Suprema Corte de Justicia de la Nación

DECLARATORIA GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD 5/2017. MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I., PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. 8 DE ENERO DE 2018. PONENTE: MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIA: MARÍA ANTONIETA D

Fecha: 19-Feb-2021

Transitorios

"PRIMERO.—El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"SEGUNDO.—Las solicitudes de inscripción al Registro Nacional de Turismo, que se presenten a partir de la entrada en vigor del presente decreto, se tramitarán conforme a las disposiciones que se establecen en la Ley General de Turismo y su reglamento.

"TERCERO.—La entrada en vigor del presente decreto, no afecta la validez jurídica de las inscripciones en el Registro Nacional de Turismo efectuadas con anterioridad.

"CUARTO.—Se abroga el ‘Acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 2016, y se derogan las demás disposiciones jurídicas que se opongan al presente decreto.

"QUINTO.—Las referencias o remisiones que se hacen en otros ordenamientos normativos al catálogo previsto en el artículo 87, fracción I del Reglamento de la Ley General de Turismo, o al previsto en el acuerdo que se abroga en el transitorio anterior, se entenderán hechas al catálogo previsto en el segundo párrafo del artículo 83 del Reglamento de la Ley General de Turismo.

"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, a once de agosto de dos mil diecisiete. Enrique Peña Nieto.—Rúbrica.—El secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong. Rúbrica. El secretario de Relaciones Exteriores, Luis Videgaray Caso.—Rúbrica.—El secretario de Marina, Vidal Francisco Soberón Sanz.—Rúbrica.—El secretario de Desarrollo Social, Luis Enrique Miranda Nava. Rúbrica. El secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Rafael Pacchiano Alamán.—Rúbrica. El secretario de Economía, Ildefonso Guajardo Villarreal.—Rúbrica. El secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, José Eduardo Calzada Rovirosa. Rúbrica. El secretario de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza.—Rúbrica. El secretario de Educación Pública, Aurelio Nuño Mayer. Rúbrica. El secretario del Trabajo y Previsión Social, Jesús Alfonso Navarrete Prida. Rúbrica. La Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, María del Rosario Robles Berlanga. Rúbrica. La Secretaria de Cultura, María Cristina Irina García Cepeda García. Rúbrica. El secretario de Turismo, Enrique de la Madrid Cordero. Rúbrica."

Ahora bien, en términos del punto quinto del Acuerdo General Número 15/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, corresponde a éste evaluar, en caso de que se publique una reforma a la norma combatida, si realmente ésta modifica a la norma general materia de la declaratoria general de inconstitucionalidad.(3)

Este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad ********** en sesión de veintiséis de enero de dos mil dieciséis, estimó por mayoría de ocho votos que, para que se pueda estar en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos a través de una acción de inconstitucionalidad, deben reunirse al menos los siguientes dos elementos: a) que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) que la modificación normativa sea sustantiva o material. Por su parte, la minoría de tres votos, sostuvo que para tales efectos, bastaba con que se cumpliera el criterio formal.

Si bien tal criterio tuvo lugar en relación con una acción de inconstitucionalidad, resulta aplicable al caso concreto no obstante que éste sea una declaratoria general de inconstitucionalidad, pues lo que estuvo a discusión en dicha acción fueron los elementos a considerar para determinar si existe o no un nuevo acto legislativo que consiste en una norma que puede alcanzar efectos generales; lo que es precisamente el punto a determinar en el presente asunto. Por tanto, el criterio es aplicable para resolver la presente declaratoria general de inconstitucionalidad.

En tales términos, se sostuvo que el primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación. El segundo aspecto, el cual consiste en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto. Una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.

En el caso concreto, el órgano emisor de la norma general no es un órgano legislativo, sino que lo es el Poder Ejecutivo en ejercicio de su facultad reglamentaria establecida en el artículo 89, fracción I, constitucional, que le permite y obliga a emitir normas jurídicas generales, abstractas e impersonales, para desarrollar y detallar una ley en sentido formal y material y, conforme al Texto Constitucional, su objeto es proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes emitidas por el órgano legislativo, sin que el ejercicio de tal facultad pueda exceder el alcance de los mandatos del legislador, o bien, contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación, en tanto que la facultad reglamentaria está limitada y acotada por el contenido propio de la ley a la cual reglamenta de tal suerte que el titular del Poder Ejecutivo podrá desarrollar mediante un reglamento lo previsto en la ley, pero sin exceder lo previsto en ella o contrariarla.(4)

De ahí que este Tribunal en Pleno estime que la publicación en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de agosto de dos mil diecisiete del decreto por el que se adiciona un segundo párrafo al artículo 83 y se deroga la fracción I del artículo 87 del Reglamento de la Ley General de Turismo, cumple con el sentido formal de una reforma, pues fue emitido por autoridad competente y publicado en el Diario Oficial de la Federación.

En cuanto al segundo aspecto, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, ésta se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto. Una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.

En la misma acción de inconstitucionalidad ********** se estableció que una modificación en el sentido sustantivo no se daría por ejemplo, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado. Tampoco cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones, no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron adheridas. Tampoco basta con la sola publicación de la norma para que se considere un nuevo acto legislativo, ni que se reproduzca íntegramente la norma general, sino que la modificación debe impactar el alcance de ésta con elementos novedosos que la hagan distinta a la que se encontraba regulada.

Para tal efecto, es necesario hacer una comparación entre los textos de los artículos 83, 87, fracción I y décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo para determinar la modificación normativa materia de esta declaratoria general de inconstitucionalidad. Para facilitar su estudio, se presenta el siguiente cuadro:

En tal tesitura, este Tribunal Pleno estima que sí existió una modificación sustantiva respecto del contenido de los artículos 87, fracción I y décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo, en tanto que ahora a través de la adición con un segundo párrafo al artículo 83 del citado reglamento, es el propio Poder Ejecutivo quien a través de su facultad reglamentaria prevé quiénes son los prestadores de servicios turísticos obligados a su inscripción en el Registro Nacional de Turismo establecidos en el catálogo que se describe, habiéndose derogado el contenido de la fracción I del artículo 87 del reglamento que establecía que tal facultad correspondía ejercerla a la Secretaría de Turismo mediante acuerdos publicados en el Diario Oficial de la Federación en los que se emitiera el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios se encontraran obligados a su inscripción, derogándose así el contenido del artículo décimo quinto transitorio que establecía el plazo para la emisión del catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios se encontraran obligados a inscribirse.

Adicionalmente, en los artículos tercero, cuarto y quinto, transitorios del decreto en cita, se abrogó de manera expresa el "Acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo" publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de marzo de dos mil dieciséis, derogándose las demás disposiciones jurídicas que se opongan al citado decreto, indicando que las referencias o remisiones que se hacen en otros ordenamientos normativos al catálogo previsto en el artículo 87, fracción I, del Reglamento de la Ley General de Turismo, o al previsto en el acuerdo que se abroga en el transitorio citado, se entenderán hechas al catálogo previsto en el segundo párrafo del artículo 83 del Reglamento de la Ley General de Turismo.

De ahí que resulta innegable la existencia de un cambio de carácter sustantivo, en tanto que el ajuste normativo produce un efecto distinto al que se modifica.

En suma, en la especie, se advierte que se está frente a normas que sí modificaron, a juicio de este Tribunal Pleno, los preceptos materia de la presente declaratoria general de inconstitucionalidad, en tanto que se cumple con los dos elementos (formal y material) para así considerarlo.

Esto último, sin hacer ningún posicionamiento sobre la constitucionalidad de la nueva normatividad, pues el propósito de la declaratoria general de inconstitucionalidad es dotar de efectos generales a la inaplicación de una norma que, por jurisprudencia, se ha declarado inconstitucional, cuando la autoridad emisora sea omisa en reformarla o derogarla dentro del plazo señalado en el párrafo tercero de la fracción II del artículo 107 constitucional.

En consecuencia, la presente declaratoria general de inconstitucionalidad ha quedado sin materia, toda vez que, incluso antes del inicio del plazo de noventa días naturales siguientes al en que se notificó al presidente de la República y al procurador general de la República, la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declara la inconstitucionalidad de los artículos 87, fracción I y décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de Turismo (veintinueve de agosto de dos mil diecisiete y el seis de septiembre de dos mil diecisiete), entró en vigor la reforma (diecisiete de agosto de dos mil diecisiete), por virtud de la cual se modificaron sustancialmente los citados numerales.

En similar sentido se pronunció el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el veinte de febrero de dos mil diecisiete, la declaratoria general de inconstitucionalidad 2/2016, por mayoría de ocho votos de los Ministros Gutiérrez Ortíz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos apartándose de consideraciones, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Aguilar Morales, y los Ministros Pardo Rebolledo, Piña Hernández y Medina Mora I., votaron en contra.