CONTRADICCIÓN DE TESIS 5/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO Y EL DIVERSO SUSTENTADO POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCI

"Artículo 18. Las aguas nacionales del subsuelo podrán ser libremente alumbradas mediante obras artificiales, salvo cuando por causas de interés o utilidad pública el titular del Ejecutivo Federal establezca zona reglamentada, de veda o de reserva, o bien, suspenda o limite provisionalmente el libre alumbramiento mediante acuerdos de carácter general.

"Los acuerdos de carácter general a que se refiere el presente artículo se expedirán en los siguientes casos:

"I. Cuando de los estudios de disponibilidad de aguas nacionales arrojen que no existe disponibilidad del recurso hídrico o que la que existe es limitada;

"II. Cuando de los datos contenidos en los estudios técnicos para el establecimiento de zonas reglamentadas, de veda o de reserva se desprenda la necesidad de suspender o limitar el libre alumbramiento de las aguas del subsuelo;

"En este supuesto los acuerdos de carácter general estarán vigentes hasta tanto se publique el Decreto de zona reglamentada, de veda o reserva de aguas nacionales;

"III. Cuando existan razones técnicas justificadas en estudios específicos de las que se desprenda la necesidad de suspender o limitar el libre alumbramiento de las aguas del subsuelo; y,

"IV. Cuando de los estudios técnicos específicos que realice o valide ‘la Comisión’ se desprenda la existencia de conos de abatimiento, interferencia de volumen o cualquier otro supuesto que pueda ocasionar afectaciones a terceros.

"Independientemente de lo anterior, la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas del subsuelo causará las contribuciones fiscales que señale la ley de la materia. En las declaraciones fiscales correspondientes, el concesionario o asignatario deberá señalar que su aprovechamiento se encuentra inscrito en el Registro Público de Derechos de Agua, en los términos de la presente ley."

Luego, con el objetivo de hacer frente a la sobreexplotación de algunos de los acuíferos del país, y evitar que esto se presente en los restantes, la Comisión Nacional del Agua inició un amplio proceso de ordenamiento y modernización de la gestión de los recursos hídricos, incluyendo la ampliación y actualización de los estudios técnicos de las fuentes de agua; la regularización de los usuarios de las aguas nacionales, mediante el otorgamiento de títulos de concesión inscritos en el Registro Público de los Derechos de Agua; la definición oficial de los nombres y límites de las unidades de gestión (cuencas y acuíferos), como marco de referencia único para su administración; la formulación de la Norma Oficial Mexicana que establece los métodos para determinar la disponibilidad de agua; y, la adecuación del marco legal.

Sin embargo, dichas acciones, encaminadas a alcanzar la sustentabilidad hídrica, así como la mayoría de las disposiciones contenidas en la ley, no podían ser aplicadas cabalmente en las zonas donde aún prevalecía la condición de libre alumbramiento, y el proceso administrativo legal para eliminarla, aplicado casuísticamente, resultaba muy tardado y enfrentaba oposición de usuarios, sectores y autoridades de los diferentes niveles, que mostraban resistencia frente a un ordenamiento legal que limitara las extracciones de agua, por suponer que implicaría un freno para el desarrollo.

Ante esa situación, con el objetivo de lograr un desarrollo sustentable, mediante una gestión adecuada de los recursos hídricos, que incluyera limitaciones para su extracción y una distribución armónica entre los diferentes sectores de la población, mediante ocho acuerdos de carácter general firmados por el Ejecutivo Federal, publicados en el Diario Oficial de la Federación el cinco de abril de dos mil trece, se suspendió provisionalmente el libre alumbramiento de las aguas subterráneas en los acuíferos que ahí se precisaron.

Luego, con motivo de los acuerdos generales antes precisados, publicados en el Diario Oficial de la Federación el cinco de abril de dos mil trece, se obtiene que la autoridad del agua se encuentra facultada para la aplicación cabal y consistente de la ley a nivel nacional, que regule las extracciones de agua conforme a su disponibilidad; se dispondrá de un padrón de usuarios de las aguas subterráneas a nivel nacional; los usuarios tendrán certeza jurídica de sus derechos sobre los volúmenes concesionados de agua, mediante su titulación y registro; se tendrá conocimiento de la magnitud y distribución espacial de las extracciones de agua en las zonas que fueron de libre alumbramiento, lo cual a su vez hará posible la determinación más precisa de los volúmenes renovables y de la disponibilidad de agua; tal conocimiento contribuirá al desarrollo sustentable, al proporcionar las bases técnicas para orientar su manejo conforme a su disponibilidad y distribución, y para prevenir o corregir la sobreexplotación de los acuíferos; además de contribuir a prevenir conflictos entre los concesionarios sujetos a las disposiciones de las vedas y los usuarios de hecho que en zonas colindantes disfrutan del libre alumbramiento, permitiendo adecuar el manejo del agua a escenarios hidrológicos cada vez más complejos y amenazados por el impacto del cambio climático.

Así, dado que la Ley de Aguas Nacionales, en su artículo 18, fracción III, dispone que, para establecer un ordenamiento de aguas subterráneas (veda, reglamento o reserva), debe realizarse un estudio que lo justifique con base en consideraciones de índole técnica, social, económica y ambiental, en el dos mil trece se realizaron los estudios justificativos de 159 de los acuíferos en que se suspendió el libre alumbramiento, los cuales en su mayoría fueron seleccionados en la porción norte de nuestro país, por tratarse de la región donde, por la escasez natural de agua, era más urgente establecer un ordenamiento que regule las extracciones de agua.

Conforme a lo dispuesto en la Ley de Aguas Nacionales, los resultados de dichos estudios serían objeto de presentaciones públicas y de publicación oficial, como pasos previos para la emisión de los decretos respectivos, donde se debía publicar, al menos cada tres años, la disponibilidad media anual del recurso conforme a la programación hídrica y fue, de acuerdo con dicha normativa, que se emitió el Acuerdo por el que se actualiza la disponibilidad media anual de agua subterránea de los 653 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, mismos que formaban parte de las regiones hidrológico-administrativas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de dos mil dieciocho.

No obstante, también debe tomarse en consideración que en los acuerdos generales por los que se suspendió provisionalmente el libre alumbramiento, publicados en el Diario Oficial de la Federación el cinco de abril de dos mil trece, se estableció lo siguiente:

"Artículo primero. Por causas de interés y utilidad públicos se suspende provisionalmente el libre alumbramiento de las aguas del subsuelo en los acuíferos que se señalan en el artículo segundo del presente acuerdo; en consecuencia, a partir de su entrada en vigor:

"a) No se permitirá la perforación de pozos, la construcción de obras de infraestructura o la instalación de cualquier otro mecanismo que tenga por objeto el alumbramiento o extracción de las aguas nacionales del subsuelo, sin contar con concesión o asignación otorgada previamente por la Comisión Nacional del Agua, quien la otorgará conforme a lo establecido por la Ley de Aguas Nacionales otorgada previamente por la autoridad del agua; y,

"b) No se permitirá la perforación de pozos, o la construcción de obras de infraestructura o la instalación de cualquier otro mecanismo que tenga por objeto incrementar el volumen de extracción autorizado o registrado previamente por la autoridad, sin la autorización previa de la Comisión Nacional del Agua."

"Artículo segundo. Los acuíferos en los que se suspende provisionalmente el libre alumbramiento son los siguientes: ..."

"Artículo tercero. A partir de la entrada en vigor del presente acuerdo y hasta tanto se expida el instrumento jurídico que permita realizar la administración y uso sustentable de las aguas nacionales del subsuelo en los acuíferos materia del presente acuerdo, según proceda conforme a lo previsto por el artículo 38 de Aguas Nacionales, la Comisión Nacional del Agua podrá otorgar títulos de concesión y asignación, respecto de las aguas del subsuelo de los acuíferos señalados en el artículo anterior, conforme a lo establecido en la Ley de Aguas Nacionales.

"Se podrán autorizar obras de rehabilitación y mantenimiento a las obras de infraestructura existentes cuanto éstas tengan por objeto incrementar los volúmenes de extracción, siempre y cuando exista disponibilidad de agua subterránea."

"Artículo cuarto. Los usuarios que con anterioridad a la entrada en vigor del presente acuerdo efectuaban la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales del subsuelo y que conforme a la Ley de Aguas Nacionales no requerían de concesión, asignación o permiso alguno para ello, podrán continuar realizándolo.

"Para tal efecto, deberán proporcionar a la autoridad del agua su nombre, ubicación del predio donde se llevó a cabo el alumbramiento y las características de la obra correspondiente, dentro de un plazo que no exceda de 60 días hábiles contados a partir de la entrada en vigor del presente instrumento.

"A fin de dar cumplimiento a lo señalado en el párrafo anterior la autoridad del agua implementará un servicio de ventanillas itinerantes para promover la participación de los usuarios."

"Artículo quinto. La Comisión Nacional del Agua realizará los estudios técnicos correspondientes a efecto de determinar y proponer al titular del Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la emisión de los decretos de veda, zona reglamentada o de reserva, según proceda, en cada uno de los acuíferos materia del presente acuerdo."

"Artículo sexto. La Comisión Nacional del Agua verificará permanentemente que se cumpla con la suspensión establecida en el presente acuerdo."

De los mencionados Acuerdos Generales se desprende que se suspendió el libre alumbramiento, es decir, ya no se podrán construir nuevas captaciones ni extraer el agua libremente, sin contar con el permiso, registro o en su caso la concesión otorgada por la Comisión Nacional del Agua; sin embargo, los usuarios ya establecidos en ellas, deberían acudir a las oficinas respectivas dentro de un plazo de sesenta días hábiles, para registrar su captación y acreditar el volumen efectivo de extracción, a fin de que eventualmente se les otorgue la concesión correspondiente y se les inscriba en el Registro Público de los Derechos de Agua.

Es decir, no se otorgarán nuevas concesiones mientras se actualiza la disponibilidad del agua, considerando los volúmenes que registren los usuarios ya establecidos. De manera que, al término del plazo previsto para que éstos acudan a registrar su libre alumbramiento, será cuando habrá de determinarse si, de acuerdo a la disponibilidad del recurso hídrico se otorgan o no las correspondientes concesiones, hasta por una cantidad equivalente a su disponibilidad.

Por ello, será la Comisión Nacional del Agua quien vigilará que el otorgamiento de concesiones se realice conforme a la disponibilidad efectiva del recurso, para lo cual se solicitará a los usuarios la acreditación de volúmenes realmente utilizados conforme a lo señalado en la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento. No obstante, si en el proceso de registro el volumen total que sea acreditado por los usuarios resulta superior a la disponibilidad de agua, se otorgarán las concesiones por volúmenes ajustados para que la extracción total no rebase la disponibilidad del recurso.

En ese orden de ideas, se concluye que los acuerdos de suspensión de libre alumbramiento no afectan a los usuarios preexistentes; sino que, por el contrario, el control de las extracciones a través de un ordenamiento (veda o reglamento) le otorga certeza jurídica a su derecho sobre sus volúmenes de agua concesionados en su caso y, sobre todo les asegurará a ellos y a sus sucesores el suministro permanente de agua, dando sustentabilidad a sus desarrollos.

Así, la suspensión de libre alumbramiento y la emisión de los subsecuentes ordenamientos particulares, se entiende que no frenará el desarrollo, sino que por el contrario, contribuirá a que éste sea sustentable, al estar basado en los volúmenes renovables del recurso hídrico, en lugar de que sea aparente y temporal, por estar basado en una extracción libre e ilimitada a costa de una reserva finita del mismo. Tampoco afectará a los usuarios establecidos en las zonas que fueron de libre alumbramiento, sino que reconocerá y adecuará sus extracciones de agua, de tal manera que sean sustentables. Por ende, aun cuando corresponde a toda autoridad, incluida la materialmente jurisdiccional, atender al principio pro natura y al de disponibilidad del agua; también es verdad que tales aspectos fueron ya considerados por la autoridad del agua, al momento de decretar la suspensión del libre alumbramiento, en cuya fecha existía disponibilidad media de las aguas subterráneas.

Lo anterior, sumado al hecho de que en el propio acuerdo de suspensión, se reconoce el derecho de los usuarios preexistentes, de registrar la obra que en su momento fue de libre alumbramiento y, de manera particular, establece que ello no implica en sí mismo, que a la postre deba otorgárseles la concesión correspondiente, o bien, que en ésta se autorice la extracción del líquido vital en el mismo volumen que anteriormente se llevaba a cabo por el particular, sino que por el contrario, la finalidad del registro de la obra es poder monitorear el consumo de agua y, con base en los volúmenes de extracción real, estar la autoridad administrativa competente, en condiciones técnicas de decidir sobre el otorgamiento o no de la concesión, o bien, en el alcance en que éste deba realizarse, tomando en consideración la disponibilidad efectiva del recurso hídrico.

Conforme a las consideraciones anteriores, debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, en términos del artículo 225 de la Ley de Amparo, el criterio que a continuación sustenta este Pleno del Decimoséptimo Circuito:

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes llegaron a criterios disímiles al analizar, a través de herramientas metodológicas y ejercicios interpretativos distintos, si el Acuerdo por el que se actualiza la disponibilidad media anual de agua subterránea de los 653 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, mismos que forman parte de las regiones hidrológico-administrativas que se indican, es o no, suficiente, por sí mismo, para concluir en la improcedencia del registro de obra que en su momento fue de libre alumbramiento.

Criterio jurídico: El Pleno del Decimoséptimo Circuito determina que el Acuerdo por el que se actualiza la disponibilidad media anual de agua subterránea de los 653 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, mismos que forman parte de las regiones hidrológico-administrativas que se indican, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 2018, resulta, por sí solo, insuficiente para concluir en la improcedencia del registro de obra que en su momento fue de libre alumbramiento.

Justificación: El artículo 27, quinto párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precisa que las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno; sin embargo, el Ejecutivo Federal se encuentra facultado para establecer ordenamientos que regulen su extracción, siempre que existan causas de utilidad o interés público, o bien, cuando se afecten otros aprovechamientos. Así, conforme a dicha atribución constitucional, el 5 de abril de 2013, el Ejecutivo Federal emitió ocho acuerdos de carácter general, en los que se suspendió provisionalmente el libre alumbramiento de las aguas subterráneas en los acuíferos precisados en los referidos acuerdos, ello con el objeto de contar con un padrón de usuarios de aguas subterráneas a nivel nacional, que permitiera conocer la magnitud y distribución espacial de las extracciones de agua en las zonas que en su momento fueron de libre alumbramiento y, como consecuencia, hacer posible la determinación más precisa de los volúmenes renovables y de la disponibilidad del agua. Además, en dichos acuerdos generales, se reconoció el derecho de los usuarios que con anterioridad a su entrada en vigor efectuaban la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales del subsuelo, para continuar realizándolo, contando con un plazo de sesenta días hábiles para registrar su captación y acreditar el volumen efectivo de extracción, a fin de que eventualmente les fuera otorgada la concesión correspondiente y se les inscribiera en el Registro Público de Derechos del Agua, pero también se precisó que no habrían de otorgarse nuevas concesiones hasta que se actualizara la disponibilidad del agua, considerando los volúmenes que registraran los usuarios ya establecidos. Por ende, aun cuando corresponde a toda autoridad, incluida la materialmente jurisdiccional, atender a los principios de pro natura y de disponibilidad del agua, tales aspectos fueron considerados al momento en que se decretó la suspensión del libre alumbramiento; de ahí que el Acuerdo por el que se actualiza la disponibilidad media anual de agua subterránea de los 653 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, mismos que forman parte de las regiones hidrológico-administrativas que se indican, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 2018, no puede, por sí solo, llevar a concluir en la improcedencia del registro de la obra que en su momento fue de libre alumbramiento, sino que, precisamente de los datos obtenidos de ese registro, habrán de ser tomados en consideración por la autoridad del agua para, en su momento, decidir si es o no de otorgarse la concesión, o si ésta debe ser limitada.

Lo antes resuelto no afecta las situaciones jurídicas concretas derivadas de los asuntos en los cuales se dictaron las ejecutorias materia de la contradicción, por así ordenarlo el artículo 226, último párrafo, de la Ley de Amparo.