REVISIÓN FISCAL 103/2010. DIRECTOR CONTENCIOSO Y REPRESENTANTE LEGAL DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS.

* La sentencia de fecha treinta de septiembre de dos mil nueve es contraria a lo señalado por los artículos 50, 51, fracción II y 52, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, así como los artículos 4, 11, fracción XXI, 26, fracción III y 28 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y 3, fracción V, inciso m) y último párrafo del 18 en relación a su fracción XXXVI, del Estatuto Orgánico del propio organismo, ya que la Sala Fiscal incorrectamente declara la nulidad de la resolución impugnada por una supuesta inexistencia legal de la autoridad emisora del oficio sancionatorio, siendo que el Estatuto Orgánico no fue emitido por el presidente de esa comisión nacional, sino por la Junta de Gobierno, de acuerdo con las facultades que le otorgan los artículos 16 y 22, fracción VI, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, 15, antepenúltimo y penúltimo párrafos y 58, fracción VIII, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, y sólo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación por el Presidente de la CONDUSEF, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 26, fracción II, de la ley que rige a este organismo; de ahí la interpretación incorrecta por parte de la Sala responsable de lo ordenado por la Ley de Protección y Defensa al Usurario de Servicios Financieros, al determinar que el estatuto orgánico fue emitido por el presidente de esa comisión.

* Que la Dirección de Arbitraje y Sanciones, responsable de la sanción, cuenta con existencia legal, aunque su creación haya derivado del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

* Que el artículo 11 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establece las facultades con las que cuenta ese organismo para el ejercicio de sus funciones, dentro de las cuales se encuentra la de resolver los recurso de revisión e imponer las sanciones establecidas en esta ley de protección, y que el numeral 28 de dicho ordenamiento jurídico igualmente establece que: "El presidente, para el cumplimiento de las facultades que esta ley y demás disposiciones le atribuyen, será auxiliado por los funcionarios que determine el estatuto orgánico."

* Que en el artículo 3 del estatuto orgánico de esa Comisión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de octubre de dos mil siete, en sus diferentes fracciones prevé la existencia de las unidades administrativas que conforman a la comisión nacional, dentro de las cuales están la Dirección de Recursos de Revisión y la Dirección de Arbitraje y Sanciones.

* Que, asimismo, conforme lo señalado en los artículos 4 y 13, fracciones V, VII, XI y penúltimo párrafo, de dicho estatuto, se establece que las atribuciones a cargo de los directores generales podrán ser ejercidas por los directores, y conforme al artículo segundo transitorio delega a los funcionarios de esa comisión, por el presidente del organismo, así como también el artículo 18, último párrafo de una manera más concreta faculta a los directores a ejercer las funciones de la Dirección General de Servicios Legales y, por ello, la Dirección de Recursos de Revisión legalmente cuenta con facultades para resolver los recursos administrativos, al igual que la Dirección de Arbitraje y Sanciones para imponer las sanciones a que se refieren los artículos 93 y 94 de la ley de la materia.

* Que si bien es cierto, conforme al referido artículo 26 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, es facultad del presidente de esa comisión el ejercicio de las facultades como en este caso, el imponer sanciones a las que se hagan acreedoras las instituciones financieras, también es cierto que, la citada ley dispone que para el ejercicio de dichas facultades, el presidente podrá ser auxiliado por los funcionarios que determine el estatuto orgánico, hipótesis que se actualiza en el caso concreto a través de las Direcciones de Recursos de Revisión y de Arbitraje y Sanciones.

* Que si el presidente de esa comisión, conforme a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, puede ser auxiliado en el ejercicio de sus funciones, por los funcionarios que determine el estatuto orgánico publicado en el Diario Oficial de la Federación y, este último, a su vez, en los citados artículos 3 y 18 prevé la existencia de la Dirección General de Servicios Legales, así como la facultad para resolver los recursos e imponer las sanciones correspondientes, dichas facultades podrán ser ejercidas, entre otras, por la Dirección de Recursos de Revisión y la Dirección de Arbitraje y Sanciones, y los titulares de estas últimas direcciones evidentemente cuentan con facultades para resolver el recurso e imponer la multa.

* Que el referido estatuto orgánico cuenta con fuerza jurídica suficiente para determinar las facultades que corresponden a la Dirección General de Servicios Legales, puesto que fue emitido por la Junta de Gobierno de esa comisión, de acuerdo con las facultades que le otorga el artículo 22, fracción VI, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

* Que la Junta de Gobierno de ese organismo fue creada por el legislador en el Congreso de la Unión, el cual la dotó de facultades para expedir las bases de organización, así como las facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas que la integren como en el caso de la Dirección General de Servicios Legales, la Dirección de Recursos de Revisión y la de Arbitraje y Sanciones, fundamentándose lo anterior, conforme a los artículos 16 y 22, fracción VI, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, 15, antepenúltimo y penúltimo párrafos y 58, fracción VIII, de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, creándose el multicitado estatuto orgánico, así como las direcciones referidas y dotándose de facultades, en un acto legislativo acorde a las necesidades de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

* Que si antes de las reformas a la Ley de Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, el cinco de enero de dos mil, se establecía la existencia del reglamento interior que fue emitido por el Poder Ejecutivo de la Nación, el mismo Congreso de la Unión, que fue quien expidió la ley de la materia, durante dicha reforma, cambió la denominación de Reglamento Interior del Estatuto Orgánico, al ser esta comisión nacional un organismo descentralizado de la administración pública federal, situación que así lo percibió el mismo órgano legislador, tal como se apreció en la exposición de motivos de dicha reforma, en donde textualmente señala que: "Asimismo, se hace indispensable realizar el cambio en todo el documento para concordancia, de reglamento interior a estatuto orgánico, ya que esta comisión no requiere de promulgación por parte del Ejecutivo, al ser un organismo descentralizado, conforme al artículo 15 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales."

* Que la Junta de Gobierno de esa comisión nacional, que es un órgano de gobierno dotado de facultades por el legislador para expedir las bases de organización de esa comisión, y en ejercicio del artículo 22, fracción VI, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, 15, antepenúltimo y penúltimo párrafos y 58, fracción VIII, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en sesión celebrada el ocho de mayo de dos mil siete, aprobó y acordó expedir las bases de organización, así como las facultades y funciones que corresponden a las distintas áreas que integran el organismo.

* Que el ocho de mayo de dos mil siete, la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios, con fundamento en los artículos citados en el párrafo anterior, aprobó su estatuto orgánico, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día cuatro de octubre de dos mil siete, el cual, al ser emitido conforme a derecho, tiene como consecuencia la creación de las direcciones generales y de las direcciones, así como las facultades que respectivamente se les atribuyen en el mismo estatuto.

* Que si la Junta de Gobierno de esa comisión nacional aprobó y acordó expedir las bases de organización, así como las facultades y funciones que corresponden a las distintas áreas que integren el organismo, su estatuto orgánico, lógica y jurídicamente constituye una manifestación de la voluntad legislativa a través de la mencionada ley expedida por el Congreso de la Unión, la cual confiere a una autoridad administrativa diversa al Ejecutivo Federal, la posibilidad de emitir disposiciones de carácter general que determinen órganos internos que ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible su cumplimiento.

* Que contrariamente a lo manifestado por la demandante, el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tiene fuerza jurídica suficiente para establecer que corresponde a la Dirección General de Servicios Legales, la facultad de resolver los recursos e imponer las sanciones a las instituciones financieras que no den cumplimiento a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que podrá ser ejercida directamente, entre otras, por las Direcciones de Recursos de Revisión y de Arbitraje y Sanciones.

* Que al ser esa comisión nacional un organismo descentralizado de la administración paraestatal, le es aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la cual dispone en sus artículos 1o., 2o., 14, 15, 17 y 58, que los organismos descentralizados, de la naturaleza jurídica de esa comisión, se regirán en cuanto a su organización, facultades y funciones en las distintas áreas que la integran, por un estatuto orgánico que se expedirá por el órgano de gobierno, que podrá ser la Junta de Gobierno de este organismo, a la que también corresponde establecer las bases, lineamientos y políticas para el adecuado funcionamiento de esta comisión; supuesto normativo que se actualiza en el artículo 22, fracción VI, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, al señalar que corresponda a la Junta de Gobierno de esta comisión aprobar su Estatuto Orgánico.

* Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó, que de acuerdo a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros que crea a esa comisión nacional y la cual fuera expedida por el Congreso de la Unión con fundamento en el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Junta de Gobierno es competente para aprobar su estatuto orgánico, así como expedir normas internas necesarias para el funcionamiento de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y aprobar las disposiciones relativas a su organización.

* Que de los artículos 4o., 16 y 22, fracciones VI, XII y XIV, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros vigente, se advierte que la protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios estará a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuario de Servicios Financieros, y dentro de su estructura orgánica contará con una junta de gobierno y un presidente, además de que dicha junta de gobierno está facultada para aprobar su estatuto orgánico, así como expedir las normas relativas a la organización de la comisión y aprobar el nombramiento y remoción de los funcionarios del nivel inferior al del presidente.

* Que lo anterior encuentra apoyo en el criterio sostenido por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis aislada P. XXI/2003, cuyo rubro dice: "CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS".

* Agregó que la práctica legislativa de las cláusulas habilitantes no contraviene principios como el de "división de poderes" o el de "reserva de ley"; más bien, se trata de una evolución de estos principios que permite al Estado actuar con mayor eficacia, además de que no constituye una actuación al margen del Poder Legislativo ya que, como se aprecia, es el referido órgano del Estado quien habilita a otros el desarrollo de las instituciones jurídicas incorporadas en la Ley, por ello la Corte determinó que el legislador ordinario habilitó a la Junta de Gobierno de dicha Comisión, a emitir su Estatuto Orgánico, y expedir las normas internas necesarias para el funcionamiento de esa Comisión.

Mientras que la Sala Fiscal resolvió que dicha sentencia era ilegal, por considerar que aun cuando no fue emitida por el director general de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, sino por el director de Arbitraje y Sanciones, cuya creación deriva del artículo 3, fracción V, inciso m), del estatuto orgánico de dicha comisión, el cual no goza de las características de una norma creada mediante una ley del Congreso de la Unión o por un reglamento presidencial; también es ilegal, toda vez que fue emitida por una autoridad inexistente.

Bajo ese panorama, resultan fundados los agravios que hace valer la autoridad recurrente, principalmente cuando aduce que la Primera Sala Regional Metropolitana al resolver el juicio de nulidad, atendió un criterio que ha sido superado por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, derivado de una contradicción de tesis.

Lo anterior es así, pues efectivamente la Sala Regional apoyó su determinación en la tesis aislada I.3o.A.51 A, sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo rubro es el siguiente: "COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). SU DIRECCIÓN GENERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE, CARECE DE EXISTENCIA LEGAL DEBIDO A QUE SU CREACIÓN DERIVA DEL ESTATUTO ORGÁNICO DE DICHO ORGANISMO Y NO DE UNA LEY O REGLAMENTO EXPEDIDOS PREVIAMENTE".

Sin embargo, como lo aduce la autoridad recurrente, dicho criterio fue superado al resolverse la contradicción de tesis 97/2008-SS, en la que contendió el referido criterio, lo cual dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 117/2008, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVIII, septiembre de 2008, página 221, materia administrativa, que dice:

"DIRECCIÓN GENERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EXISTE LEGALMENTE AL HABER SIDO CREADA POR LA JUNTA DE GOBIERNO MEDIANTE EL ESTATUTO ORGÁNICO DE LA PROPIA COMISIÓN. De los artículos 4o., 16 y 22, fracciones VI, XII y XIV, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se advierte que la protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios de dichos servicios estará a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, que contará con un Presidente y una Junta de Gobierno, la cual está facultada para aprobar su Estatuto Orgánico, expedir las normas relativas a la organización de la Comisión y aprobar el nombramiento y remoción de los funcionarios del nivel inmediato inferior al del Presidente. Por otra parte, el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de febrero de 2002 (abrogado por el publicado en dicho órgano oficial el 22 de diciembre de 2005) en sus artículos 3, fracción IV y 19, fracciones I y V, establece que corresponde a la Dirección General de Conciliación y Arbitraje atender las reclamaciones, desechar las que sean notoriamente improcedentes y tramitar los procedimientos de conciliación y arbitraje conforme a los artículos 60 al 84 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, así como emitir los laudos correspondientes. Por tanto, con apoyo en la tesis del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P. XXI/2003, de rubro: ‘CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS.’, se concluye que la Dirección General de Conciliación y Arbitraje existe legalmente, dado que la Junta de Gobierno, en uso de la facultad otorgada por el legislador, la creó válidamente."