Suprema Corte de Justicia de la Nación

INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE SENTENCIA 29/2023

Fecha: 29-Nov-2023

IV. MARCO JURÍDICO APLICABLE

Como cuestión previa, se destacará que la tramitación de la inejecución de sentencia se regula por los artículos 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los numerales 193 al 198 de la Ley de Amparo vigente.
El procedimiento de ejecución del fallo protector inicia una vez que causa ejecutoria la sentencia en la que se concede la protección constitucional y el órgano jurisdiccional ordena notificar de manera inmediata a las partes, requiriendo a la autoridad responsable y superior jerárquica para que cumplan o hagan cumplir la ejecutoria en un plazo de tres días, apercibidas que ante el incumplimiento sin causa justificada se impondrá multa. Cabe señalar que la autoridad superior jerárquica debe demostrar que dio la orden a la autoridad responsable de que se cumpliera la ejecutoria, pues en el caso de no demostrarlo, además de podérsele imponer la multa correspondiente, incurrirá en las mismas responsabilidades que ella.
El plazo de tres días que, de manera general, prevé la ley para que se cumplan las sentencias de amparo, tiene tres excepciones. 1) se puede ampliar por el juzgador de amparo en el propio auto de requerimiento a la autoridad responsable, de manera razonable y determinada, tomando en cuenta la complejidad o dificultad del cumplimiento de la ejecutoria: 2) ya iniciado el procedimiento y no cumplida la sentencia en el plazo referido, se puede ampliar por una sola vez, si la autoridad demuestra que la ejecutoria se encuentra en vías de cumplimiento o justifica la causa del retraso; y 3) se puede reducir el plazo de tres días cuando se trate de casos urgentes y de notorio perjuicio para el quejoso.
Es de especial relevancia que el juzgador de amparo requiera el cumplimiento del fallo protector con la precisión necesaria en cuanto a las autoridades competentes para acatarlo y respecto de los actos que le corresponde realizar, ya que si el debido acatamiento de la sentencia concesoria está sujeto a que diversas autoridades emitan, en el ámbito de su respectiva competencia regulado en una ley o un reglamento, diferentes actos cuya emisión jurídicamente constituye una condición indispensable para el dictado de los posteriores, será necesario que en el requerimiento respectivo se vincule a cada una de las autoridades competentes a emitir los actos que legalmente le correspondan; incluso los apercibimientos respectivos deberán tomar en cuenta esas particularidades.
En tal virtud, cuando el cumplimiento del fallo protector implique la emisión de actos de diferentes autoridades que dan lugar al desarrollo de un procedimiento en el cual falta la emisión de alguno de ellos impide la de los siguientes, antes de imponer una multa de las previstas en el párrafo segundo del artículo 192 de la Ley de Amparo, deberá identificarse a la autoridad contumaz, es decir, a la responsable del incumplimiento, dado que las diversas autoridades que no ejerzan poder de mando sobre ésta, al encontrarse impedidas legalmente para emitir el acto que les corresponde, tendrán una causa justificada para no haber cumplido el fallo protector.
Por lo tanto, si el juzgador de amparo tiene la duda fundada sobre cuáles son las autoridades que gozan de las atribuciones para realizar los actos necesarios para el cumplimiento del fallo protector, atendiendo a lo previsto en el artículo 197 de la Ley de Amparo, en el sentido de que “todas las autoridades que tengan o deban tener intervención en el cumplimiento de la sentencia, están obligadas a realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para su eficaz cumplimiento”; en el primer acuerdo que dicte en el procedimiento de ejecución de la sentencia, además de requerir a la autoridad o a las autoridades responsables el cumplimiento de la sentencia amparadora, les solicitará que en el plazo de tres días hábiles, se pronuncien fundada y motivadamente sobre cuáles son las autoridades que cuentan con las atribuciones para acatar dicho fallo.
Lo anterior, con la finalidad que, con base en lo manifestado por las referidas autoridades y en el análisis del marco jurídico aplicable, determine si es el caso de vincular al cumplimiento de la sentencia a diversas autoridades; pronunciamiento que deberá contener las consideraciones y los fundamentos legales que sirven de base para vincular a las autoridades respectivas, atendiendo a lo previsto en el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo, el cual contiene un principio aplicable a toda resolución emitida dentro de un juicio de amparo.
Cuando la autoridad responsable remita al órgano jurisdiccional el informe relativo a que ya se cumplió la ejecutoria, éste deberá dar vista al quejoso y, en su caso, a la parte tercera interesada para que manifiesten lo que a su derecho convenga. Se podrá alegar exceso o defecto en el cumplimiento. Una vez que hubiera transcurrido el plazo, con desahogo de la vista o sin ella, el órgano jurisdiccional de amparo deberá dictar resolución en la cual declare si la sentencia se encuentra o no cumplida, si la autoridad responsable incurrió en exceso o defecto, o si existe imposibilidad para acatarla. La sentencia se tendrá por cumplida cuando lo sea en su totalidad, sin excesos ni defectos.
En caso de que el Juez de amparo emita resolución en el sentido de que la ejecutoria está cumplida, podrá ordenar el archivo del expediente, salvo que contra esa determinación alguna de las partes legitimadas interponga recurso de inconformidad.
Cuando se interponga recurso de inconformidad, el Tribunal Colegiado conocerá de dicho recurso y analizará si efectivamente se encuentra cumplida la sentencia, en caso de que considere que no se encuentra cumplida o existe exceso o defecto, resolverá fundado el recurso y remitirá el expediente al Juzgado de Distrito para que reanude la ejecución de la sentencia para su cumplimiento.
Siguiendo el procedimiento de ejecución, sea como consecuencia de lo fundado de un recurso de inconformidad o sea posterior a haber hecho diversos requerimientos sin lograr el cumplimiento de la ejecutoria; si el Juez de Distrito advierte que existe incumplimiento de la sentencia, por retraso por medio de evasivas o procedimientos ilegales de la autoridad responsable, o de cualquier otra que intervenga en el trámite relativo; hará efectivo el apercibimiento de multa a la autoridad responsable, y en su caso, a su superior jerárquico, continuando con el procedimiento.
Cabe acotarse que en la ley de Amparo se precisan sanciones aplicables en el procedimiento de ejecución de la sentencia, tales como: multa, separación y consignación a las autoridades contumaces, es decir, aquellas que se rehúsen a cumplir la ejecutoria.
Si continuando el procedimiento de ejecución de sentencia, el Juzgador de Distrito advierte que no se ha cumplido la ejecutoria pese a diversos requerimientos y multas, ordenará la apertura del incidente de inejecución de sentencia, para lo cual, al emitir la sentencia interlocutoria respectiva, analizará todos los elementos necesarios y las autoridades que, de acuerdo con sus atribuciones, han sido omisas en el cumplimiento de la ejecutoria, y ordenará remitir los autos al Tribunal Colegiado tratándose de amparos indirectos, y formará un expedientillo con las copias certificadas necesarias para continuar procurando el cumplimiento de la ejecutoria.
Recibidos los autos en el Tribunal Colegiado, su Presidente notificará a las partes la radicación del incidente de inejecución de sentencia, requerirá nuevamente a las autoridades implicadas el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, si no obtiene respuesta, emitirá resolución en la que revise el trámite del Juez y los elementos con los que se acredite el incumplimiento por parte de las autoridades a las que les sea reprochable dicha omisión.
La resolución emitida en el Tribunal Colegiado respecto del incidente de inejecución de sentencia puede ser en el sentido de que, una vez analizado el procedimiento de ejecución llevado por el Juez de Distrito, se advierta incorrecto, para lo cual ordenará la devolución de los autos para que reponga el procedimiento de ejecución.
Ello puede obedecer a diversas circunstancias, como la relativa a que no hubiere sido debidamente notificada la autoridad responsable o su superior jerárquico. Cuando la ejecutoria de amparo no sea clara, el Tribunal Colegiado de Circuito podrá ordenar, de oficio o a petición de parte, la apertura de un incidente para que el órgano de amparo que conoció del juicio precise, defina o concrete la forma o términos de su cumplimiento.
Si el Tribunal Colegiado advierte que el procedimiento de ejecución se llevó a cabo de manera correcta y reitera que existe incumplimiento por parte de las autoridades, analizará las conductas desplegadas y los elementos que acrediten su incumplimiento y resolverá fundado el incidente de inejecución de sentencia y ordenará la remisión de los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación con un proyecto de separación del cargo del titular de la autoridad responsable y, en su caso, del superior jerárquico, lo que también se notificará a dichas autoridades.
Recibidos los autos en este Alto Tribunal, se radicará el incidente de inejecución respectivo requiriendo nuevamente a las autoridades para el cumplimiento de la ejecutoria. Si no existe respuesta del cumplimiento de la ejecutoria o se remite justificación de su incumplimiento, se emitirá resolución a la brevedad posible, la cual podrá ser en los siguientes términos :
Si el incumplimiento es justificado, se otorgará un plazo adecuado a la autoridad responsable para que cumpla, el que podrá ampliarse a solicitud fundada de la autoridad; vencido este plazo, si no se ha dado cumplimiento a la sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno, separará de su cargo a la autoridad responsable y de ser el caso, al superior jerárquico y las consignará ante el Juez de Distrito, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
Devolverá los autos al órgano de amparo, si es necesario, precisar, definir o concretar la forma o términos del cumplimiento de sentencia, a efecto de dar trámite al incidente ya referido en esta resolución; y
Si estima injustificable la falta de cumplimiento, tomando en cuenta la resolución del Tribunal Colegiado, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia emitirá resolución en la que separe a la autoridad responsable y, en su caso, a su superior jerárquico, y los consigne ante el Juez de Distrito de Procesos Penales Federales de la entidad de que se trate, por el delito de incumplimiento de las sentencias de amparo. Además, ordenará la devolución de los autos al órgano jurisdiccional de amparo, a efecto de reiniciarse el trámite de cumplimiento ante los nuevos titulares, sin perjuicio de la consignación que proceda en contra de los anteriores responsables del cumplimiento. Lo anterior, en términos de los artículos 107, fracción XVI, constitucional y 198, párrafo cuarto, de la Ley de Amparo.
Cabe destacar que la ley establece que el cumplimiento extemporáneo de la ejecutoria de amparo, si es injustificado, no libera de responsabilidad a la autoridad responsable ni al superior jerárquico, pero se tomará en consideración como atenuante para imponer la sanción penal. Una interpretación en sentido contrario de esta disposición nos lleva a considerar que, si el cumplimiento extemporáneo es justificado, en tal evento sí se eximirá de responsabilidad tanto a la autoridad responsable como a la vinculada y, en su caso, al superior jerárquico de dicha o dichas autoridades.
También es de destacar que la autoridad responsable puede acreditar el cumplimiento de manera posterior a que se impuso la multa y que se continuó con el procedimiento de inejecución y se enviaron los autos al Tribunal Colegiado de Circuito, o bien, a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. En estos casos, se deberá analizar si ante el retraso del incumplimiento existen elementos para continuar con la tramitación del incidente de inejecución de sentencia que podría culminar con la separación del cargo y, eventualmente, con la consignación ante el juez penal.
Finalmente es de resaltar que la intención que subyace a este procedimiento de ejecución no es, de manera preponderante, el enjuiciamiento de las autoridades que incumplen con la sentencia de amparo, sino el cumplimiento de la misma.
Es destacable señalar que este Alto Tribunal considera que el órgano jurisdiccional, según sea el caso, deberá analizar si la actuación de la autoridad responsable o vinculada al cumplimiento constituye un actuar evasivo respecto del incumplimiento de la sentencia de amparo o si se han efectuado procedimientos ilegales que retarden el cumplimiento de ésta, cuyo objetivo consista en no cumplir con el mandato federal, pues sólo en esos supuestos deberán imponerse las sanciones de multa y continuar con el procedimiento de inejecución, para lo cual se enviarán los autos al Tribunal Colegiado de Circuito o a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según corresponda, para que en el momento procesal oportuno propongan a este Máximo Tribunal, en caso de que proceda, la destitución del cargo y, posteriormente, la consignación ante las autoridades jurisdiccionales correspondientes. Lo anterior, es aplicable, cuando las autoridades pretenden acreditar el cumplimiento de la sentencia, pero no cuando han sido omisas respecto de este.
Ahora bien, el incumplimiento por medio de evasivas se actualizará cuando las autoridades responsables o vinculadas lleven a cabo actos intrascendentes respecto del cumplimiento del fallo. Es importante precisar que, en todo momento, este análisis deberá hacerse en función tanto de los efectos plasmados en la sentencia de amparo como en el requerimiento respectivo, pues en la medida en que éstos se encuentren claramente determinados, podrán atribuirse las sanciones establecidas por el incumplimiento de la sentencia de amparo.
Por otro lado, debe entenderse que se retrasa el cumplimiento de la ejecutoria por medio de procedimientos ilegales, cuando se lleven a cabo, so pretexto de generar una condición de determinación de los deberes impuestos en la sentencia de amparo, ciertos procedimientos innecesarios para el cumplimiento de la sentencia constitucional, pues de ellos no depende una condición de exigibilidad del fallo.
En ese contexto, debe considerarse que si una autoridad responsable o vinculada, propone el cumplimiento de la sentencia de amparo y ello no satisface al órgano jurisdiccional, pero éste no advierte una actitud evasiva o la práctica de procedimientos ilegales que generen retraso en el acatamiento del fallo, se deberá requerir de nueva cuenta el cumplimiento de la ejecutoria especificando qué deberá realizar la autoridad responsable y/o vinculada al cumplimiento, y las razones por las cuales el acto con el que la autoridad pretendía cumplir no satisface esta condición, sin que haya lugar a la imposición de una multa o al envío de los autos al órgano jurisdiccional competente (Tribunal Colegiado de Circuito o Suprema Corte de Justicia de la Nación, según corresponda) para continuar el trámite respectivo, pues esto último sólo ocurrirá cuando se advierta que se actualiza alguna o ambas de las condiciones apuntadas (actos evasivos o la práctica de procedimientos ilegales) que retardan el cumplimiento de la sentencia de amparo, tal como se establece en el artículo 196 ya citado.
De igual modo, cuando las autoridades de amparo adviertan que existe exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia de amparo y, por ende, no puede tenerse como cumplida, como lo ordena el artículo 196 de la Ley de Amparo, tal situación tampoco da lugar a que se continué con el trámite de inejecución que eventualmente puede concluir con la aplicación de las sanciones (pecuniaria, separación del cargo y consignación ante un juez penal), sino que deberá expresarse con claridad la razón por la que se considera cumplida en exceso o defecto.
Lo anterior, deberá ser ponderado por el órgano jurisdiccional de amparo para que, en aquellos casos donde sí advierta una actitud evasiva o el uso de procedimientos ilegales dilatorios por parte de las autoridades, imponga la multa respectiva y, en amparos indirectos, envíe los autos al Tribunal Colegiado, para que tramite el incidente de inejecución, lo cual propiciará que sólo aquellos asuntos en que efectivamente se desprenda una actitud evasiva o el uso de procedimientos ilegales que propicien el retardo en el cumplimiento de la sentencia, se impongan sanciones y se continúe el trámite previsto en la Ley de Amparo.
En caso de que el órgano de amparo remitiera los autos al órgano correspondiente, el Tribunal Colegiado o Suprema Corte de Justicia de la Nación, según corresponda, se considerará que dichos órganos están en aptitud de determinar si las autoridades actuaron o no de manera evasiva o a través del uso de procedimientos ilegales que conllevaran el retardo en el cumplimiento de la sentencia de amparo, o que el cumplimiento se llevó a cabo fuera de los plazos establecidos para tal efecto en la Ley de Amparo; incluso, podrán verificar la idoneidad de las multas impuestas, siempre y cuando la autoridad responsable y/o vinculada hubiese cumplido con los plazos previstos en la propia legislación o advierta la existencia de una causa justificada para no cumplir en esos términos.
Finalmente, también puede acontecer que, durante el lapso transcurrido una vez que feneció el plazo otorgado para el cumplimiento de la sentencia de amparo y que esta Suprema Corte resuelva sobre la aplicación de las sanciones previstas en al artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Federal, se presente el cumplimiento de la sentencia de amparo, y ello lleve a pronunciarse al órgano que concedió la protección en el sentido de que está cumplida. En este caso, ello tampoco dará lugar, en automático, a que el asunto quede sin materia, pues se estaría haciendo nugatorio lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, relativo a que el acatamiento extemporáneo no exime de responsabilidad cuando sea injustificado.
También, deberá ser valorado por el órgano que corresponda, Juez de Distrito, Tribunal Colegiado de Circuito o incluso por este Alto Tribunal, cuando los autos estén radicados en esta instancia, si en el caso existe justificación para el cumplimiento extemporáneo, pues de considerar lo contrario deben aplicarse las sanciones previstas en el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Federal.
Cabe precisar que, en el caso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la determinación sobre la justificación del cumplimiento extemporáneo corresponde, en principio, al Ministro ponente, el cual con base en la resolución que hubiere causado estando en el sentido de que el fallo constitucional ha quedado cumplido sin excesos ni defectos, podrá valorar en el dictamen en el que se proponga declarar sin materia el incidente respectivo las causas de justificación de la extemporaneidad. Lo anterior, sin menoscabo de que cuando se estime necesario revocar las multas impuestas en el procedimiento de ejecución o se considere dudosa la justificación del cumplimiento extemporáneo, la competencia para resolver lo conducente corresponde a las Salas de este Alto Tribunal.
Asimismo, debe tomarse en cuenta para valorar la extemporaneidad del cumplimiento, si existen hechos notorios que claramente revelen un esfuerzo considerable de las autoridades vinculadas al cumplimiento del fallo protector para acatar numerosas sentencias de amparo que declaran la inconstitucionalidad de actos emitidos por autoridades diversas y cuyo cumplimiento extemporáneo se puede justificar por la insuficiencia de recursos humanos o materiales para cumplir oportunamente.
En ese orden, al analizarse si el cumplimiento extemporáneo del fallo protector fue justificado o no, deberá valorarse también la procedencia de la imposición de multas, pues atendiendo a las circunstancias del caso, se podrán dejar sin efectos, si se concluye, por ejemplo, que se impusieron a una autoridad sin que hubieren expresado las consideraciones y fundamentos para tenerla con ese carácter, si se advierte que la sentencia era, por razones jurídicas o materiales, de imposible cumplimiento, caso en el cual, pese a cualquier acto que pudieron haber realizado las autoridades responsables, con la intención de cumplir con el fallo protector, era imposible concretarlo.