CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 161/2023

ACTOR: PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE QUINTANA ROO.

DEMANDADOS: PODERES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO, AMBOS DEL ESTADO DE QUINTANA ROO

VISTO BUENO

SR. MINISTRA/O

PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

COTEJÓ

SECRETARIO: JUSTINO BARBOSA PORTILLO

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veintiuno de mayo de dos mil veinticinco, emite la siguiente:

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 161/2023, promovida por el Poder Judicial del Estado de Quintana Roo, en contra del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Quintana Roo para el ejercicio fiscal dos mil veintitrés, publicado en el Periódico Oficial de la Entidad el veintitrés de diciembre de dos mil veintidós.

1. Presentación de la demanda. Por escrito recibido el once de febrero de dos mil veintitrés a través del Buzón Judicial, Heyden José Cebada Rivas, en su carácter de Magistrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura Local del Estado de Quintana Roo, en representación del Poder Judicial de dicha Entidad, promovió controversia constitucional, en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como del Secretario de Gobierno y del Director del Periódico Oficial, todos del Estado de Quintana Roo.
2. Actos reclamados. El Municipio actor en su escrito de controversia constitucional demandó la invalidez del Decreto 038, por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Quintana Roo para el ejercicio fiscal dos mil veintitrés, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintitrés de diciembre de dos mil veintidós, impugnando de manera destacada los artículos 13, 36, 38, 41, Segundo Transitorio y el Anexo 13.
3. Conceptos de invalidez. En su demanda, el Municipio actor expuso en sus conceptos de invalidez, en síntesis, los siguientes argumentos:

Primero. El Decreto impugnado vulnera los principios de división de poderes, legalidad, autonomía e independencia judicial tutelados por la Constitución Federal, en agravio del Poder Judicial del Estado de Quintana Roo, ya que el Poder Ejecutivo de dicho Estado, sin tener facultades, disminuyó la cantidad del presupuesto originalmente solicitado por el Poder Judicial. Esto es, el Poder Ejecutivo Estatal tiene como única facultad la de presentar ante la Legislatura el anteproyecto de presupuesto de egresos, estando obligado a incorporar, entre otras, la propuesta elaborada por la parte actora, sin que se le permita modificar, alterar o reducir la propuesta que le fue remitida.

Segundo. Vulneración al principio de seguridad jurídica ya que la Legislatura Estatal omitió el examen y discusión de la propuesta de presupuesto de egresos efectuada por el Poder Judicial, como requisito formal de validez, exigido por el artículo 75, fracción XXX, de la Constitución local. Es decir, el presupuesto de egresos se aprobó con base al anteproyecto elaborado y remitido por el Poder Ejecutivo, en el cual se redujo de manera significativa el monto solicitado por la autoridad y durante el proceso legislativo, redujo una vez más la cantidad propuesta sin exponer fundamentación o motivación alguna.

Si bien la legislatura tiene facultad de decretar una reducción al anteproyecto de presupuesto, la determinación correspondiente debe cumplir con un alto estándar de fundamentación y motivación, esto es, debe aportar justificaciones sustantivas, expresas, objetivas y razonables para modificar el presupuesto requerido.

Tercero. Al haber sido omisos el Poder Ejecutivo y el Legislativo en fundar y motivar la modificación del presupuesto originalmente solicitado por la actora, se infringió lo previsto en los artículos 16 y 41 de la Constitución Federal, pues se dejó de observar el principio de legalidad en relación con la autonomía presupuestaria del Poder Judicial, lo que podría traducirse en una denegación o afectación de los derechos laborales de sus trabajadores y en la impartición de justicia.

La autonomía que ostenta el Tribunal Superior de Justicia (en representación del Poder Judicial) le permite decidir y actuar sin más limitaciones que las contempladas en las leyes aplicables, sin subordinación a otros órganos o poderes públicos, siendo que con la disminución efectuada por la Legislatura local se materializa la intromisión a la autonomía presupuestal del Poder Judicial y una transgresión al principio de irreductibilidad presupuestaria que le es propia.

Cuarto. El Decreto impugnado, vulnera en agravio del Poder Judicial del Estado de Quintana Roo, el principio de autonomía de gestión presupuestaria, al haber sufrido dos reducciones en el monto del presupuesto que inicialmente propuso sin justificación alguna. De manera que sin desconocer que el Congreso es la autoridad que puede introducir reducciones y reasignaciones al anteproyecto de presupuesto, reclama que se tomó en consideración una cifra que previamente había sido reducida ilegalmente por el Ejecutivo, sin que exista dentro del procedimiento legislativo consideración alguna del por qué se basó en el monto incorporado y no en el propuesto por la actora.

1. Acuerdo de radicación y turno. Por auto de siete de marzo de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 161/2023 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
2. Admisión. Mediante proveído de diecinueve de mayo de dos mil veintitrés, el Ministro instructor tuvo por presentado al Magistrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Poder Judicial del Estado de Quintana Roo, con la personalidad que ostenta; admitiendo la demanda a trámite, teniendo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Quintana Roo, ordenando emplazarlos para que formularan su contestación, sin reconocer el carácter de demandados al Secretario de Gobierno, ni al Director del Periódico Oficial, ambos de dicha Entidad al tratarse de órganos subordinados jerárquicamente al Poder Ejecutivo Estatal.
3. Contestación de la demanda. Al dar contestación a la demanda, el Poder Ejecutivo Estatal en resumen señaló lo siguiente:

Causales de improcedencia y sobreseimiento.

Señala que se actualiza la causal prevista en el artículo 19, fracción IX, de la Ley Reglamentaria, ya que la parte actora carece de interés legítimo para intentar ese medio de control constitucional, pues no se impugnan actos que vulneren su esfera de competencias o facultades consagradas, sino que combate aspectos de mera legalidad.

De manera que el Poder Judicial actor no puede probar que existe una afectación real e inminente, máxime que el monto total otorgado incluye una ampliación presupuestal respecto del ejercicio fiscal anterior.

Razonamientos y fundamentos legales por los cuales se sostiene la validez de la norma impugnada.

Primero. El primer concepto de violación de la quejosa debe calificarse de inoperante ya que deviene incongruente con el motivo de disenso el señalamiento que la modificación que atribuye a la Gobernadora impacta directamente en la independencia y autonomía judicial. Lo anterior, toda vez que la demandante señala por una parte que la modificación de su anteproyecto transgrede el principio de división de poderes, y por otra su solicitud de invalidez descansa en el peligro que la falta de independencia y autonomía judicial impactaría en la función jurisdiccional.

Refiere que el Decreto impugnado no vulnera el principio de división de poderes, específicamente en su independencia y autonomía, pues la emisión de la norma de la que se impugna su validez no es facultad exclusiva de un poder en específico, ya que por la naturaleza del acto cada uno ejerce atribuciones que le corresponden.

Señala que no hay afectación alguna, ya que los ajustes son únicamente en casos de que disminuyan los ingresos previstos en la Ley de Ingresos en vigor para el Estado, y en su caso autorizando las leyes correspondientes al ajuste que corresponda en ciertos rubros del presupuesto de egresos autorizado, rubros que no tienen relación con las funciones esenciales de la administración e impartición de justicia del Poder Judicial.

Segundo. Refiere que los argumentos relativos a la violación al proceso legislativo deben calificarse de inoperantes, pues el actor no indica de conformidad a la ley que lo regula, qué parte de dicho proceso se dejó de efectuar en la emisión de la norma que se solicita su invalidez.

La norma que se impugna no requiere de la motivación reforzada, ya que no existe un perjuicio a la impartición de justicia como lo invoca, pues los rubros correspondientes para el cumplimiento de tal fin tienen el mismo presupuesto e incluso mayor al año inmediato anterior. Con independencia de que existan o no violaciones procesales no puede estimarse que trasciendan al contenido de la norma que pudiera provocar su invalidez o inconstitucionalidad, toda vez que no afectaron la decisión final de la legislatura.

Tercero. No puede considerarse que la “supuesta reducción” afecta los derechos de los trabajadores, ya que las prestaciones de los servidores públicos están garantizadas en los mismos términos que el ejercicio fiscal inmediato anterior, pues el monto aprobado para 2023 no menoscaba derechos adquiridos por los trabajadores del Poder Judicial, siempre y cuando la distribución se realice en los mismos términos que el año anterior, pero esa distribución y asignación sí es facultad exclusiva del Poder que lo ejerce.

Cuarto. La actora reitera los argumentos planteados en los conceptos de invalidez primero, segundo y tercero, sin que le asista razón ya que el Decreto impugnado se efectuó cumpliendo los procesos que para tal efecto prevé el ordenamiento que lo regula.

1. Por su parte, el Poder Legislativo Estatal, al dar contestación a la demanda del Poder actor, medularmente señaló lo siguiente:

Primero. Refiere que contrario a lo que sostiene la parte actora, la emisión del Decreto impugnado no ocasionó una intromisión, dependencia o subordinación del Poder Judicial, respecto al Poder Ejecutivo al establecerse ajustes durante el ejercicio fiscal pues su actuación descansa en las leyes de la materia, por lo que la participación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo fue en ejercicio de sus facultades que son acordes a su naturaleza.

Segundo. Señala que no se vulnera el principio de seguridad jurídica al llevar a cabo el proceso legislativo que culminó con la expedición del Decreto impugnado, desahogando todas las etapas y atendiendo a las formalidades de dicho proceso; siendo que en caso de que existiera una violación procesal, para que ésta trascienda es necesario que la violación sea de carácter formal y que provoque su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y por ende no afectan su invalidez.

Señala que si bien realizó una reducción en la cantidad propuesta por el Poder Judicial Estatal, ello derivó de un análisis integral de los elementos necesarios y acorde a la legislación presupuestaria aplicable, por lo que no fue arbitrario, tal como se advierte del Dictamen con proyecto de Decreto que elaboró, en particular en el capítulo correspondiente a modificaciones en lo particular, sin que el argumento de la actora en cuanto a la motivación de la reducción este sustentado válidamente para determinar la inconstitucionalidad del acto que se le atribuye.

Aunado a lo anterior, señala que no era necesaria una motivación y fundamentación reforzada para la modificación presupuestaria, pues no es un acto que incida en la esfera de los particulares y no se causa afectación alguna al Poder Judicial del Estado, ya que se le asignó un presupuesto mayor al ejercicio fiscal anterior y no se afectaron rubros de gastos que afecten la funcionalidad de dicho Poder.

Tercero. Contrario a lo que aduce la actora el Decreto impugnado no vulnera derecho alguno, ya que la asignación del presupuesto no afecta los salarios de ninguno de los trabajadores del Poder Judicial, además de que actuó de conformidad a las facultades que le confiere la Constitución local, por lo que se garantiza y reconoce el principio de autonomía presupuestal del Poder Judicial.

Cuarto. Señala que no se redujo el presupuesto de egresos de la parte actora en comparación con el otorgado en el ejercicio fiscal mediato anterior, brindando mayor previsión presupuestaria que garantice el desarrollo de sus funciones y atribuciones. El Congreso legislativo local en cumplimiento a sus obligaciones y dentro de sus facultades aprobó el presupuesto de egresos del Gobierno Estatal, conforme a un análisis técnico y con parámetros económicos acatando el marco jurídico vigente y aplicable.

Por lo anterior, no existe intromisión alguna, dependencia o subordinación del Congreso local, ya que tiene como facultad la de modificar, aumentar, reducir y aprobar las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos de la Entidad.

1. Se tiene por contestada la demanda y se señala fecha para audiencia. Mediante acuerdo de cuatro de octubre de dos mil veintitrés, el Ministro Instructor tuvo a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de Quintana Roo, dando contestación a la demanda de controversia constitucional y se señaló fecha para audiencia a través del sistema de videoconferencias.
2. Referencia a la opinión de la Fiscalía General de la República. El Fiscal General de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno.
3. Cierre de la instrucción. El diecisiete de noviembre de dos mil veintitrés, se tuvo por cerrada la instrucción a efecto de que se elaborara el proyecto de resolución correspondiente.
4. Mediante escrito ingresado a la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinte de junio de dos mil veinticuatro, el Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo a través de su representante planteó la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de la materia, relativa a la cesación de los efectos, señalando que en el caso se impugna el Decreto por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno de la referida entidad para el ejercicio fiscal dos mil veintitrés, el cual se rige por el principio de vigencia anual, por lo que dicho ordenamiento ya no se encuentra vigente e incluso fue sustituido por otro, esto es el presupuesto relativo al ejercicio fiscal dos mil veinticuatro.
5. Radicación en la Primera Sala. En atención a la solicitud formulada por el Ministro instructor a la Ministra Presidenta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante acuerdo de catorce de enero de dos mil veinticinco se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución. Mediante acuerdo de veinte de enero del mismo año, esta Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto devolviendo los autos a la Ponencia del Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.