REVISIÓN FISCAL 103/2010. DIRECTOR CONTENCIOSO Y REPRESENTANTE LEGAL DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS.

"TERCERO. El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 316/2005, en sesión del día treinta de septiembre de dos mil cinco, en lo que interesa, sostuvo:

"‘QUINTO. El primero de los conceptos de violación que hace valer la quejosa, anteriormente resumido, es esencialmente fundado y suficiente para conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión que solicita, en base a las consideraciones que a continuación se exponen: Al respecto los artículos 1o., 2o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establecen lo siguiente: (se transcriben). Del contenido de las normas transcritas con anterioridad se desprende que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros es un organismo descentralizado, cuyos órganos de administración son la Junta de Gobierno y el director general, con las facultades previstas en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y en el ordenamiento legal de su creación; que para el despacho de los asuntos de su competencia cuenta, entre otros órganos, con una Junta de Gobierno y se rige por el estatuto que ella expida conforme lo dispone la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en el que deberá establecer la adscripción y organización interna de las áreas administrativas. Asimismo, las normas citadas ponen de manifiesto que de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales el órgano de gobierno es el competente para expedir el estatuto orgánico que establezca las bases de su organización y las facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas que integren el organismo respectivo; también se evidencia que existen facultades indelegables de dichos órganos, entre las cuales se encuentra la aprobación del estatuto orgánico del organismo al que pertenecen. En el caso concreto, de la lectura del estatuto orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, expedido por la Junta de Gobierno de dicha comisión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de febrero de dos mil dos, que abrogó el Reglamento Interior de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de octubre de mil novecientos noventa y nueve, dio creación, entre otras autoridades, a la Dirección General de Conciliación y Arbitraje, de tal organismo, en ejercicio de la supuesta facultad que se establece le asiste en términos de los artículos 22, fracción VI, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y 15, antepenúltimo y penúltimo párrafos y 58, fracción VIII, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Ahora bien, la autoridad denomina (sic) Dirección General de Conciliación y Arbitraje, es una autoridad que no se encuentra establecida en la Ley de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (sic) sino que su existencia o creación emana del artículo 3o. del estatuto orgánico de dicha comisión. Atento a las consideraciones anteriores se colige que la autoridad denominada Dirección de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no tiene existencia jurídica y por lo mismo carece de competencia para emitir la resolución impugnada en el juicio de nulidad. En efecto, no obstante que la creación de la referida autoridad derive del estatuto orgánico expedido por la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, debe decirse que conforme a nuestro régimen constitucional, las autoridades deben ser creadas o instituidas mediante la Ley del Congreso de la Unión o por reglamento presidencial, en términos de lo dispuesto por los artículos 73 y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, conforme a nuestro sistema de división de poderes, la facultad de crear órganos de autoridad le está conferida por orden constitucional al Congreso de la Unión y al presidente de la República. Así lo disponen los artículos 73, fracción XI y 89, fracción I, del ordenamiento constitucional, que establecen: «Artículo 73 ... XI.» (se transcribe), «Artículo 89 ... I.» (se transcribe). Como se advierte de los textos transcritos, el Congreso de la Unión tiene la facultad de expedir leyes, bajo las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, con objetivos esenciales relacionados con el desarrollo y progreso del país, así como la necesidad de crear y suprimir empleos públicos de la Federación, para el cumplimiento de esos fines. De igual forma se advierte que el presidente de la República tiene la facultad y obligación de promulgar y ejecutar las leyes, para lo cual deberá proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, esto es, su facultad reglamentaria, dentro de la que se encuentra la de crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley a determinado organismo de la administración pública, con el objeto de que se cumplan los fines del Estado. Por tanto, es incontrovertible que sólo por ley expedida por el Congreso de la Unión o reglamento del presidente en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 89, fracción I, constitucional, es posible crear una autoridad, de donde se sigue que si una autoridad no ha sido instituida mediante los supuestos señalados es claro que carece de existencia jurídica, como sucede en el caso. En efecto, si bien es cierto que el artículo 3, fracción IV, del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, hace mención a la existencia de Dirección General de Conciliación y Arbitraje de dicha comisión, no por ello puede estimarse legal, al tratarse de un ordenamiento que no goza de las características de ley o reglamento que quedaron apuntados con anterioridad, elementos que, como ya se dijo, son indispensables, porque la creación y denominación de las autoridades y sus atribuciones deben estar previstas en la norma que emane del Poder Legislativo o del titular del Poder Ejecutivo y no de otras disposiciones administrativas. No pasa inadvertido el hecho de que el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, fue expedido con base en lo dispuesto por la Ley Federal de Entidades Paraestatales, que en su artículo 15 establece que en la creación de un organismo descentralizado, como la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, se establecerán, entre otros elementos, la creación de un estatuto orgánico expedido por el órgano de gobierno respectivo; sin embargo, tal obligación debe entenderse como la facultad para fijar la organización administrativa de un organismo descentralizado respecto de aquellas oficinas, despachos o departamentos que lo integren y establecer las facultades y funciones que les correspondan con base en lo previamente dispuesto en la ley o reglamento respectivos, pero no para crear autoridades y otorgar competencias no establecidas de manera previa y expresa en la ley o reglamento, que dicten o ejecuten actos de molestia o de privación, porque, como ya se dijo, la creación de autoridades única y exclusivamente le está atribuida al Congreso de la Unión o al Presidente de la República a través de su facultad reglamentaria, no a una autoridad administrativa y menos a través de un estatuto orgánico, el que no goza de las características de ley o reglamento. De lo expuesto con anterioridad se advierte que la autoridad denominada Dirección General de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, es una autoridad inexistente y, por tanto, incompetente para emitir la resolución impugnada en el juicio de nulidad.’

"De la anterior transcripción se advierte que el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que el director general de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, no tiene existencia jurídica y carece de competencia para emitir resoluciones de conciliación y arbitraje, toda vez que el órgano fue creado mediante el estatuto orgánico y no mediante una ley o un reglamento.

"CUARTO. Por su parte, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el juicio de amparo directo 128/2008, en sesión de veintitrés de mayo de dos mil ocho, en lo que interesa, sostuvo:

"SEXTO. Las manifestaciones anteriores son ineficaces, resultando conveniente efectuar algunas precisiones. El artículo 22, fracción VI, de la Ley para la (sic) Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establece lo siguiente: ‘Artículo 22. Corresponde a la junta: ... VI. Aprobar su estatuto orgánico, así como expedir las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma.’. Es pertinente destacar, que el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, es el ordenamiento que establece las bases de la organización y las facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas que integran la comisión señalada. Lo que se advierte de la publicación de dicho estatuto en el Diario Oficial de la Federación, el veintidós de diciembre de dos mil cinco, que abrogó el diverso estatuto orgánico publicado en el diario Oficial de la Federación el veintidós de febrero de dos mil dos, ordenamiento que en su parte considerativa señala lo siguiente: ‘Considerando.’ (se transcribe). De esta manera, debe estimarse que la facultad establecida a favor de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, consistente en la creación de un estatuto orgánico expedido por el órgano de gobierno respectivo, debe entenderse como la facultad para fijar la organización administrativa de dicho organismo descentralizado, respecto de aquellas oficinas, despachos y departamentos que lo integren así como establecer las facultades y funciones que les correspondan, con el propósito de mejorar y eficientar los recursos humanos, materiales y financieros de dicha comisión. Precisado lo anterior, debe destacarse que el estatuto orgánico de la comisión señalada, en su artículo 19, fracciones VIII y IX, vigentes al dictarse la resolución impugnada, establece: ‘Artículo 19, fracciones VIII y IX.’ (se transcriben). Ahora bien, debe destacarse que en los últimos años, el Estado mexicano ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos denominados ‘cláusulas habilitantes’, que constituyen actos formal mente (sic) legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley. Las anteriores premisas, se encuentran contenidas en la tesis número XXI/2003, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 9, del Tomo XVIII, diciembre de 2003, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS.’ (se transcribe). Orientado por las anteriores premisas, en concepto de este órgano colegiado, debe estimarse, contrario a lo aducido, que el director general de Conciliación y Arbitraje que refiere la quejosa, sí existe legalmente y está dotado de competencia para emitir la resolución impugnada en el juicio de origen, en razón de que, como se precisó, el legislador ordinario habilitó a la junta de gobierno de la Comisión Nacional para la defensa al Usuario de Servicios Financieros, (sic) para aprobar su estatuto orgánico, así como expedir las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma. Lo que debe entenderse en el sentido de que la mencionada habilitación por parte del legislador, tuvo por efecto esencial y primario un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración en sus relaciones con los gobernados. De esta manera, para el buen funcionamiento de la comisión indicada, el propio legislador, en la ley que la regula, autorizó, como se destacó, a que la Junta de Gobierno expidiera las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma. Normas internas que, en el caso, implicaron la posibilidad legal de crear, si era pertinente para su buen funcionamiento, autoridades para tal efecto, así como lo es el director general de conciliación indicado. Consecuentemente, por las razones precisadas, deben estimarse ineficaces las manifestaciones de la quejosa en el sentido de que la sentencia reclamada es inconstitucional, cuando reconoció la validez del acto administrativo impugnado en el juicio natural, mismo que fue emitido por una autoridad inexistente e incompetente, pues radicó su supuesta competencia en el artículo 19 del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Defensa al Usuario de Servicios Financieros (sic) el cual fue aprobado por la Junta de Gobierno de la Comisión, excediéndose en sus facultades conferidas en el artículo 22, fracción VI, de la Ley para la Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. No pasa inadvertida para este Tribunal Colegiado, la tesis número I.3o.A.51 A, del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo rubro es: ‘COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). SU DIRECCIÓN GENERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE, CARECE DE EXISTENCIA LEGAL DEBIDO A QUE SU CREACIÓN DERIVA DEL ESTATUTO ORGÁNICO DE DICHO ORGANISMO Y NO DE UNA LEY O REGLAMENTO EXPEDIDOS PREVIAMENTE.’. Sin embargo, por las razones ya anotadas, este Tribunal Colegiado no comparte tal criterio y, por ende, determina denunciar su eventual contradicción con el aquí sostenido.

"De la anterior transcripción se advierte que el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que el director general de Conciliación y Arbitraje de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, tiene facultad y competencia para emitir la resolución impugnada en el juicio de origen, en razón de que el legislador ordinario habilitó a la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional para la Defensa al Usuario de Servicios Financieros, para aprobar su estatuto orgánico, así como expedir las normas internas necesarias para el funcionamiento de la misma.

"QUINTO. Atendiendo a los criterios relacionados, debe determinarse, como cuestión previa, si la presente contradicción de tesis denunciada reúne o no los requisitos para su existencia, conforme lo dispone la jurisprudencia número P./J. 26/2001, sustentada por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, abril de 2001, página 76, que dice: (...).

"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 73, fracción X, otorga al Congreso de la Unión la facultad de legislar en materia de intermediación y servicios financieros. En ejercicio de dicha facultad, con fecha dieciocho de enero de mil novecientos noventa y nueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, en cuyo artículo 4o., se define a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros como organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con cuya autonomía técnica y jurídica para dictar sus resoluciones y laudos, cuyo objetivo es procurar la equidad en las relaciones entre los usuarios y las instituciones financieras.

"Los artículos 4o., 5o. y 11, fracciones III y IV, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establecen:

"‘Artículo 4o. La protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios, estará a cargo de un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, con domicilio en el Distrito Federal.

"‘La protección y defensa que esta ley encomienda a la comisión nacional, tiene como objetivo prioritario procurar la equidad en las relaciones entre los usuarios y las instituciones financieras, otorgando a los primeros elementos para fortalecer la seguridad jurídica en las operaciones que realicen y en las relaciones que establezcan con las segundas.’

"‘Artículo 5o. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tendrá como finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos. ...’