FACULTAD DE ATRACCIÓN 37/2004-PL. OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

6. La facultad de atracción sólo puede ejercerse cuando se funde en razones que no podrían darse en la mayoría o en la generalidad de los asuntos.

7. El ejercicio de la facultad de atracción no puede depender de situaciones temporales o contingentes, sino que debe derivar de la naturaleza misma del asunto.

Además, de los criterios anteriores que tienen un carácter general, pueden existir otros que se encuentren más vinculados a las situaciones especiales que, dentro de la práctica jurisdiccional, hacen recomendable que se ejerza la facultad de atracción.

De lo expuesto se sigue que debe ser la prudencia de la Suprema Corte de Justicia la que vaya señalando, a través de sus criterios, el marco en el que debe ejercerse la facultad de atracción, buscando dar coherencia a éstos.

En estas condiciones, la facultad de atracción tendrá que ser justificada y ello obedece a que el más Alto Tribunal de la Nación debe ocupar fundamentalmente su atención en los asuntos de mayor interés y trascendencia, primordialmente aquellos relacionados con cuestiones de constitucionalidad, porque a este órgano jurisdiccional incumbe exclusivamente la función de ser el máximo intérprete de las normas constitucionales, de tal forma que sólo en asuntos de naturaleza excepcional pueda hacer uso del ejercicio de la facultad de atracción.

Sobre el particular, esta Segunda Sala hace suyas las tesis de jurisprudencia sustentadas por la extinta Tercera Sala de este Alto Tribunal, cuyos datos de identificación, rubro y texto, son del tenor siguiente:

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. SU EJERCICIO DEBE HACERSE RESTRICTIVAMENTE. La facultad de atracción que respecto de los asuntos de la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito tiene la Suprema Corte de Justicia, en los términos de las fracciones V, último párrafo, y VIII del artículo 107 de la Constitución, se debe ejercer restrictivamente, al hacer el análisis acerca de si se satisface el requisito de que se trate de un asunto que revista especiales características, lo que se infiere del nuevo sistema de competencias del Poder Judicial de la Federación que ha sido establecido con el propósito fundamental de que la Suprema Corte de Justicia se consagre a la función de supremo intérprete de la Constitución y los Tribunales Colegiados de Circuito al control de la legalidad, debiéndose limitar, por consiguiente, el ejercicio de la facultad de atracción a aquellos casos en los que notoriamente se justifique." (Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo VIII, noviembre de 1991. Tesis 3a./J. 45/91. Página 60).

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. SÓLO DEBE EJERCERSE CUANDO SE FUNDE EN RAZONES QUE NO PODRÍAN DARSE EN LA MAYORÍA NI EN LA TOTALIDAD DE LOS ASUNTOS. Para determinar si un asunto de la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, tiene características especiales que justifiquen el ejercicio de la facultad de atracción por parte de la Suprema Corte de Justicia, debe apreciarse si se trata de un asunto excepcional, lo que se advertirá cuando los argumentos relativos no puedan convenir a la mayoría ni a la totalidad de asuntos, debido a su importancia por su gran entidad o consecuencia." (Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo VIII, noviembre de 1991. Tesis 3a./J. 46/91. Página 60).

QUINTO. Para decidir si procede ejercer o no la facultad de atracción, del amparo en revisión 229/2003, es necesario examinar el asunto en su integridad, con la finalidad de poder contar con los elementos necesarios para discernir con relación a su interés y trascendencia, sin que ello implique prejuzgar sobre el fondo; lo anterior, con apoyo en la tesis plenaria número P. CLI/96, cuyo contenido y datos de publicación son los siguientes:

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. EL ANÁLISIS DE LA PROCEDENCIA DE SU EJERCICIO OBLIGA A EXAMINAR EL ASUNTO EN SU INTEGRIDAD, SIN PREJUZGAR SOBRE EL FONDO. El discernimiento en cuanto a la procedencia de la facultad de atracción obliga a examinar el asunto relativo en su totalidad, debiendo apreciarse así los actos reclamados, sus antecedentes, las garantías individuales que se señalan como violadas y en los amparos en revisión los agravios hechos valer, a fin de poder contar con los elementos necesarios para decidir con relación a su interés y trascendencia, sin que ello implique prejuzgar sobre el fondo del propio asunto sino, únicamente, investigar el interés y trascendencia que actualizados permiten el ejercicio de la aludida facultad." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IV, diciembre de 1996. Tesis P. CLI/96. Página 6).

Ahora bien, los antecedentes del amparo en revisión 229/2003, del índice del Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que deriva del juicio de amparo 846/2002 del índice del Juzgado Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, son los siguientes:

1. Banco Internacional, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Bital, Banco del Atlántico, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Scotiabank Inverlat, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Scotiabank Inverlat, Ixe Banco, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Ixe Grupo Financiero, Banco Inbursa, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple Grupo Financiero Inbursa y Banco Azteca, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple por conducto de sus representantes, demandaron la protección de la Justicia de la Unión, respecto del Decreto de reformas a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, en especial de los artículos 2o., 5o., fracción VI, 9o., fracciones I, IV, V, VI, XIII y XIV, 25, fracción IX, 59, 60, 61, 67-Bis, 73, 74, 75, 77, 79, 81 y 91, así como del artículo tercero transitorio del decreto de reformas a la ley reclamada.

Entre otros conceptos de violación, expusieron las quejosas que la Asamblea Legislativa crea sistemas y obligaciones en materia de seguridad que salen de su competencia; adujeron las quejosas que no obstante que dicha Asamblea Legislativa en el decreto promulgatorio invoca como fundamento para su expedición, promulgación y observancia los artículos 122, apartado C, base segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución y 48, 49 y 67, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, de ninguna forma le otorgan competencia en la materia, pues las cuestiones inherentes a las instituciones de crédito son, por disposición constitucional de carácter federal como se encuentra previsto en el artículo 124 de la Constitución y el diverso artículo 73, fracción X, de la aludida Norma Fundamental, establece como facultad expresa del Congreso de la Unión la consistente en legislar en toda la República sobre intermediación y servicios financieros, por consiguiente la Asamblea Legislativa invadió la competencia del Congreso de la Unión.

2. El juicio de amparo indirecto se registró con el número 846/2002 y su conocimiento correspondió a la Juez Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien mediante sentencia de cuatro de septiembre de dos mil dos autorizada el cuatro de febrero del siguiente año, resolvió por una parte sobreseer el juicio de garantías y por otra negó el amparo; previo a ello, desestimó las causales de improcedencia formuladas por las autoridades dependientes del Gobierno del Distrito Federal, para lo cual resolvió lo siguiente:

a) Calificó de infundadas las causales de improcedencia previstas en las fracciones V y VI del artículo 73 de la Ley de Amparo hechas valer por las autoridades responsables, por considerar que fueron impugnados los preceptos como autoaplicativos mismos que dijo, sí entrañan una afectación con su sola entrada en vigor en mérito de que obligan a las quejosas a cumplir con las disposiciones que la misma ley establece y concretamente a contar con sistemas de grabación, de imagen en las sucursales y cajeros automáticos en operación, contar con bitácoras de mantenimiento, manuales de operación y controles para acceso guarda y custodia de las referidas imágenes, así como conservar la seguridad de los empleados y asistentes, contar con un seguro de responsabilidad civil, que garantice a los usuarios y empleados el pago de los daños que puedan sufrir en su persona o bienes en el interior del establecimiento, aunado a que en el caso existen actos concretos de aplicación, que se hacen consistir en la emisión y ejecución de las órdenes y actas de visitas de verificación extraordinarias números SVR10115102, de fecha dieciséis de mayo del año dos mil dos; SVR1186M12002, de fecha veinte de mayo del año dos mil dos; así como, la orden y acta de visita de verificación ordinaria número SVRIGM-53112002, de fecha veintidós de mayo del año dos mil dos; 459120021GIU, de fechas quince y dieciséis de mayo del año dos mil dos, realizadas por las autoridades responsables dependientes del Gobierno del Distrito Federal en Coyoacán, lztacalco, Magdalena Contreras y Miguel Hidalgo.

b) La anterior determinación la a quo la hizo extensiva respecto de la consideración en que se sostiene que al establecer el artículo tercero transitorio del decreto que modifica la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, toda vez que de conformidad con lo dispuesto por el diverso segundo transitorio del mismo decreto éste entra en vigor el siguiente de su publicación, por lo que ineludiblemente desde ese momento somete a las instituciones como las quejosas a ajustarse a los referidos lineamientos pero concediéndoles periodo de gracia para hacer los arreglos necesarios a fin de cumplir las referidas disposiciones, sin que ello de ninguna forma implique que las reformas referentes a las instituciones bancarias no entren en vigor al día siguiente de su publicación y, por ende, que las instituciones financieras no deban acatar el contenido de los artículos impugnados, hasta después de sesenta días, tan es así, dijo, que las visitas de verificación llevadas a cabo en los establecimientos mercantiles del quejoso, se emitieron con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones que se impugnan, aun sin que hubiese transcurrido los sesenta días a que refieren las responsables, lo que acreditan aún más que la entrada en vigor de los ordenamientos impugnados, y las instituciones bancarias se encuentran obligadas a cumplirlos.

c) Señaló que no se actualiza la causal de improcedencia que hizo valer la directora general Jurídica y de Estudios Legislativos del Gobierno de Distrito Federal, prevista en la fracción VIII, del artículo 73, en relación con la fracción V del 116, ambos de la Ley de Amparo, en cuanto a que tales ordenamientos plantean la improcedencia del juicio de garantías cuando no se exponen conceptos de violación, pues consideró la a quo, que se atacan los dispositivos en cuanto a su alcance y aplicación; que es suficiente con expresar conceptos de violación respecto del ordenamiento general reclamado para que éstos trasciendan al acto de refrendo, promulgación y publicación, en el caso de que no se impugnen por vicios propios, por lo que no existe necesidad de hacer valer argumentos de inconstitucionalidad contra este último acto para que proceda el juicio constitucional.

d) La Juez de Distrito desestimó la causal de improcedencia invocada por las autoridades dependientes del Gobierno del Distrito Federal en la Delegación Gustavo A. Madero, en la fracción XI del artículo 73 de la ley antes citada, en cuanto a que la parte quejosa consintió expresamente los actos reclamados en el juicio de garantías. Consideró que de las documentales que obran en autos, no se advierte que las instituciones quejosas hayan consentido expresamente los actos, como lo afirman las mencionadas autoridades, pues si bien es cierto que dichas quejosas tramitaron las declaraciones de apertura, también lo es que ello no demuestra que hayan aceptado las consecuencias jurídicas que deriven de ese trámite, ni menos aún que se hayan sometido a los efectos de los preceptos legales que ahora reclaman.

e) También desestimó la Juez las causales de improcedencia que plantearon las autoridades responsables en Coyoacán, así como el jefe de Gobierno y secretario de Gobierno, todos dependientes del Gobierno del Distrito Federal, relativa a la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación a que previo a la tramitación del juicio de garantías, las autoridades responsables debieron agotar los recursos ordinarios que la ley del acto prevé para combatir los actos reclamados de los cuales se duelen, pues consideró que operó una de las excepciones al principio de definitividad, consistente en que los quejosos al impugnar de inconstitucional el decreto de reformas a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, específicamente en cuanto hace a sus artículos 2o., 5o., fracción VI, 9o., fracciones I, IV, V, VI, XIII y XIV, 25, fracción IX, 59, 60, 61, 67-Bis, 73, 74, 75, 77, 79, 81 y 91, así como el artículo tercero transitorio y la decisión de tales cuestiones sólo está reservada al Poder Judicial de la Federación, lo que impide agotar el medio de defensa ordinario, dada la impugnación de la inconstitucionalidad de esos ordenamientos.

f) Indicó la a quo, que tampoco se actualiza la causa de improcedencia que proponen las autoridades responsables dependientes del Gobierno del Distrito Federal en la Delegación Magdalena Contreras, prevista en el artículo 73, fracción IX, de la Ley de Amparo, quienes consideran que al haberse emitido las órdenes de visita de verificación correspondientes, las mismas han sido consumadas de un modo irreparable. Que contrario a lo que afirman las responsables, los actos reclamados no son consumados de un modo irreparable, ya que tanto del escrito inicial de demanda como del escrito de ampliación de la misma, la parte quejosa señala como actos reclamados la expedición, refrendo y publicación del Decreto de Reformas a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el catorce de mayo de dos mil dos, en especial sus artículos tercero transitorio, 2o., 5o., fracción VI, 9o., fracciones I, IV, V, VI, XIII y XIV, 25, fracción IX, 59, 60, 61, 67-Bis, 73, 74, 75, 77, 79, 81 y 91; la aplicación o ejecución e inminente daño a las instituciones bancarias de dichos preceptos legales, todos y cada uno de los actos, acuerdos, órdenes y resoluciones tendentes al cumplimiento y ejecución del acuerdo de dieciocho de abril de dos mil dos, emitido por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, del programa de revisión y auditoría a las sucursales bancarias, entre otros actos de ejecución, por lo que la emisión de las órdenes de verificación que algunas autoridades responsables llevaron a cabo, no constituyen únicamente los actos reclamados que se impugnan.

Además señaló, que en contra de los efectos y consecuencias que se deriven de dichas órdenes, podrá el órgano jurisdiccional, si así lo estima procedente, otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal, y toda vez que dichos actos son positivos de conformidad con el artículo 80 de la Ley de Amparo, las autoridades responsables estarán obligadas a dejar sin efectos los actos contra de los cuales se haya concedido el amparo, esto a fin de que se reintegre a la parte quejosa en el pleno goce de sus garantías violadas.

g) Igualmente resolvió la Juez, que resulta infundada la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, invocada por las autoridades responsables dependientes del Gobierno del Distrito Federal de la Delegación Magdalena Contreras, en virtud de que no señalan razonamiento alguno en el sentido del porqué consideran que se actualiza dicha causal, y que la a quo no advierte que se relacione con alguna disposición legal, por lo que al no darse ese supuesto, resulta infundada, máxime que al invocar una causal de improcedencia se debe tener fuente legal en forma fehaciente, clara y determinante, en que se sustente la misma, lo que no sucedió en el caso concreto.

2. Por otra parte, otorgó el amparo y la protección de la Justicia de la Unión a las quejosas, al considerar que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal carece de facultades para legislar dentro de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, lo relativo a la seguridad en los establecimientos mercantiles que operan como instituciones de banca múltiple, por contravenir lo dispuesto en el artículo 73, fracciones X, XXIX y XXX, constitucional, pues los numerales reclamados establecen a cargo de las instituciones de banca múltiple, la obligación de satisfacer las medidas de seguridad señaladas en la ley y, por ende, la facultad de la autoridad local de verificar el referido cumplimiento, y como el artículo 124 constitucional dispone que los Estados, sólo pueden legislar en las materias que no estén expresamente consignadas por el Congreso Federal, y el artículo 73 constitucional, enuncia las facultades expresas a favor del Congreso Federal, estableciendo en su fracción X, su facultad exclusiva para legislar en materia de intermediación y servicios financieros, la Asamblea legisló respecto a una materia que es facultad exclusiva del Congreso de la Unión al incluir dentro de la ley impugnada reformas que impongan modalidades en materia de banca, con lo cual se excedió en el ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso l), constitucional, pues los artículos 9o., fracción XVI y 67-Bis de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, vigentes a partir del quince de mayo de dos mil dos, regulan lo relativo a la seguridad en el interior de los establecimientos donde operan las instituciones bancarias, situación que contraviene el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal.

También expuso la Juez que en la Ley de Instituciones de Crédito, las Reglas generales que establecen las medidas de seguridad de las sociedades nacionales de crédito y el Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria publicado en el Diario Oficial de la Federación regulan la materia de seguridad en las instituciones de banca múltiple y en los artículos 1o. y 96 de la ley citada, establece que es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien dictará mediante reglas de carácter general, los lineamientos a que se sujetarán las medidas básicas de seguridad que establezcan las instituciones de crédito.

Que también resulta inconstitucional la emisión del acuerdo de dieciocho de abril de dos mil dos, atribuido a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal por imponer a las instituciones bancarias la obligación de someterse a la vigilancia de las autoridades locales, a fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones que en materia de seguridad enuncia la ley reclamada.

3. Inconformes con la resolución anterior, interpusieron recurso de revisión el secretario de Gobierno del Distrito Federal por sí y en ausencia del jefe de Gobierno del Distrito Federal, los directores generales Jurídicos y de Gobierno del Distrito Federal en Coyoacán e Iztacalco, y la verificadora Angélica Chavarría Muciño en Coyoacán; asimismo las quejosas interpusieron recurso de revisión adhesivo, el cual fue registrado con el número RA. 229/2003 y por razón de turno correspondió al Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Mediante acuerdo de tres de junio de dos mil tres, el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito solicitó a este Alto Tribunal ejerciera la facultad de atracción, atendiendo a que al resolver el recurso de revisión interpuesto por la parte recurrente es necesario efectuar una interpretación histórica, teleológica y sistemática de los artículos 73, fracción X y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que el fondo del asunto a dilucidar consiste esencialmente en determinar si, de conformidad con el segundo de los preceptos, la facultad para legislar en materia de seguridad de la instituciones de crédito es exclusiva del Congreso de la Unión, como lo sustenta la Juez de Distrito, o bien, si como la parte inconforme aduce, esa facultad es concurrente, es decir, si compete tanto al Congreso de la Unión como a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; consecuentemente, se fijaría un criterio relevante en cuanto a si la facultad conferida a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el artículo 122 constitucional, para expedir normas sobre establecimientos mercantiles, comprende la facultad de establecer normas tendientes a regir la materia de seguridad y protección de las instituciones de crédito y, por tanto, si los artículos 2o., 5o., fracción VI, 9o., fracciones I, IV, V, VI, XIII y XIV, 25, fracción IX, 59, 60, 61, 67-Bis, 73, 74, 75, 77, 79, 81 y 91, así como del artículo tercero transitorio del decreto de reformas a la ley reclamada son o no constitucionales, habida cuenta que no existe un criterio definido de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en tales aspectos, lo anterior se desprende de la acción de inconstitucionalidad 12/2002 que el procurador general de la República promovió contra los artículos 67-Bis, 75, 77, fracción XIV, 79 y tercero transitorio de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, que fue desestimada por el Tribunal Pleno dado que la votación del proyecto del Ministro Mariano Azuela Güitrón, en el aspecto relativo a los artículos impugnados en esa acción de inconstitucionalidad proponía declarar su invalidez por ser contrarios a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no alcanzó la mayoría exigida para invalidar la norma y por ello se desestimó la acción respectiva.

Como se puede apreciar, la solicitud de facultad de atracción se funda en la posibilidad de que este Alto Tribunal ejerza su facultad de atracción, para efectuar una interpretación histórica, teleológica y sistemática de los artículos 73, fracción X y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que el fondo del asunto a dilucidar consiste esencialmente en determinar si, de conformidad con el segundo de los preceptos, la facultad para legislar en materia de seguridad de la instituciones de crédito es exclusiva del Congreso de la Unión, como lo sustenta la Juez de Distrito, o bien, si como la parte inconforme aduce, esa facultad es concurrente, es decir, si compete tanto al Congreso de la Unión como a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y, por tanto, si los artículos 2o., 5o., fracción VI, 9o., fracciones I, IV, V, VI, XIII y XIV, 25, fracción IX, 59, 60, 61, 67-Bis, 73, 74, 75, 77, 79, 81 y 91, así como del artículo tercero transitorio del decreto de reformas de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, son o no constitucionales; sin embargo, de los antecedentes expuestos se advierte que no es el caso de ejercer la facultad de atracción.

Lo anterior es así, toda vez que si bien es verdad que la quejosa se dolió de que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal invadió la esfera competencial del Congreso de la Unión a que se refiere el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, y la Juez de Distrito resolvió que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal carece de facultades para legislar dentro de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, lo relativo a la seguridad en los establecimientos mercantiles que operan como instituciones de banca múltiple, y por ello contravino lo dispuesto en el artículo 73, fracción X, constitucional, que establece la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de intermediación y servicios financieros, concluyendo que la Asamblea se excedió en el ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso l), constitucional, pues los artículos 9o., fracción XVI y 67-Bis de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, vigentes a partir del quince de mayo de dos mil dos, regulan lo relativo a la seguridad en el interior de los establecimientos, facultad que está reservada para el Congreso de la Unión; también lo es que previo a resolver el fondo del asunto como lo pretende el Tribunal Colegiado solicitante, debió atender los agravios de las quejosas en la revisión adhesiva en cuanto impugnan la legitimación del recurrente secretario de Gobierno del Distrito Federal por sí y en ausencia del jefe de Gobierno del Distrito Federal, así como los agravios de las autoridades recurrentes, en torno al análisis de las causas de improcedencia abordadas por la a quo, y también de aquellos en que se aduce omisión de análisis de causas de improcedencia por parte del juzgador, cuyo estudio es preferente al fondo.

En efecto, el director general Jurídico y de Gobierno y la verificadora Angélica Chavarría Muciño, ambos de la Delegación Coyoacán invocaron agravios en relación con las causas de improcedencia que hicieron valer en términos de la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, que fuera analizada por la a quo en el considerando quinto de la sentencia, en relación a que las quejosas debieron agotar los recursos ordinarios que la ley del acto prevé para combatir los actos reclamados.

Al respecto aducen las recurrentes, que la consideración de la Juez de Distrito es ineficaz al desestimar la causa de improcedencia porque aun cuando la quejosa reclamó la inconstitucionalidad del decreto de reformas a la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, específicamente en cuanto hace a los artículos 2o., 5o., fracción VI, 9o., fracciones I, IV, V, VI, XIII y XIV, 25, fracción IX, 59, 60, 61, 67-Bis, 73, 74, 75, 77, 79, 81 y 91, así como el artículo tercero transitorio, argumentando que tales cuestiones legislativas sólo están reservadas al Poder Judicial de Federación, lo que impide según el criterio del juzgador agotar el medio de defensa ordinario, dada la inconstitucionalidad de ese ordenamiento, sin embargo, tal aseveración de tildar de inconstitucional tales preceptos legales es equívoca, toda vez que en el asunto la materia de controversia en lo referente a las autoridades se debieron dirigir en cuanto a la aplicación de las normas descritas, que las autoridades signantes no han aplicado en forma definitiva a los quejosos, ya que en el informe justificado se hizo notar que sólo se encontraban dos procedimientos dirigidos a las sucursales bancarias denominadas Scotiabank y Bital, sin que por ello exista una aplicación indebida de los preceptos que la juzgadora estima inconstitucionales, ya que para los efectos del amparo se requiere que el acto de autoridad ocasione un menoscabo en los derechos subjetivos del particular y en el presente caso los procedimientos administrativos instaurados a dichas sucursales bancarias no afectan derecho alguno, puesto que no se están aplicando en forma concreta los preceptos que han quedado descritos, dado que las autoridades delegacionales no han ejercido ninguna sanción u orden que le depare algún perjuicio.

Además expusieron las recurrentes, que es totalmente aplicable en el asunto la causal de improcedencia que previene el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, ya que aun cuando se expresa por parte del quejoso inconstitucionalidad de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles y sus reformas, la sentencia de mérito enfoca su sentido a que dicha ley es inconstitucional en cuanto a la aplicación de la obligación de someterse a cumplir con disposiciones en materia de seguridad, circunstancia que no fue sólo el objeto y materia de las órdenes de verificación practicadas a las sucursales de mérito; luego entonces, es claro que el fallo de antecedentes deja intocada la facultad de verificación de las autoridades desconcentradas en los demás renglones de un establecimiento mercantil como resultan ser las instituciones bancarias, bajo tal consideración no puede hacerse extensiva en su totalidad la declaración de inconstitucionalidad de la ley en comento, puesto que la sentencia de mérito sólo concreta en lo que se refiere a la facultad de vigilar la seguridad bancaria; por ende, no puede otorgarse el amparo y protección de la Justicia Federal a todas las instituciones bancarias amparistas referentes a los actos que se les atribuyen, ya que en principio sólo fueron dos sucursales bancarias a quienes se les instauró procedimiento administrativo y en segundo término porque no se dan los supuestos de inconstitucionalidad en cuanto a las facultades de vigilancia para la observancia de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles.

En esos términos, continúan exponiendo las recurrentes, que al ser procedente la hipótesis normativa que establece el artículo 73, fracción IX, de la Ley de Amparo, los quejosos debieron agotar los recursos ordinarios que corresponden, ya que es evidente que en lo que toca a la sucursal bancaria de Bital, su representante legal hizo valer la oposición al procedimiento administrativo, lo que implica que de acuerdo al principio de definitividad debió agotar en su momento el juicio de nulidad que previene el artículo 23 de Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

En lo que se refiere a la sucursal bancaria Scotiabank, las inconformes dijeron, que tampoco existe una afectación directa y definitiva a sus intereses, toda vez que no se le ha aplicado ninguna disposición que afecte sus derechos subjetivos, así también es de hacer notar que dicha institución hizo valer su escrito de oposición, lo que implica obviamente que está demostrado que se debieron agotar los medios necesarios de defensa.

Continúan señalando las recurrentes, que la sentencia no examinó las defensas vertidas en el informe justificado como lo establece el artículo 77, fracciones I y II, de la Ley de Amparo, pues las autoridades hicieron valer no sólo la causal de improcedencia a que se ha hecho referencia sino también que en la primera causal se negaron los actos reclamados por la quejosa mismos que no fueron desvirtuados por esta última en lo que se refiere a las autoridades que no tuvieron intervención alguna, circunstancia que no fue valorada y sin embargo, en su segundo resolutivo la a quo resuelve que la sentencia ampara y protege a las instituciones bancarias.

Exponen asimismo, que el juzgado sentenciador tampoco entra al estudio de la segunda causal de improcedencia que se elevó en el sentido de que los actos pudieran atribuirse al director general Jurídico y de Gobierno son actos consumados, ya que los mismos se refieren a las órdenes y actas de visita de verificación extraordinarias que por su propia naturaleza jurídica no pueden retrotraerse hasta antes de su práctica y, por ende, son actos consumados que quedan de esa manera en forma irreparable, en razón de que la inviolabilidad del domicilio visitado no puede ser reparado; en consecuencia, nuevamente se percibe que la a quo no hizo la fijación clara y precisa de los actos reclamados y la apreciación de las pruebas correspondientes en los términos del artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo siendo aplicable lo dispuesto en el artículo 73, fracción IX, en relación con el 74, fracción III, de la citada ley.

Continuando en ese orden de ideas, la Juez de Distrito tampoco consideró la tercera causal de improcedencia en la que se manifestó que los actos administrativos que devienen de las órdenes de visita de verificación y actas de visita son actos que no afectan en forma real y objetiva a los quejosos, pues debe considerarse cabalmente que después de sustanciado el procedimiento, la autoridad emitirá una resolución administrativa que en el presente asunto no aconteció, por lo que se está ante actos futuros de realización incierta y bajo tal circunstancia debió declararse el sobreseimiento en los términos del artículo 73, fracción V, en relación con el artículo 74, fracción III, de la Ley de Amparo.

Por otra parte, Efraín Polo Bernal autorizado en términos del artículo 27 de la Ley de Amparo por las quejosas, expuso que de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 83 de la Ley de Amparo, y en relación con los agravios expresados por el secretario de Gobierno del Distrito Federal por sí y en ausencia del jefe de Gobierno del Distrito Federal procedía desechar por improcedente dicho recurso, con base en los siguientes argumentos:

1. En el escrito de expresión de agravios, el titular de la secretaría indicada, promueve el recurso de revisión y firma el mencionado, ocurso: "por ausencia temporal del jefe de gobierno del Distrito Federal con fundamento en los artículos 61 y 88 del Estatuto del Gobierno del Distrito Federal, 23, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y por su propio cargo", por tanto, si en ninguno de los artículos invocados se le otorgan facultades para representar al jefe de gobierno del Distrito Federal a efecto de interponer el recurso de revisión contra una sentencia dictada en un juicio de amparo, y no exhibe junto con el señalado escrito el oficio que lo autorice para ello como lo dispone el artículo 19 de la Ley de Amparo; luego entonces, dicho recurso debe desecharse, sin que sea obstáculo la circunstancia de que el artículo 23 de la Ley Orgánica del Distrito Federal autorice al citado funcionario suplir las ausencias del jefe de gobierno, en tanto que la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal en su artículo 16, fracción VIII, determina que él podrá ser representado por los titulares de diversas dependencias del Gobierno del Distrito Federal, pero no a su arbitrio sino por acuerdo del mismo.

2. La Ley de Amparo en su artículo 19 no reconoce, sin recabar acuerdo previo, legitimación procesal a dicha autoridad para sostener la constitucionalidad de los ordenamientos legales impugnados, haciendo valer agravios que se refieren a la actuación del jefe de gobierno del Distrito Federal responsable, a quien la fracción II del artículo 67 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal le impone la obligación de promulgar, publicar, y ejecutar las leyes y decretos que expida la Asamblea Legislativa. Y si bien, el secretario de Gobierno, por derecho propio interpone también el señalado recurso, únicamente tiene la obligación procesal para defender, de conformidad con el artículo 87 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, el acto de refrendo del decreto promulgatorio, no de la ley ni del acuerdo de dieciocho de abril de dos mil dos, emitidos por la Asamblea Legislativa, sino del decreto del jefe de Gobierno del Distrito Federal directamente a él reclamado en el juicio de amparo; consecuentemente, es de concluir que el secretario de Gobierno del Distrito Federal no pudo legalmente interponer el recurso de revisión a nombre del jefe de Gobierno del Distrito Federal, razones por las cuales debe desecharse por improcedente el recurso de revisión.

3. También resulta improcedente el recurso de revisión que interpone, a nombre propio el secretario de Gobierno del Distrito Federal y la Juez de Distrito no estudia el acto del secretario de Gobierno consistente en refrendar, no la ley ni el acuerdo de dieciocho de abril de dos mil dos, reclamados a la Asamblea Legislativa, sino del acto promulgatorio del jefe de Gobierno, que los considera inconstitucionales, porque se fundaron en una ley que estima violatoria de la Constitución General de la República. Que en esa virtud, si la ley y el acuerdo emitidos por la Asamblea Legislativa no requieren del refrendo de los secretarios del Gobierno, sino únicamente del promulgatorio de la ley, que es un acto del jefe de gobierno del Distrito Federal, según se desprende del artículo 14 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, por consecuencia, es incuestionable que el secretario de Gobierno del Distrito Federal, no tiene legalmente legitimación procesal para defender en el juicio de amparo, por su propio derecho, la constitucionalidad de los ordenamientos legales emitidos por la Asamblea Legislativa ni la promulgación de la ley cuestionada hecha por el jefe del Gobierno del Distrito Federal; y ante tales circunstancias resulta improcedente el recurso de revisión que interpone contra la sentencia, en términos del artículo 87 de la Ley de Amparo, que expresamente establece que la autoridad responsable sólo podrá interponer el recurso de revisión contra las sentencias que afectan directamente el acto que se le reclama.

Ahora bien, se observa que en los agravios se impugna la legitimación del secretario de Gobierno que firma por sí y en representación del jefe de Gobierno del Distrito; el análisis defectuoso de las causas de improcedencia abordadas por la Juez de Distrito y la omisión de otras que aducen las autoridades recurrentes fueron planteadas; dichos agravios son de previo análisis al fondo del asunto y, por tanto, no se justifica la solicitud de ejercicio de atracción para permitir que este Alto Tribunal conozca del amparo en revisión, en ejercicio de la facultad de atracción que se solicita, pues para llegar a determinar si en dicho medio se justifican los conceptos de importancia y trascendencia, resulta necesario abordar en primer término los agravios que invocaron las autoridades recurrentes y las quejosas en la revisión adhesiva.

Consecuentemente, el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, debió ocuparse del estudio de los anteriores agravios en ejercicio de la facultad delegada que le confiere el Acuerdo General 5/2001, y que por analogía resulta aplicable en esta vía, y que en lo conducente señala lo siguiente:

"Quinto. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con las salvedades especificadas en los puntos tercero y cuarto de este acuerdo, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito:

"I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando:

"A) No obstante haberse impugnado una ley federal o un tratado internacional, por estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o se hubiere planteado la interpretación directa de uno de ellos, en la sentencia recurrida no se hubiere abordado el estudio de esas cuestiones por haberse sobreseído en el juicio o habiéndose pronunciado sobre tales planteamientos, en los agravios se hagan valer causas de improcedencia.

"Lo anterior se concretará sólo cuando el sobreseimiento decretado o los agravios planteados se refieran a la totalidad de los quejosos o de los preceptos impugnados, y en todos aquellos asuntos en los que la materia de la revisión no dé lugar a que, con independencia de lo resuelto por el Tribunal Colegiado de Circuito, deba conocer necesariamente la Suprema Corte de Justicia;

"...

"Décimo Primero. En los supuestos a que se refiere el inciso A) de la fracción I del punto quinto de este acuerdo, el Tribunal Colegiado de Circuito procederá en los siguientes términos:

"I. Verificará la procedencia de los recursos de revisión, así como de la vía y resolverá, en su caso, sobre el desistimiento, la caducidad o la reposición del procedimiento;

"II. Abordará el estudio de los agravios relacionados con las causas de improcedencia del juicio y, en su caso, examinará las formuladas por las partes cuyo estudio hubieren omitido el Juez de Distrito o el Magistrado Unitario de Circuito, así como las que advierta de oficio;

"III. De resultar procedente el juicio, cuando el asunto no quede comprendido en las hipótesis previstas en el punto quinto, fracción I, incisos B), C) y D), de este acuerdo, el Tribunal Colegiado dejará a salvo la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia y le remitirá los autos, sin analizar los conceptos de violación expuestos, aun los de mera legalidad; y

"IV. Si el problema de fondo es de la competencia del Tribunal Colegiado conforme a este acuerdo, examinará, primero, el problema de inconstitucionalidad de leyes planteado en la demanda y, en su caso, el de mera legalidad.

"Décimo Segundo. En los casos previstos en los incisos B), C) y D) de la fracción I y en las fracciones II y III del punto quinto del presente acuerdo, los Tribunales Colegiados de Circuito resolverán en su integridad las cuestiones de improcedencia, de fondo y de cualquier naturaleza que, en su caso, se presenten."

Respecto de la interpretación de tales preceptos resulta aplicable por su contenido, la siguiente jurisprudencia: