INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 106/2014. COMISIÓN FEDERAL PARA LA PROTECCIÓN CONTRA RIESGOS SANITARIOS DE LA SECRETARÍA DE SALUD. 29 DE MAYO DE 2014. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE Y PONENTE: LUIS ALFONSO HERNÁNDEZ NÚÑEZ. ENCARGADO DEL ENGROSE: JOSÉ

"Artículo 204. Los medicamentos y otros insumos para la salud, los estupefacientes, substancias psicotrópicas y productos que los contengan, así como los plaguicidas, nutrientes vegetales y substancias tóxicas o peligrosas, para su venta o suministro deberán contar con autorización sanitaria, en los términos de esta ley y demás disposiciones aplicables.

"Las autoridades de seguridad pública de los tres órdenes de gobierno participarán en la prevención y combate a las actividades de posesión, comercio o suministro de estupefacientes y psicotrópicos cuando dichas actividades se realicen en lugares públicos, y actuarán conforme a sus atribuciones."

"Artículo 210. Los productos que deben expenderse empacados o envasados llevarán etiquetas que deberán cumplir con las normas oficiales mexicanas o disposiciones aplicables, y en el caso de alimentos y bebidas no alcohólicas, éstas se emitirán a propuesta de la Secretaría de Salud, sin menoscabo de las atribuciones de otras dependencias competentes."

"Artículo 212. La naturaleza del producto, la fórmula, la composición, calidad, denominación distintiva o marca, denominación genérica y específica, etiquetas y contra etiquetas, deberán corresponder a las especificaciones establecidas por la Secretaría de Salud, de conformidad con las disposiciones aplicables, y responderán exactamente a la naturaleza del producto que se consume, sin modificarse; para tal efecto se observará lo señalado en la fracción VI del artículo 115.

"Las etiquetas o contra etiquetas para los alimentos y bebidas no alcohólicas, deberán incluir datos de valor nutricional, y tener elementos comparativos con los recomendados por las autoridades sanitarias, a manera de que contribuyan a la educación nutricional de la población.

"En la marca o denominación de los productos, no podrán incluirse clara o veladamente indicaciones con relación a enfermedades, síndromes, signos o síntomas, ni aquellos que refieran datos anatómicos o fisiológicos."

"Artículo 216. La Secretaría de Salud, con base en la composición de los alimentos y bebidas, determinará los productos a los que puedan atribuírseles propiedades nutritivas particulares, incluyendo los que se destinen a regímenes especiales de alimentación. Cuando la misma secretaría les reconozca propiedades terapéuticas, se considerarán como medicamentos.

"Los alimentos o bebidas que se pretendan expender o suministrar al público en presentaciones que sugieran al consumidor que se trate de productos o substancias con características o propiedades terapéuticas, deberán en las etiquetas de los empaques o envases incluir la siguiente leyenda: ‘Este producto no es un medicamento’, escrito con letra fácilmente legible y en colores contrastantes."

Esto es, un análisis superficial del acto reclamado lleva a estimar que es de tal naturaleza, que se encamina a la protección de la salud general y a reforzar el cumplimiento de las disposiciones legales que establecen restricciones y prohibiciones no arancelarias a insumos o mercancías que tienen incidencia en la salud de las personas, específicamente, así como de normas oficiales mexicanas relativas al etiquetado de productos regulados por la Ley General de Salud lo que, para efectos de resolver sobre su suspensión, revela la naturaleza y dimensión del bien jurídico en función del cual debe determinarse el interés social cuya lesión debe evitarse al resolver sobre la precautoria y la coincidencia entre el bien jurídico tutelado por el acto reclamado y uno que, a su vez, se consideró objeto de salvaguarda por el legislador, en la expedición de la Ley de Amparo en vigor desde el tres de abril de dos mil trece.

Al respecto, debe considerarse que como resultado de la reforma constitucional en materia de amparo del seis de junio de dos mil once, y la posterior expedición de la Ley de Amparo en vigor desde el tres de abril de dos mil trece, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, se generó, en cuanto a la suspensión del acto reclamado en el amparo indirecto, un nuevo sistema equilibrado, orientado a dotar a la precautoria de mayor eficacia para la preservación de los derechos vulnerados y la materia del amparo, pero a la vez, dotado de mayores elementos de control para evitar el abuso de la medida y el dictado de resoluciones que lastimen la sensibilidad social.

En cuanto al propósito de otorgar a la medida mayor eficacia, en el nuevo sistema de suspensión, se amplió la discrecionalidad de los Jueces y sus facultades para allegarse de mayores elementos para dictar resoluciones más informadas y, se prevé que en los casos en que conforme a las disposiciones de la ley reglamentaria corresponda decidir la suspensión del acto reclamado, esto tenga como base una ponderación entre la apariencia del buen derecho y el interés social, entendida esta última noción como el conjunto de principios o bienes jurídicos relevantes, objeto de tutela, cuya preservación es prioritaria para el orden público y en función de los cuales, se acotan las decisiones sobre la suspensión del acto reclamado.

Esto es, al establecer el referido sistema equilibrado para decidir sobre la suspensión del acto, el Constituyente observó como premisa, evitar que el otorgamiento de la precautoria genere una lesión al referido interés social, el cual se considera irreductible ante las pretensiones e intereses individuales, por lo cual, para valorar la procedencia de la precautoria, es indispensable considerar el bien jurídico colectivo que pudiera resultar afectado con el otorgamiento de la medida, con el mismo énfasis con que generalmente se indaga sobre la apariencia del buen derecho que asista a quien solicita la medida, en el otro extremo de la referida ponderación.

Así se desprende de la lectura de los procesos legislativos de la reforma constitucional aludida, en cuya exposición de motivos se planteó lo que enseguida se transcribe:

"En materia de suspensión del acto reclamado, se propone establecer el marco constitucional a fin de prever un sistema equilibrado que permita que la medida cautelar cumpla cabalmente con su finalidad protectora, y al mismo tiempo cuente con mecanismos que eviten y corrijan los abusos que desvía su objetivo natural.

"Para tal efecto, se privilegia la discrecionalidad de los Jueces consagrando expresamente como elemento a considerar, para el otorgamiento de la suspensión, la apariencia del buen derecho, requisito éste reconocido por la Suprema Corte de Justicia y que constituye uno de los avances más importantes en la evolución del juicio de amparo en las últimas décadas.

"Sin embargo, para asegurar su correcta aplicación, se establece la obligación del Juez de realizar un análisis ponderado entre la no afectación al interés social y al orden público y la apariencia del buen derecho. Con esto se logra que la medida cautelar sea eficaz y que no se concedan suspensiones que molestan la sensibilidad de la sociedad.

"Finalmente en el texto del artículo 107 constitucional se proponen una serie de cambios y ajustes de redacción a fin de hacer el texto acorde con las propuestas que han sido previamente relatadas y para dotar de una mejor técnica legislativa al texto constitucional."

Como resultado de ello, en lo que toca a la suspensión del acto reclamado, la reforma constitucional se concretó al modificarse la fracción X del artículo 107 constitucional, para quedar como sigue:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

"Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la promoción del amparo, y en las materias civil, mercantil y administrativa, mediante garantía que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión quedará sin efecto si este último da contragarantía para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo y a pagar los daños y perjuicios consiguientes; ..."

Del precepto transcrito se desprende que el Constituyente dispuso que fuera el legislador quien, a través de la expedición de la ley reglamentaria, determinara los casos y condiciones en que la suspensión será procedente o improcedente; y que en cuanto a normar la decisión al respecto, que opere una ponderación entre los dos conceptos que representan los fines perseguidos por la suspensión, a saber: la apariencia del buen derecho, que basada en un análisis superficial y provisional del acto permite determinar, así sea en grado de probabilidad, que asiste al quejoso el derecho pretendido y que la pretensión no es manifiestamente infundada, frívola o desacertada, así como el mayor o menor riesgo de que ese derecho se vea irremediable o difícilmente reparable si el acto no se suspende y, en el otro extremo, el interés social, representativo del conjunto de bienes jurídicos e intereses de índole colectivo y, por ende, superior, cuya promoción y salvaguarda también se encomienda al legislador y al Juez.

Vista así, la referida ponderación constituye una expresión normativa fundamental de la suspensión del acto reclamado que hace a la precautoria más equilibrada, ya que permite dotarla de mayor eficacia cautelar y, a la vez, evita el abuso de la medida y el dictado de resoluciones que lastimen la sensibilidad social, por lo que es en función de la misma, cuando la naturaleza del acto lo permita, que la discrecionalidad que se confiere a los Jueces se encuentra normada.

No obstante, esa expresión normativa fundamental, al ser objeto de regulación y expresión específica mediante la expedición de la ley reglamentaria por parte del legislador, obtiene manifestaciones particulares o especiales, en las que se enfatizan los elementos de control de la discrecionalidad o la propia ponderación en relación con el derecho que asista al particular que pretende la medida, el peligro en la demora y, esencialmente, la salvaguarda de bienes jurídicos colectivos también tutelados por el propio ordenamiento, así como la premisa de que la suspensión no resulte lesiva a los intereses representativos del orden público o el interés social.

Es así que, la ponderación prevista en la fracción X del artículo 107 constitucional, adquirió diversas manifestaciones al expedirse la Ley de Amparo, pues al asumir en seguimiento pleno de la voluntad del Constituyente, la labor de determinar en la ley reglamentaria los diversos supuestos y condiciones en que la suspensión sería procedente, el legislador estableció, sin más límite que el impuesto por la Constitución, un conjunto de elementos normativos, sustantivos y formales, aplicables a la medida precautoria así como para normar la decisión a adoptarse por los Jueces, en los casos en que se les reconoció la libertad de decidir sobre la medida en uso de su discrecionalidad.

De tal suerte, por lo que hace a la suspensión a petición de parte, el legislador estableció un conjunto de elementos normativos sustantivos y formales en los artículos 128, 131, párrafo segundo, 138 y 147, primer párrafo, de la Ley de Amparo en vigor; y, a la vez, estableció otros más específicos de ponderación en otras hipótesis, como cuando se acude invocando un interés legítimo, supuesto en que más allá del interés del particular, es necesario que concurra un interés social para que se otorgue la medida; o bien, elementos específicos para normar la decisión sobre los efectos que debe imprimirse a la suspensión, para lograr su eficacia en cuanto a la contención de los perjuicios derivados para el particular por la ejecución del acto, como es el riesgo de pérdida de la materia del amparo (peligro en la demora), particularmente cuando conforme al artículo 147, es viable restablecer al quejoso en el goce del derecho vulnerado, supuesto en que se impone verificar que dicha anticipación de un efecto que típicamente correspondería a la sentencia de amparo, sea jurídica y materialmente posible, sin que sea el caso analizar, con mayor amplitud, en el presente estudio, los requisitos atinentes a cada una de las previsiones legales citadas a título de ejemplo.

En cambio, importa destacar que el legislador, al expedir la ley reglamentaria en vigor, no sólo reconoció al Juez la discrecionalidad que el Constituyente dispuso se le otorgara para decidir sobre la suspensión del acto reclamado, sino que también ejerció en forma directa la facultad que le otorgó el Constituyente para determinar supuestos en los que la suspensión es procedente, y otros en los que no lo es, casos en que es el propio legislador quien efectuó la ponderación relativa a la procedencia de la medida para la salvaguarda de bienes jurídicos tutelados de naturaleza colectiva y prioritaria.

Esto se refleja claramente en el contenido de los artículos 126 y 129, el primero relativo a la suspensión de plano, en donde el legislador se limitó a señalar una serie de actos o supuestos en los que la suspensión deberá ser otorgada, bastando que se advierta la adecuación del acto reclamado a uno de los actos previstos en dichos preceptos, que por su naturaleza claramente contraria a la Constitución, o bien porque afectan bienes jurídicos de preservación preponderante, llevaron al legislador a establecer que la suspensión debe otorgarse de plano o negarse, siendo innecesaria una ponderación posterior por el juzgador en función de contraponer al interés superior referido, el del particular, el buen derecho aparente o la manera en que éste resultaría afectado por el acto reclamado.

De manera que en los referidos supuestos, son sólo la naturaleza y dimensión del bien jurídico tutelado que se afectan con la emisión del acto o con la suspensión, lo que impone el otorgamiento de la medida de plano o su negativa por regla general.

Es oportuno mencionar que al dictaminarse las iniciativas de la Ley de Amparo puestas a consideración del Senado, que llevaron a la expedición de la ley vigente, el legislador se reconoció obligado a establecer supuestos de procedencia e improcedencia de la precautoria, así como las condiciones en que la decisión al respecto, debería adoptarse en otros supuestos por el Juez de amparo, tal como se desprende de la parte del dictamen senatorial que enseguida se transcribe:

"En lo concerniente a la suspensión del acto reclamado, se dispone un modelo equilibrado que permite, por un lado, que la medida cautelar cumpla con su propósito protector e impida que continúe la posible violación al derecho fundamental; pero, por el otro, se prevén mecanismos que eviten y corrijan los abusos que desvíen el objetivo central de esta figura.

"Con esas ideas como base para la toma de decisiones, se arribó a la conclusión de que los juzgadores deberán hacer una ponderación entre la apariencia de buen derecho y la no afectación al interés social y, en consecuencia, decidir. Estas Comisiones Unidas coinciden en que el artículo 107, fracción X, constitucional reformado al respecto, confiere la obligación al legislador a establecer los supuestos en los que los actos reclamados puedan ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones determinadas en la ley reglamentaria, y donde el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deba hacer un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y el interés social."

Por otro lado, específicamente en relación con el actual artículo 129 de la Ley de Amparo, en el dictamen se estableció:

"Asimismo, debe referirse que con el ánimo de dar certeza a las partes en el juicio de amparo y dotar al juzgador de parámetros que guíen su resolución sobre la suspensión, se determinó hacer un repaso puntual de las hipótesis en las que, de acuerdo con la ley, se actualiza una afectación al interés social. Fue así como se acordó la redacción del artículo 129 del proyecto de Ley de Amparo."

De ahí que se afirme que, habiéndose reconocido por el legislador constitucionalmente facultado para determinar los supuestos en que la suspensión puede ser otorgada o negada y, asimismo, los supuestos en que la decisión al respecto atañe al Juez que conoce del amparo con las limitantes previstas en la propia ley a dicha discrecionalidad, en ejercicio de esa facultad, el legislador procedió a la aprobación del artículo 129, en el que delineó, sin más límites que los establecidos por el Constituyente, un conjunto de bienes jurídicos tutelados que consideró por sí mismos no susceptibles de ser suspendidos; y en cuanto a los supuestos en que el otorgamiento de la suspensión depende de la decisión discrecional del juzgador, el legislador estableció también los límites y controles a esa discrecionalidad, en los términos ya enunciados, cumpliendo también el artículo 129, una función orientadora en ese sentido, para quedar conformado como enseguida se transcribe:

"Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, cuando, de concederse la suspensión:

"I. Continúe el funcionamiento de centros de vicio o de lenocinio, así como de establecimientos de juegos con apuestas o sorteos;