CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 154/2020. MUNICIPIO DE MATACHÍ, ESTADO DE CHIHUAHUA. 27 DE ENERO DE 2022. PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK. SECRETARIO: ALFREDO NARVÁEZ MEDÉCIGO.

1. Hechos que dieron lugar a la controversia. Sobre el cauce del Río Conchos –el principal afluente mexicano del Río Bravo– en el Municipio de San Francisco de Conchos, Estado de Chihuahua, se encuentra la presa "La Boquilla", también conocida como Lago Toronto. Desde su construcción en mil novecientos dieciséis, esta obra hidráulica ha generado energía eléctrica para la región norte del país y funcionado como fuente de abastecimiento de agua para varios distritos de riego, así como para múltiples usuarios ubicados principalmente en los Municipios del centro y sur del Estado de Chihuahua.

2. En febrero de mil novecientos cuarenta y cuatro los presidentes de México y de los Estados Unidos de América suscribieron en la ciudad de Washington, D.C., el Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales entre los Estados Unidos de América y los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo "el Tratado de Aguas Internacionales"). Ratificado por el Senado de la República en octubre del año siguiente, en dicho instrumento internacional se estipularon recíprocas concesiones y obligaciones entre los dos países para efectos de la disposición del agua de los Ríos Bravo, Colorado y Tijuana en ambos lados de la frontera.

3. El artículo 4o., apartado B, inciso c), del Tratado de Aguas Internacionales dispone que a los Estados Unidos de América corresponde una tercera parte del agua que llegue a la corriente principal del Río Bravo procedente de los ríos Conchos, San Diego, San Rodrigo, Escondido, Salado y Arroyo de Las Vacas; aunque esa tercera parte no será menor en conjunto, en promedio y en ciclos de cinco años consecutivos, de cuatrocientos treinta y un millones setecientos veinte un mil metros cúbicos anuales.(1) Sin embargo, en el penúltimo párrafo de ese mismo artículo se prevé que en casos de extraordinaria sequía o de serio accidente en los sistemas hidráulicos de los afluentes mexicanos aforados que hagan difícil para México dejar escurrir la aportación mínima que debe hacerse a los Estados Unidos de América, los faltantes que existieren al final del ciclo de cinco años se repondrán en el ciclo siguiente con agua procedente de los mismos tributarios mexicanos. Un ciclo de cinco años del tratado se considerará cerrado independientemente del tiempo transcurrido siempre que, en al menos dos de las presas internacionales de almacenamiento, incluyendo la localizada más aguas arriba del Río Bravo, se cubra la capacidad útil asignada a los Estados Unidos de América con aguas que pertenezcan a ese país.(2) El ciclo 1 del tratado comenzó el uno de octubre de mil novecientos cincuenta y tres.

4. En diciembre de mil novecientos noventa y dos –recién iniciado el ciclo 25 del Tratado de Aguas Internacionales– se expidió en México la Ley de Aguas Nacionales, reglamentaria del artículo 27 constitucional. Además de establecerse que la Comisión Nacional del Agua (en lo sucesivo "la Conagua") sería la autoridad encargada de administrar las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, en dicho ordenamiento legal se dispuso la creación de órganos denominados "Consejos de Cuenca". En términos del artículo 13 de la ley, estos cuerpos colegiados fungirían como instancias de coordinación y concertación entre la Conagua, las dependencias y entidades federales, estatales y municipales, y los representantes de los usuarios de la respectiva cuenca hidrológica, con el objeto de formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administración de las aguas en las distintas regiones del país.(3)

5. En enero de mil novecientos noventa y nueve se instaló formalmente el Consejo de Cuenca del Río Bravo para ejercer tales funciones respecto de un territorio hidrológico que abarcaba ciento cuarenta y seis Municipios distribuidos en cinco Estados [cincuenta y siete en Chihuahua,(4) tres en Durango, treinta y dos en Coahuila, cuarenta y cuatro en Nuevo León y diez en Tamaulipas]. Este órgano se integraba originalmente por el titular de la Conagua, los gobernadores de los cinco Estados que participaban en la cuenca y un vocal representante por cada tipo de uso que se le diera al agua –agrícola, agroindustrial, industrial, pecuario, público-urbano o de servicios– en cada una de las entidades federativas participantes.(5)

6. Sin embargo, en abril de dos mil cuatro se reformó la Ley de Aguas Nacionales para disponer que los Consejos de Cuenca serían órganos colegiados de integración mixta en cuyo seno convergerían los tres órdenes de gobierno, y participarían y asumirían compromisos los particulares y las organizaciones de la sociedad. También se les reconoció expresamente funciones de apoyo, consulta y asesoría, y se especificó que a través de ellos tendría lugar la coordinación de la planeación, realización y administración de las acciones de gestión de los recursos hídricos por cuenca hidrológica o por región hidrológica.(6) En relación con su integración, en el nuevo artículo 13 Bis de la Ley de Aguas Nacionales se dispuso que los Consejos de Cuenca contarían con representantes de los gobiernos estatales y municipales conforme a su circunscripción territorial dentro de la cuenca hidrológica, en un porcentaje de representación que no sería mayor al treinta y cinco por ciento (35 %), independientemente de que los organismos prestadores del servicio de agua potable y saneamiento fueran considerados usuarios.(7) Asimismo, en el artículo 13 Bis 2, fracción III, del referido ordenamiento legal se previó que los Gobiernos Municipales con territorio dentro de la cuenca estarían representados conforme se determinara en cada Estado.(8)

7. En consecuencia, al Consejo de Cuenca del Río Bravo se incorporaron con voz y voto representantes tanto de los Municipios como de la sociedad civil. En concordancia con los artículos 13 Bis y 13 Bis 2 de la Ley de Aguas Nacionales, en el diverso 16 de las Reglas Generales de Integración, Organización y Funcionamiento del Consejo de Cuenca del Río Bravo se dispuso que, en adición a las vocalías del Gobierno Federal, de los gobiernos estatales, de los diversos usuarios de agua y de las organizaciones no gubernamentales, en este Consejo de Cuenca habría ahora un representante común para los Gobiernos Municipales de cada uno de los Estados miembros, es decir, cinco vocales municipales en total, independientemente del número de Municipios con que cada entidad federativa participara en esa cuenca hidrológica.(9)

8. El ocho de febrero de dos mil doce se reformó y adicionó el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo "la Constitución Federal") para incorporar el derecho humano al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico. En el párrafo sexto de dicho precepto se dispuso que el Estado garantizaría este derecho y que la ley definiría las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.(10) Asimismo, en el artículo tercero transitorio del respectivo Decreto de reforma constitucional se otorgó al Congreso de la Unión un plazo de trescientos sesenta días para emitir una Ley General de Aguas.(11) Este plazo venció el tres de febrero de dos mil trece.

9. El veinticuatro de octubre de dos mil quince, dada la severa sequía que se había vivido en el norte de México durante los años previos, concluyó el ciclo 34 del Tratado de Aguas Internacionales sin que se realizaran las entregas mínimas de agua proveniente de los seis afluentes mexicanos del Río Bravo que debían hacerse a los Estados Unidos de América.(12) Por tanto, el Estado Mexicano quedó obligado a reponer los faltantes durante el siguiente ciclo de cinco años –es decir, antes del veinticuatro de octubre de dos mil veinte– en términos de lo dispuesto en el artículo 4o. del instrumento internacional (supra párr. 3).

10. El tres de diciembre de dos mil diecinueve, en una mesa de trabajo convocada por la Secretaría de Gobernación a solicitud de la Conagua, los gobernadores de Chihuahua, Tamaulipas y Nuevo León, así como el secretario general de Gobierno de Coahuila, acordaron: (a) atender por parte de la Conagua las solicitudes de los distritos de riego de la Cuenca de Río Bravo en términos de su ciclo agrícola pendiente, de los Estados presentes; y, (b) cumplir a cabalidad con el Tratado de Aguas Internacionales.(13)

11. Ese mismo día el Comité Nacional de Grandes Presas de la Conagua acordó que, a fin de pagar a los Estados Unidos de América los adeudos con motivo del Tratado de Aguas Internacionales, dispondría de agua almacenada en las presas Francisco I. Madero ("Las Vírgenes"), Luis L. León ("El Granero") y "La Boquilla", todas ellas ubicadas en el Estado de Chihuahua. Específicamente en relación con la presa "La Boquilla", la autoridad federal acordó disponer de un volumen de aproximadamente mil millones de metros cúbicos de agua para dar cumplimiento al tratado.(14)

12. El tres de febrero de dos mil veinte, en vista de diversos bloqueos que a raíz del anuncio del acuerdo de la Conagua tuvieron lugar en la presa Luis L. León ("El Granero"), ubicada en el Municipio de Aldama, elementos de la Guardia Nacional fueron enviados a la presa "La Boquilla" para resguardar sus instalaciones. Al día siguiente; sin embargo, un grupo de aproximadamente quinientos ciudadanos y productores agrícolas del Estado de Chihuahua se presentó en el lugar para impedir la sustracción del agua de la presa y tuvo lugar un enfrentamiento con los elementos de seguridad pública.

13. El cinco de febrero siguiente el titular del Ejecutivo Federal señaló en conferencia de prensa que se cumpliría sin excepción con el Tratado de Aguas Internacionales. Consecuentemente, se inició la extracción de agua de las presas en el Estado de Chihuahua que había acordado la Conagua, incluida la de la presa "La Boquilla".

14. Finalmente, el nueve de abril de dos mil veinte la titular de la Conagua expidió el Acuerdo de carácter general de inicio de emergencia por ocurrencia de sequía severa, extrema o excepcional en cuencas para el año 2020 (en lo sucesivo "el Acuerdo de inicio de emergencia por sequía para el año dos mil veinte").(15) Allí se especificó cuáles cuencas hidrológicas presentaban condiciones de sequía severa, extrema o excepcional –entre las que figuraba la Cuenca del Río Bravo– y se dispuso que la Conagua, conforme a los resultados de los análisis y dictámenes realizados por el Monitor de Sequía de México, a fin de garantizar el abasto de agua para uso doméstico y público urbano, podía ejecutar las medidas transitorias concertadas con los representantes de los usuarios en los Consejos de Cuenca que se encontraran en tal situación.

15. Presentación de la demanda. El veintidós de septiembre de dos mil veinte el Municipio de Matachí, Estado de Chihuahua, a través de su presidenta municipal promovió controversia constitucional en contra del Congreso de la Unión, del Poder Ejecutivo Federal, de la Conagua, del delegado de la Conagua en el Estado de Chihuahua, del Consejo de Cuenca del Río Bravo y del comandante de la Guardia Nacional. En su demanda señaló como actos impugnados: (a) la omisión del Congreso de la Unión de expedir la Ley General de Aguas; (b) la omisión del Ejecutivo Federal de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales, específicamente en lo que se refiere a la integración de los Consejos de Cuenca; (c) las órdenes del Ejecutivo Federal de disponer del agua almacenada en la presa "La Boquilla" para pagar los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales; (d) la utilización de la Guardia Nacional para su ejecución por la fuerza y; por último, (e) el Acuerdo de inicio de emergencia por sequía para el año dos mil veinte.

16. Argumentó, en esencia, que las omisiones y los actos impugnados desembocaban en la disposición de aguas que ya se encontraban comprometidas para los distintos usuarios de la zona, incluido el Municipio de Matachí, Estado de Chihuahua, como proveedor del servicio de agua de uso doméstico y público urbano, sin que se le diera la intervención efectiva que ordena la Constitución en la gestión de los recursos hídricos nacionales. Consideró que esto vulneraba en su perjuicio las atribuciones previstas en los artículos 1o., 4o., 27, 115 y 133 de la Constitución Federal, así como el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional de ocho de febrero de dos mil doce (supra párr. 8), y que con ello se transgredía además el derecho humano al agua para consumo personal y doméstico de su población, el derecho humano al agua de los distintos usuarios del Distrito de Riego 005 Delicias y las disposiciones del Tratado de Aguas Internacionales. Asimismo, el Municipio actor señaló como terceros interesados a los Estados de Chihuahua, Durango, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, por lo que solicitó que fueran llamados al juicio.(16)

17. Trámite y admisión de la demanda. El veinticuatro de septiembre de dos mil veinte el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la controversia constitucional, registrarla con el número 154/2020 y, por conexidad con las controversias constitucionales 47/2020, 48/2020, 49/2020 50/2020, 56/2020, 59/2020, 60/2020, 61/2020, 62/2020, 67/2020, 68/2020, 70/2020, 77/2020, 78/2020, 79/2020, 115/2020, 116/2020, 138/2020, 149/2020 y 150/2020 turnarla al Ministro Javier Laynez Potisek para que se encargara de instruir el procedimiento correspondiente.(17)

18. El veintiuno de octubre siguiente el Ministro instructor admitió a trámite la demanda.(18) Por un lado, tuvo como autoridades demandadas únicamente al Congreso de la Unión –por conducto de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores– y al Poder Ejecutivo Federal, pues el resto de las dependencias señaladas en la demanda eran subordinadas de éste. En consecuencia, ordenó emplazar a juicio a los Poderes demandados para que formularan su contestación y les requirió para que, al hacerlo, remitieran copia certificada de todas las constancias relacionadas con las omisiones y los actos impugnados. Por otro lado, aunque resolvió tener como tercero interesado en la controversia constitucional al Estado de Chihuahua, negó tal carácter a los Estados de Durango, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. Finalmente, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que correspondiera a su representación.

19. Contestación a la demanda y vencimiento del plazo del tercero interesado para realizar manifestaciones. Los días cuatro, ocho y diez de diciembre de dos mil veinte, respectivamente, el consejero jurídico del Ejecutivo Federal y ambas Cámaras del Congreso de la Unión presentaron sendos escritos donde dieron contestación a la demanda.(19) Éstos fueron agregados al expediente mediante auto de veintisiete de enero de dos mil veintiuno.(20) Por su parte, el veintitrés de marzo siguiente el Ministro instructor determinó que había precluido el derecho del Estado de Chihuahua a realizar manifestaciones como tercero interesado.(21)

20. Audiencia pública, alegatos y cierre de instrucción. El cuatro de mayo de dos mil veintiuno se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo "la ley reglamentaria"). En ella se hizo la relación de los autos, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas por las partes y por presentados los alegatos formulados por las partes demandadas.(22) En consecuencia, el once de mayo de dos mil veintiuno se declaró cerrada la instrucción y se colocó el expediente en estado de resolución.(23)