fundamentales de defensa adecuada y debido proceso, o bien el principio de presunción de inocencia, que asisten a toda persona sujeta a un procedimiento penal.
Ello, en primer lugar, en razón de la necesidad de contrastar esas prerrogativas frente a la regla general que establece el sigilo de la investigación penal y el interés social que las permea; máxime que estos últimos, no en todos los casos son susceptibles de ceder frente al interés particular de la persona presuntamente indiciada.
Además, porque con base en el citado marco normativo, resultaría altamente riesgoso para la estabilidad de los presupuestos formales sobre los que se edifica la facultad ministerial de investigación de los delitos, entre los que se encuentra el sigilo, llevar el garantismo al extremo de que la manifestación aislada de la persona promovente de amparo, sin la menor constatación objetiva o material alguna, aun en grado indiciario, sea suficiente para permitir el acceso a los registros de la carpeta de investigación. Ello, porque se correría el riesgo de que la información reservada contenida en los correspondientes registros de investigación, pudiera ser consultada por personas ajenas a la indagatoria, con el riesgo objetivo de dejar sin materia el juicio de amparo, y sin posibilidad de retrotraer los efectos de la medida suspensional.
Y especialmente, porque no se debe perder de vista que en la propia secuela procedimental del incidente de suspensión, en el juicio de amparo indirecto, el siguiente paso es la obtención de los correspondientes informes previos, provenientes de las autoridades que se señalaron como responsables; a través de los cuales, la persona juzgadora contará con mayores elementos para esclarecer el carácter que la persona quejosa guarda respecto de la investigación penal que da origen al acto reclamado, a efecto de resolver en un contexto de información más completa y en vía de suspensión definitiva, sobre la solicitud de acceso a los registros de la investigación, de manera provisional y hasta en tanto se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo.
CRITERIO QUE DEBE PREVALECER
En ese orden de ideas, debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, el siguiente criterio: