INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 106/2014. COMISIÓN FEDERAL PARA LA PROTECCIÓN CONTRA RIESGOS SANITARIOS DE LA SECRETARÍA DE SALUD. 29 DE MAYO DE 2014. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE Y PONENTE: LUIS ALFONSO HERNÁNDEZ NÚÑEZ. ENCARGADO DEL ENGROSE: JOSÉ

"X. Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de lo (sic) supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumplan con las Normas Oficiales Mexicanas; se afecte la producción nacional;

"XI. Se impidan o interrumpan los procedimientos relativos a la intervención, revocación, liquidación o quiebra de entidades financieras, y demás actos que sean impostergables, siempre en protección del público ahorrador para salvaguardar el sistema de pagos o su estabilidad;

"XII. Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En caso de que el quejoso sea un tercero ajeno al procedimiento, procederá la suspensión;

"XIII. Se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"El órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente podrá conceder la suspensión, aún cuando se trate de los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación al interés social."

Visto al tenor de lo previamente considerado, el precepto transcrito obtiene diversos rasgos significativos a considerar:

El primero, consiste en que dicha disposición tiene una doble funcionalidad, pues claramente establece un conjunto de supuestos en que la suspensión se estima improcedente por el propio legislador, quien en ejercicio de la facultad que le confiere el Constituyente en la fracción X del artículo 107 constitucional, pondera por sí mismo los casos en que conceder la medida originaría afectación al interés social, entendido este concepto como el conjunto de bienes jurídicos cuya preservación constituye una premisa del sistema equilibrado que opera en cuanto a la precautoria del amparo, de los que el interés del particular no puede disponer y, por tanto, este interés o la manera en que pueda verse afectado por la ejecución del acto, resulta irrelevante para la negativa de la suspensión.

En este sentido, el artículo 129 es una norma prohibitiva, por cuanto expresamente impide que la suspensión se otorgue en los diversos supuestos previstos en cada una de sus fracciones, además, cada una de las fracciones pone de manifiesto uno o más bienes jurídicos de tutela preponderante y, por tanto, la actividad del juzgador se limita a determinar la subsunción de un acto reclamado a alguna de esas fracciones y a la declaración concreta de que en ese supuesto que se le plantea, la suspensión es improcedente, porque la ley, esto es, la voluntad general manifestada a través del legislador, así lo señala, con el fin de preservar un bien jurídico determinado, sin que aquí opere ponderación alguna entre la apariencia del buen derecho del particular y el interés social, porque el bien jurídico tutelado no está a disposición del particular sino que antes fue objeto de ponderación por el propio legislador en seguimiento de la voluntad del Constituyente y sin más límite que los impuestos por la propia Constitución.

Motivo por el cual, tampoco operan en ese ejercicio el resto de los elementos normativos establecidos genéricamente para normar la decisión discrecional que atañe adoptar al Juez en otros supuestos no previstos en el artículo 129, como tampoco los aplicables en relación con el efecto cautelar de la medida, específicamente en los artículos 139 y 147, relativos, el primero, a la preservación de la materia del amparo y, el segundo, a la fijación de un efecto de la suspensión que restituya provisionalmente al quejoso en el goce de la garantía violada, pues el primero obra en función de preservar un interés particular, que como se dijo, en el caso del artículo 129 resulta irrelevante y, el segundo, atañe a un efecto concreto de la suspensión, lo que supone que ésta previamente ha sido procedente.

Lo anterior, pues como se dijo, el referido efecto restaurativo está condicionado a la procedencia de la medida, de manera que si ésta, conforme al artículo 129 es improcedente en un caso concreto, en el mismo no será viable efectuar valoración alguna en cuanto al efecto de la medida cautelar; y en cuanto a la obligación de adoptar medidas para preservar en lo adjetivo la materia del amparo, no se advierte que el legislador la haya considerado determinante ante un supuesto en que consideró que la suspensión puede resultar en que se afecte un bien jurídico de tutela preponderante.

Por el contrario, se insiste en que en relación con el catálogo de actos previstos en las distintas fracciones del artículo 129, el legislador no involucró siquiera el interés del particular en la obtención de la medida, sino que adoptó tales supuestos en función de salvaguardar bienes jurídicos colectivos indisponibles para la voluntad de un particular; de ahí que se excluya también que, en modo excepcional, la suspensión deba otorgarse en alguno de los supuestos ahí previstos, obedeciendo a proteger un interés individual del quejoso o a la preservación de la materia del amparo y; en cambio, el otorgamiento excepcional de la medida sólo puede obedecer a la misma necesidad de proteger un bien jurídico o interés colectivo, según se expresa en la última parte del precepto transcrito, y como se expondrá más adelante.

De ahí que el legislador haya puntualizado también en el proceso legislativo, que la revisión de los supuestos ahora referidos en el artículo 129, tiene el alcance de dar certeza a las partes, pues basta la adecuación del caso concreto a alguna de las fracciones del precepto para que se prevea que la suspensión no podrá ser otorgada.

Por otro lado, en plena concordancia con lo hasta ahora dicho, una segunda funcionalidad que el legislador atribuye al artículo 129 de la Ley de Amparo en vigor y a los supuestos previstos en cada una de sus fracciones, es la de servir como referentes o límites a la discrecionalidad que atañe al Juez al decidir sobre el otorgamiento de la medida en casos diversos a los ahí previstos y sobre la manera en que deben preservarse determinados bienes jurídicos colectivos.

Lo cual refuerza el entendimiento de que el precepto constituye un catálogo de bienes jurídicos e intereses de índole colectivo o de orden público, cuya preservación es inexcusable y preponderante, siendo ese deber de preservación lo que determina tanto la negativa de la suspensión en esos supuestos específicos como su otorgamiento excepcional, limitándose la valoración a efectuar por el Juez, a excluir ese perjuicio.

De manera que el precepto recién transcrito, es el resultado de la valoración efectuada por el propio legislador, de los casos en que otorgar la suspensión del acto reclamado resulta contrario al interés social, sin que en relación con los mismos, por principio, corresponda al Juez de Distrito sino determinar la subsunción del supuesto del que conoce en determinado juicio de amparo, a alguna de las fracciones del precepto transcrito y negar la medida, mientras que en otra vertiente, la enunciación de los supuestos en que el legislador consideró, por sí mismo, la posible afectación al interés social con el otorgamiento de la medida, cumple también una función orientadora de la decisión que corresponde adoptar a los Jueces, en relación con otros supuestos no previstos expresamente por el legislador y respecto de los que se entiende que el Juez decide en ejercicio pleno de la discrecionalidad que el legislador le otorga, sobre la manera en que la suspensión redundaría o no en un perjuicio al interés social.

No obstante, como se mencionó ya, del último párrafo del artículo 129 se desprende también de manera significativa, la posibilidad excepcional de que en determinados casos, aun adecuándose el acto a suspender a uno de los supuestos en que el legislador consideró que otorgar la suspensión sería contrario al interés social, el Juez podrá otorgar la suspensión, si la negativa de la precautoria, esto es, permitir la ejecución del acto, redunda en una afectación mayor al interés social.

Esta previsión quedó incorporada a la Ley de Amparo en vigor, tal como se planteó desde el proyecto de Ley de Amparo dado a conocer por la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinticinco de abril de dos mil uno y que, como se mencionó, quedó incorporado a las iniciativas puestas a consideración del Senado y que derivaron en la expedición de la ley reglamentaria actual.

De la exposición de motivos del proyecto de Ley de Amparo aludido, se desprende la siguiente explicación al texto que actualmente conforma el último párrafo del artículo 129 transcrito:

"Si bien en estos casos y en otros que contempla la ley vigente los perjuicios que podría provocar el otorgamiento de la suspensión son muy graves, puede haber ocasiones excepcionales en las que la negativa de la suspensión ocasionaría una mayor afectación al interés social. En tal virtud, se debe dejar la posibilidad al juzgador para que de manera excepcional y atendiendo al caso concreto, pueda decretar la suspensión en esos casos."

El texto transcrito confirma que la disposición prevista en el actual párrafo final del artículo 129 de la Ley de Amparo, es claramente excepcional y halla su razón de ser en el reconocimiento de que existen actos que aun adecuándose a alguno de los supuestos referidos en las diversas fracciones del mencionado numeral 129, deben suspenderse porque no hacerlo ocasionaría una afectación mayor al interés social.

No obstante, también se aprecia que aun en este contenido excepcional, el artículo 129 no involucra la afectación al interés individual del quejoso ni refiere una ponderación entre ese interés o el buen derecho del particular y un interés social.

Por el contrario, la disposición del párrafo final enfatiza que lo que se busca salvaguardar es el interés social y que, en todo caso, el perjuicio que se busca evitar con el otorgamiento de la medida, es a ese conjunto de bienes jurídicos e intereses colectivos y también que ese perjuicio derivaría no de la ejecución del acto sino de no permitirlo.

Ahora bien, en el caso concreto, como se señaló al inicio, se advierte que la suspensión se solicita contra el acto de destrucción de mercancías que las autoridades responsables aseguraron y que consideraron contienen ingredientes prohibidos que ponen en riesgo la salud general, además de que incumplen las normas oficiales mexicanas en materia de etiquetado de productos de su naturaleza, y en función de esto, se ha dicho ya que el bien jurídico que el acto concreto reclamado involucra, y que podría resultar afectado, es justamente el cumplimiento de dichas disposiciones y tangencialmente, disposiciones en materia de salubridad general.

Partiendo de ello, debe decirse que el análisis del artículo 129 de la Ley de Amparo, transcrito previamente, confirma que el cumplimiento de esas disposiciones y de las normas oficiales mexicanas, está comprendido como uno de los objetos de tutela mediante la negativa de la suspensión, precisamente en la fracción X del artículo mencionado, que señala que la suspensión es improcedente cuando:

a) Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de la ley o bien se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

b) Se incumpla con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo en el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley;