INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 514/2006. RADIOMÓVIL DIPSA, S.A. DE C.V.

QUINTO. En principio, es pertinente precisar que en la demanda de amparo la sociedad recurrente reclamó el proveído de tres de julio de dos mil seis, dictado por la Magistrada instructora de la Segunda Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio contencioso administrativo número 17947/06-17-02-9, a través del cual se concedió a la actora en ese juicio Axtel, Sociedad Anónima de Capital Variable, la suspensión provisional del acto impugnado; el oficio de trece de septiembre del citado año, identificado con el número CFT/D01/P/200/2006, emitido por el presidente de la referida comisión, así como los efectos y consecuencias de esos actos.

Cabe destacar que el acto materia del referido juicio, lo constituye la resolución de cinco de abril de dos mil seis, emitida por el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, mediante la cual se modifican las reglas del servicio de larga distancia, publicadas el veintiuno de junio de mil novecientos noventa y cinco, para la implantación de la modalidad "el que llama paga nacional" para llamadas de larga distancia nacional e internacional cuyo destino es un usuario del servicio local móvil.

Asimismo, es pertinente señalar que en la interlocutoria recurrida, la Juez de Distrito decidió negar la suspensión definitiva respecto de la ejecución de esa resolución administrativa, sobre la base de que si bien en el caso se encuentran demostrados los requisitos previstos en las fracciones I y II del artículo 124 de la Ley de Amparo, toda vez que la quejosa solicitó la medida suspensional y de concederse ésta no se afectarían disposiciones de orden público o se causarían perjuicios al interés social; no se acreditó el requisito contemplado en la fracción III del referido artículo, en la medida que la quejosa no demostró que con la ejecución del auto reclamado se le causen daños y perjuicios de difícil reparación.

Ahora bien, en el escrito de revisión, la recurrente aduce que mediante la interlocutoria recurrida, la Juez de Distrito violó en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 122, 124 y 138 de la Ley de Amparo, sobre la base de considerar lo siguiente:

1. Porque contrario a lo que resolvió la Juez, la medida precautoria solicitada resulta procedente, toda vez que la solicitó y con ella no se sigue perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público.

2. Porque no tomó en consideración que en caso de no concederse la medida precautoria de que se trata contra la ejecución de la resolución reclamada, se le causarían tanto a ella como a la sociedad daños y perjuicios de difícil y aun de imposible reparación, por las siguientes razones:

a) Con la suspensión decretada por la Magistrada instructora de la Sala responsable, tanto ella como el público se ven imposibilitados de gozar del derecho que le conceden las reglas de larga distancia expedidas por la Comisión Federal de Telecomunicaciones, en las que se establece la modalidad denominada "el que llama paga nacional", para no recibir ningún cargo que provenga de llamada de larga distancia que tenga como destino sus teléfonos celulares.

b) Se le impide explotar sus concesiones y cumplir con las reglas que rigen la prestación del servicio de telefonía local móvil, respecto de Axtel, Sociedad Anónima de Capital Variable, pues no puede negociar con ella y celebrar los convenios de interconexión correspondientes, en relación con la modalidad "el que llama paga nacional".

c) Se encuentra en la necesidad de operar bajo un régimen dual de modalidades para prestar los servicios que tiene concesionados, ya que respecto de otros operadores de larga distancia, a partir del cuatro de noviembre de dos mil seis, debe establecer un régimen que cumpla con esas reglas en cuanto a la interconexión y cobro de las llamadas de larga distancia que tengan como destino a sus usuarios, mientras que con Axtel, Sociedad Anónima de Capital Variable, debe conservar el régimen anterior, lo que se traduce en una situación costosa e injustificable de indiscutible ineficiencia e inseguridad.

d) La suspensión del acto impugnado en el juicio de nulidad implica, tanto para ella como para sus millones de usuarios, pérdida de tiempo para prestar el servicio; demostrándose el interés suspensional con los títulos concesión exhibidos como pruebas de su parte.

3. Porque no tomó en consideración que la autoridad responsable concedió a Axtel, Sociedad Anónima de Capital Variable, la suspensión de la ejecución de un acto administrativo de carácter general, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no obstante que en la especie no se encuentran satisfechos los requisitos previstos en ese precepto legal, toda vez que con tal medida se perjudica el interés social, se contravienen disposiciones de orden público y, además, no existen daños irreparables que puedan causarse a dicha persona moral con las reglas "el que llama paga nacional".

4. Porque de manera inexacta sostuvo que la falta de exhibición del acuerdo reclamado del tres de julio de dos mil seis, impidió que se analizara si opera o no la apariencia del buen derecho, en la medida que en el informe previo la autoridad responsable reconoció su existencia tal y como fue transcrito en la demanda de amparo, además de que correspondía a la Sala responsable acreditar tal existencia, porque ella (la recurrente) no podía exhibirlo, dado que es tercera extraña al juicio contencioso administrativo de origen y nunca ha sido notificada de la resolución reclamada, sino que supo de la existencia a través del oficio reclamado del trece de septiembre de dos mil seis.

Precisado lo anterior, cabe señalar que por razón de método, en el estudio de los argumentos antes enunciados no se seguirá el orden en el que fueron expuestos.

En esa tesitura, en primer lugar debe significarse que resulta inoperante el argumento enunciado en el cardinal 1 (uno) precedente, toda vez que se encuentra orientado a demostrar que en la especie se satisficieron los requisitos previstos en las fracciones I y II del artículo 124 de la Ley de Amparo, para que se conceda la suspensión definitiva de la ejecución de la resolución reclamada, siendo que la Juez de Distrito no determinó negar la medida precautoria respectiva sobre la base de que tales requisitos no se encuentran colmados, sino que, por lo contrario, los consideró satisfechos, pues como antes se precisó, sostuvo que la quejosa solicitó la medida precautoria de que se trata y que de concederse no se seguiría perjuicio al interés social ni se contravendrían disposiciones de orden público.

También es inoperante el planteamiento señalado en el cardinal 3 (tres) anterior, en la medida que además de que se encuentra orientado a demostrar que la Sala responsable concedió la suspensión de la ejecución de la resolución materia del juicio contencioso administrativo de origen, perdiendo de vista que en el caso no quedaron satisfechos los requisitos previstos en el artículo 24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para conceder la suspensión del acto, lo que involucra una cuestión de fondo, cuyo estudio no es dable emprender en esta instancia, en que no se estudia si el acto reclamado es o no violatorio de garantías, sino sólo si sus efectos o consecuencias son o no susceptibles de ser paralizados, no controvierte las consideraciones expuestas por la Juez de Distrito en la interlocutoria recurrida.

Por otra parte, para dar respuesta a los argumentos precisados en el cardinal 2 (dos) anterior, en principio cabe precisar que el objetivo de la institución de la suspensión del acto reclamado en el juicio de garantías, prevista en los artículos 107, fracción X, de la Constitución General de la República y 124 de la Ley de Amparo, es mantener viva la materia de ese juicio, impidiendo que el acto que lo motiva se consume irreparablemente y haga ilusoria para el agraviado la protección de la Justicia Federal, evitándole así los perjuicios que la ejecución del acto pudiera ocasionarle.

También es importante señalar que para resolver sobre tal medida, debe examinarse, en primer lugar, si son o no ciertos los actos reclamados; posteriormente, si conforme a su naturaleza sus efectos son susceptibles o no de ser paralizados; enseguida, si se satisfacen o no las exigencias previstas en el artículo 124 de la Ley de Amparo; y, por último, determinar si procede exigir alguna garantía para que surta efectos tal medida.

Ahora bien, toda vez que la finalidad de la suspensión de los actos reclamados estriba en preservar las cosas en el estado que se encuentran al momento de concederse, sólo en caso de que exista la titularidad jurídica de un bien o de un derecho a favor del quejoso, se entiende que hay interés para obtener la medida suspensional y merece ser protegida la situación jurídica que guardan las cosas (derechos, posesiones, propiedades y personas, entre otros) del quejoso al momento de que se decrete tal medida, puesto que a través de la suspensión no es posible crear un derecho del que no gozaba el quejoso antes de la promoción del amparo y, por ende, del otorgamiento de la suspensión.

En la especie, en aras de demostrar el interés suspensional, la sociedad recurrente ofreció como pruebas de su parte copias certificadas de diversos títulos de concesión para construir, instalar, mantener, operar y explotar diversas redes públicas de radiotelefonía móvil con tecnología celular, para las regiones 1 (uno), 2 (dos), 3 (tres), 4 (cuatro), 5 (cinco), 6 (seis), 7 (siete), 8 (ocho) y 9 (nueve), todos expedidos a favor de ella por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Tales copias certificadas obran en el legajo de pruebas que obra por separado.

Empero, debe señalarse que dichos documentos no son idóneos para demostrar el interés suspensional de la recurrente, toda vez que sólo acreditan lo que en ellos se contiene, esto es, que la quejosa cuenta con diversas concesiones para construir, instalar, mantener, operar y explotar diversas redes públicas de telefonía móvil con tecnología celular, no así que con la ejecución del auto reclamado, dictado por la Magistrada instructora de la Segunda Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se le ocasione alguna afectación directa en su patrimonio.

Se expone el anterior aserto, en la medida que en términos de lo transcrito por la quejosa a fojas de la 18 (dieciocho) a 20 (veinte) de su demanda de amparo, en el auto reclamado del tres de julio de dos mil seis, la Magistrada instructora de la Segunda Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 24, 25, 26 y 27 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo concedió a la actora Axtel, Sociedad Anónima de Capital Variable, la suspensión provisional del acto impugnado, sobre la base de que de no hacerse quedaría sin materia el juicio contencioso administrativo, además de que con la concesión no se afecta el interés social ni se contravienen disposiciones de orden público.

Sin que tal determinación sea susceptible de incidir en alguno de los derechos derivados a favor de la quejosa de los títulos de concesión expedidos a su favor por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, de modo que le impida gozar de las prerrogativas que le conceden las reglas de larga distancia expedidas por la Comisión Federal de Telecomunicaciones en las que se establece la modalidad denominada "el que llama paga nacional", así como la explotación de sus concesiones y cumplir con las reglas que rigen la prestación de su servicio de telefonía local móvil, pues sólo se determina que debe prevalecer la situación de hecho existente, y ni siquiera por lo que se refiere a la sociedad denominada Axtel, Sociedad Anónima de Capital Variable. Lo anterior es así, toda vez que en autos no existe evidencia que entre dicha empresa y la quejosa exista un vínculo por virtud del cual aquélla se encuentre obligada a celebrar con la recurrente algún convenio de interconexión respecto de la modalidad "el que llama paga nacional" y, por tanto, que por virtud de la suspensión concedida por la referida Sala, la sociedad recurrente tenga que implantar dos modalidades en la prestación de los servicios que tiene concesionados, dejando de obtener beneficios económicos y sin que pueda tenerse por acreditado el interés jurídico con las manifestaciones formuladas por la recurrente, en la medida que el interés suspensional debe estar plenamente acreditado al momento de resolver sobre la suspensión definitiva.

En esa tesitura, si no se encuentra acreditado en autos que a la quejosa le asista interés suspensional, pues con los títulos de concesión exhibidos en copia certificada no se demuestra tal extremo, es evidente que es correcta la negativa de la Juez de Distrito de conceder la suspensión definitiva del auto reclamado, dictado por la Magistrada instructora de la Segunda Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Es corolario de lo expuesto que los planteamientos compendiados en el cardinal 2 (dos) precedente resultan infundados y, por tanto, ineficaces para revocar la interlocutoria recurrida.

No obstante lo anterior, cabe señalar que el acto atribuido a la Magistrada instructora de la Segunda Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, consistente en el auto de tres de julio de dos mil seis, por el que se concedió a Axtel, Sociedad Anónima de Capital Variable, la suspensión provisional del acto materia del correspondiente juicio contencioso administrativo, no es susceptible de ser suspendido, toda vez que en la especie no se satisface el requisito previsto en la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, consistente en que con la concesión no se cause perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

Se expone tal aserto, toda vez que de concederse la suspensión definitiva para que no siga surtiendo efecto la suspensión provisional decretada en el juicio contencioso administrativo y se mantengan las cosas en el estado en que se encuentra hasta en tanto se resuelva el fondo del juicio de amparo, se impediría que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos de lo dispuesto en los artículos 24, 25, 27 y 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sustanciara el incidente de petición de medidas cautelares (entre ellas la suspensión del acto impugnado) previsto en esos numerales, que debe ser resuelto en definitiva por la Sala Regional correspondiente funcionando en Pleno, previo análisis de las razones que el promovente del incidente aduzca sobre el particular y la valoración de la necesidad de establecer la medida y fijar garantías o contragarantías en lo que la sociedad se encuentra interesada, toda vez que la finalidad de ese incidente tiene un marcado interés público, puesto que estriba en mantener la situación de hecho existente para no dejar el litigio sin materia e impedir que se cause un daño irreparable al actor, esto es, posibilitar que una eventual declaración de nulidad del acto impugnado efectivamente restituya al actor en el pleno goce de sus derechos y, por ende, no se haga nugatorio el principio de justicia previsto en el artículo 17 constitucional.

Para corroborar tal aserto, a continuación se transcriben los citados artículos 24, 25, 27 y 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo:

"Artículo 24. Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, pueden decretarse todas las medidas cautelares necesarias para mantener la situación de hecho existente, que impidan que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor, salvo en los casos en que se cause perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.

"I. El escrito en donde se soliciten las medidas cautelares señaladas, deberá contener los siguientes requisitos:

"a) Nombre y domicilio para oír notificaciones en cualquier parte del territorio nacional, salvo cuando el solicitante tenga su domicilio dentro de la jurisdicción de la Sala Regional competente, en cuyo caso, el domicilio señalado para tal efecto deberá estar ubicado dentro de la circunscripción territorial de la Sala competente.