QUEJA 334/2020. 17 DE NOVIEMBRE DE 2020. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: REFUGIO NOEL MONTOYA MORENO. SECRETARIA: DIANA ELIZABETH GUTIÉRREZ ESPINOZA.

13. Ello es así, toda vez que del análisis del auto recurrido se advierte que el Juez Federal negó a la quejosa, ahora recurrente, la suspensión provisional de los actos reclamados estimando, en esencia, que no se satisfacen los requisitos previstos en los artículos 128, fracción II y 130 de la Ley de Amparo, toda vez que de concederse la suspensión provisional, se contravendrían disposiciones de orden público e interés social, que no se tiene la certeza si la quejosa incurrió o no en alguna irregularidad prevista en la Ley de Transporte, que la sociedad está interesada en que se cumpla con la implementación de los permisos orientados a la prestación de servicios, que de otorgarse la suspensión se permitiría que la quejosa incumpla con los requisitos previstos en la ley, lo que afectaría las facultades de comprobación de la autoridad en materia de transporte y que conceder la suspensión implicaría constituir a la parte quejosa un derecho a su favor que no tenía.

14. Atento a lo anterior, es fundado que, como lo afirma la recurrente, el Juez Federal al pronunciar el auto impugnado realizó un análisis incorrecto de los actos reclamados en el amparo, en atención a que en momento alguno solicitó que se le expidiera una nueva concesión o permiso para prestar el servicio público de transporte urbano.

15. Además, el a quo en el auto recurrido tampoco analizó ni tomó en consideración que la quejosa adujo en la demanda de amparo que cuenta con una concesión vigente para prestar el servicio de transporte y, a efecto de acreditar su afirmación, acompañó como prueba de su intención la documental pública consistente en el acuerdo que revalida la concesión para prestar el servicio público de transporte colectivo urbano de pasajeros en Chihuahua, con la que acreditó su interés suspensional; sin embargo, aunque fundados los agravios, resultan inoperantes, toda vez que el a quo sí interpretó de manera correcta el artículo 128 de la Ley de Amparo, dado que con la concesión de la medida cautelar solicitada se contravienen disposiciones de orden público y se causaría perjuicio al interés social.

16. Ello es así, toda vez que de acuerdo con la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo,(1) que desarrolla los principios establecidos en el artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal,(2) la medida cautelar solicitada por la parte quejosa en un juicio de amparo sólo puede concederse cuando al hacerlo no se contravengan disposiciones de orden público ni se cause perjuicio al interés social.

17. El orden público y el interés social son nociones íntimamente vinculadas, en la medida en que el primero tiende al arreglo o composición de la comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de procurar un bienestar o impedir un mal a la población, mientras que el segundo se traduce en la necesidad de beneficiar a la sociedad, o bien, evitarle alguna desventaja o trastorno.

18. Así, el concepto de disposiciones de orden público comprende las normas previstas en los ordenamientos legales que tienen como fin inmediato y directo tutelar derechos de la colectividad para evitarle algún trastorno o desventaja o para procurarle la satisfacción de necesidades o algún provecho o beneficio, y por interés social debe considerarse el hecho, acto o situación que reporte a la sociedad una ventaja o provecho, o la satisfacción de una necesidad colectiva, o bien, le evite un trastorno público.

19. El orden público y el interés social no constituyen nociones que puedan configurarse a partir de la declaración formal contenida en la ley en que se apoya el acto reclamado, sino que ha sido criterio reiterado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que corresponde al Juez examinar la presencia de tales factores en cada caso concreto, ya que se trata de conceptos jurídicos indeterminados, de imposible definición, cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar prevalecientes en el momento en que se realice la valoración.

20. Por tanto, para darles significado, el juzgador debe tener presentes las condiciones esenciales para el desarrollo armónico de una comunidad, es decir, las reglas mínimas de convivencia social, a modo de evitar que con la suspensión se causen perjuicios mayores que los que se pretenden evitarse con esta institución, en el entendido de que la decisión a tomar en cada caso concreto no puede descansar en meras apreciaciones subjetivas del juzgador, sino en elementos objetivos que traduzcan las preocupaciones fundamentales de una sociedad.

21. Lo anterior encuentra sustento en la tesis aislada(3) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

"INTERÉS SOCIAL Y DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO. SU APRECIACIÓN. La Suprema Corte sostiene, como se puede consultar en la tesis 131 del Apéndice de jurisprudencia 1917-1965, Sexta Parte, página 238, que si bien la estimación del orden público en principio corresponde al legislador al dictar una ley, no es ajeno a la función de los juzgadores apreciar su existencia en los casos concretos que se les someten para su fallo. El examen de la ejemplificación que contiene el artículo 124 de la Ley de Amparo para indicar cuándo se sigue perjuicio al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, revela que se puede razonablemente colegir en términos generales, que se producen esas situaciones cuando se priva a la colectividad con la suspensión de un beneficio que le otorgan las leyes, o se les infiere un daño con ella que de otra manera no resentiría."

22. Es igualmente aplicable la tesis de jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,(4) que de manera literal dice lo siguiente:

"SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA. De los tres requisitos que el artículo 124 de la Ley de Amparo establece para que proceda conceder la suspensión definitiva del acto reclamado, descuella el que se consigna en segundo término y que consiste en que con ella no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. Ahora bien, no se ha establecido un criterio que defina, concluyentemente, lo que debe entenderse por interés social y por disposiciones de orden público, cuestión respecto de la cual la tesis número 131 que aparece en la página 238 del Apéndice 1917-1965 (jurisprudencia común al Pleno y a las Salas), sostiene que si bien la estimación del orden público en principio corresponde al legislador al dictar una ley, no es ajeno a la función de los juzgadores apreciar su existencia en los casos concretos que se les sometan para su fallo; sin embargo, el examen de la ejemplificación que contiene el precepto aludido para indicar cuándo, entre otros casos, se sigue ese perjuicio o se realizan esas contravenciones, así como de los que a su vez señala esta Suprema Corte en su jurisprudencia, revela que se puede razonablemente colegir, en términos generales, que se producen esas situaciones cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría."

23. En ese contexto, el artículo 129 de la Ley de Amparo enumera, de forma enunciativa, pero no limitativa, algunos ejemplos de los que se pueden considerar actos que perjudiquen a la sociedad, como cuando con la concesión de la medida cautelar se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinio, establecimientos de juegos con apuestas o sorteos, la producción y el comercio de narcóticos; se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos; se permita el alza de precios en relación con artículos de primera necesidad, o bien, de consumo necesario; se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país o campañas contra el alcoholismo y la drogadicción; se permita el incumplimiento de órdenes militares; se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que, por ese motivo, se afecte la salud de las personas, entre otros.

24. Esto es, se trata de actividades cuya realización o ejecución afectaría gravemente a la sociedad, por tratarse de actos que producirían un perjuicio a la salud, economía, ambiente o permitan la realización de actividades ilícitas y constitutivas de delitos, lo que evidencia que el legislador pretende que con la suspensión no se vulnere o afecte irremediablemente a la sociedad.

25. En vinculación con los anteriores razonamientos, se considera que el orden público y el interés social se afectan cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría.

26. Por tanto, para distinguir si una disposición es de orden público y si afecta al interés social, debe atenderse a su finalidad directa e inmediata en relación con la colectividad.

27. Partiendo de esos lineamientos, en el caso, la parte quejosa manifestó en la demanda de amparo, bajo protesta de decir verdad, que mediante acuerdo **********, de diecinueve de octubre de dos mil nueve, emitido por el secretario general de Gobierno del Estado de Chihuahua, en unión con el director de Transporte, se le autorizó la revalidación de la concesión ********** para prestar el servicio público de transporte colectivo urbano de pasajeros en esta ciudad, con vigencia hasta el diecinueve de octubre de dos mil veinticuatro.

28. Y argumenta que, de conformidad con el texto de las normas generales que impugna,(5) las concesiones y permisos preexistentes a la nueva Ley de Transporte continuarán operando por el plazo que fueron otorgados; sin embargo, se encuentran sujetos a la condición suspensiva de cumplir con los requisitos y las condiciones de organización y funcionamiento del decreto, otorgando un plazo de doce meses para esos efectos, debiendo adecuarse en el mismo término a las disposiciones de esa ley.

29. Ahora bien, conforme al artículo 1o. de la Ley de Transporte impugnada,(6) sus disposiciones tienen por objeto establecer las bases, normas y principios para regular la operación, planeación, programación, proyección, implementación, gestión, control y vigilancia de la prestación de servicios de transporte de personas y bienes en el Estado, así como el uso, aprovechamiento y explotación de las vías de comunicación e infraestructura del mismo.

30. Además, en su artículo 30,(7) dicho ordenamiento establece que la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología del Gobierno del Estado de Chihuahua deberá implementar un sistema integrado de transporte, con extensiones regionales, entendido como un conjunto de componentes que se encuentran integrados de manera física, operacional, informativa, iconográfica y tarifaria, con el objeto de prestar un servicio confiable, eficiente, cómodo y seguro que permita movilizar a sus usuarios con altos estándares de calidad, acceso y cobertura en el área urbana o conurbada correspondiente.

31. Atento a lo anterior y como de manera correcta lo estimó el a quo en el auto recurrido, resulta improcedente conceder la medida cautelar solicitada por la parte quejosa, ya que su otorgamiento causaría un perjuicio mayor al orden público e interés social, porque de lo expuesto queda claro que la finalidad de la emisión de la Ley de Transporte impugnada es establecer las bases, normas y principios para regular la operación, planeación, programación, proyección, implementación, gestión, control y vigilancia de la prestación de servicios de transporte de personas y bienes en el Estado, así como el uso, aprovechamiento y explotación de las vías de comunicación e infraestructura del Estado, además de prestar un servicio confiable, eficiente, cómodo y seguro que permita movilizar a sus usuarios con altos estándares de calidad, acceso y cobertura en el área urbana o conurbada correspondiente.

32. En ese contexto, las disposiciones contenidas en la Ley de Transporte del Estado de Chihuahua, publicada en el Periódico Oficial del Estado el veintiuno de marzo de dos mil veinte, básicamente en cuanto sujeta la continuación de la operación de su concesión al cumplimiento de los requisitos y las condiciones de organización y funcionamiento previstas en esa normatividad, otorgándole para ello un plazo que no exceda de doce meses, contados a partir de la entrada en vigor de dicho decreto, término en el cual deberán adecuarse a las disposiciones de esa ley, son de orden público e interés social y tienen como finalidad establecer las bases, normas y principios para regular la operación, planeación, programación, proyección, implementación, gestión, control y vigilancia de la prestación de servicios de transporte de personas y bienes en el Estado, así como el uso, aprovechamiento y explotación de las vías de comunicación e infraestructura del Estado, además de prestar un servicio confiable, eficiente, cómodo y seguro que permita movilizar a sus usuarios con altos estándares de calidad, acceso y cobertura en el área urbana o conurbada correspondiente, por lo que es improcedente otorgar la suspensión provisional solicitada contra la aplicación de las mismas, porque no se satisface el requisito contenido en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, toda vez que la ponderación entre el derecho que tienen los particulares a quienes ya se les ha otorgado una concesión o permiso para prestar el servicio público de transporte y el interés social inmerso en las disposiciones que limitan o restringen tal derecho, en términos de lo dispuesto por el artículo 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Federal, lleva a concluir que, en el caso concreto, se debe privilegiar, por encima del interés particular el bien común, en tanto que la colectividad tiene interés en la regulación y mejoramiento en la prestación de los servicios públicos.

33. Máxime que en el caso la negativa de la suspensión provisional de los actos reclamados no causa un daño irreparable al particular.

34. Es aplicable al respecto, la tesis de jurisprudencia 2a./J. 36/2020 (10a.),(8) sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título, subtítulo y texto siguientes:

"SUSPENSIÓN PROVISIONAL. NO PROCEDE CONTRA LA APLICACIÓN DE DISPOSICIONES DE TRÁNSITO Y VIALIDAD QUE RESTRINGEN LA CIRCULACIÓN DEL TRANSPORTE DE CARGA PESADA (LEGISLACIÓN DE JALISCO Y DEL MUNICIPIO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN).

"Hechos: Los órganos jurisdiccionales contendientes, al resolver recursos de queja, analizaron una misma problemática jurídica y arribaron a posicionamientos contrarios, ya que para uno de ellos la suspensión en el juicio de amparo procede cuando se impugnan disposiciones del Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Monterrey, que establece restricciones para la circulación de vehículos de carga, pues considera que no se afecta el interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, mientras que para el otro es improcedente dicha medida cautelar contra la Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco, en su texto anterior a la reforma publicada en el Periódico Oficial de la entidad el 25 de enero de 2020, que prevé limitaciones a la circulación de dichos vehículos, ya que no se satisface el requisito contenido en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo.

"Criterio jurídico: Esta Segunda Sala determina que no procede conceder la suspensión provisional contra la aplicación de disposiciones de tránsito y vialidad que restringen la circulación del transporte de carga.

"Justificación: Lo anterior, porque las disposiciones que establecen restricciones para la circulación del transporte de carga pesada, contenidas en la Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco y el Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Monterrey son de orden público e interés social y tienen como finalidad ordenar y otorgar mayor seguridad a los ciudadanos que hacen uso de las vías públicas, y para ello, entre otras medidas, establecen limitaciones de horario para el tránsito de vehículos de carga pesada. En ese tenor, esta Segunda Sala considera que no es procedente conceder la medida cautelar provisional en contra de esas normas, porque la ponderación entre el derecho que tienen los particulares a transitar con libertad y el interés social inmerso en las disposiciones que limitan o restringen tal derecho, en términos de lo dispuesto por el artículo 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Federal, lleva a concluir que en el caso concreto se debe privilegiar, por encima del interés particular, el bien común, de manera que si las restricciones que imponen los preceptos reclamados a la circulación del transporte de carga repercuten en la regularidad de la actividad social y económica de la colectividad, lo adecuado es negar la suspensión provisional del acto, porque además esta decisión no causa un daño irreparable al particular."

35. Es también aplicable la tesis de jurisprudencia 2a./J. 166/2004, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, (9) de rubro y texto siguientes:

"SUSPENSIÓN EN AMPARO. DEBE NEGARSE CUANDO EL CONCESIONARIO DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE LA SOLICITE CONTRA LA DETENCIÓN DEL VEHÍCULO QUE UTILIZA PARA SU PRESTACIÓN, POR NO CUMPLIR LOS REQUISITOS LEGALES EXIGIBLES (ARTÍCULO 70 DE LA LEY DEL TRANSPORTE PARA EL ESTADO DE PUEBLA). El mencionado precepto establece que los vehículos que se utilicen para la prestación del servicio público de transporte en rutas urbanas no deben exceder de diez años de antigüedad, con lo cual se persigue proteger el interés colectivo y tutelar el orden público, ya que además de buscar la seguridad de los pasajeros y la disminución de accidentes, tiende a reducir el impacto ambiental. Ahora bien, si la protección al medio ambiente y la preservación del equilibrio ecológico son de interés social y utilidad pública, conforme a los artículos 1o., 2o., 3o., fracción XIX, 4o. y 7o., fracciones II, III y VII, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que están obligadas a cumplir, entre otras, las autoridades estatales, es indudable que si los concesionarios reclaman la detención de vehículos destinados al transporte público que no reúnan los requisitos legales previstos, debe negarse la suspensión del acto reclamado conforme al artículo 124, fracción II, de la Ley de Amparo, ya que de lo contrario se causaría perjuicio al interés social, pues la sociedad está interesada en que la prestación del servicio público de transporte se realice en condiciones de seguridad y ocasionando el menor impacto ambiental."

36. No obsta para arribar a la anterior determinación que los actos reclamados no se encuentren expresamente señalados dentro de los enumerados en el artículo 129 de la Ley de Amparo, como de los que siguen perjuicio al interés social o contravienen disposiciones de orden público, toda vez que se trata de supuestos similares, además de que, como se precisó en párrafos precedentes, dicho precepto legal hace una relación enunciativa, pero no limitativa.

37. En diverso agravio la recurrente aduce, en esencia, que el Juez Federal pasa inadvertido el artículo 138 de la Ley de Amparo, que dispone que debe realizarse un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y, en su caso, acordar lo conducente respecto de tal medida.