REVISIÓN FISCAL 104/2009. DIRECTOR GENERAL CONTENCIOSO, TITULAR DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ENCARGADA DE LA DEFENSA JURÍDICA DEL DIRECTOR GENERAL DE DELITOS Y SANCIONES, AMBOS DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES.

XXV. Que no resultan aplicables las tesis invocadas en la sentencia recurrida, toda vez que se refieren en forma genérica a materias que sí se encuentran reguladas por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, siendo que la materia financiera se excluyó expresamente por el legislador y la figura de caducidad no encuadra en ninguna de las excepciones aplicables.

La recurrente citó en apoyo la jurisprudencia por contradicción de tesis de la Segunda Sala del Máximo Tribunal, de rubro: "SEGUROS Y FIANZAS. EN CONTRA DE LAS MULTAS IMPUESTAS POR LA COMISIÓN RELATIVA, DEBE AGOTARSE EL RECURSO DE REVOCACIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 108, FRACCIÓN III, DE LA LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS, PREVIAMENTE AL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA."

XXVI. Que la jurisprudencia invocada se considera aplicable por analogía, ya que al resolverse la contradicción de tesis 158/2003-SS entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero, Segundo, Séptimo y Décimo Primero, todos en materia Administrativa del Primer Circuito, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es aplicable en todas las materias no excluidas en el tercer párrafo de su artículo 1, entre las que se encuentra la materia financiera, que se regula, entre otras, por la Ley del Mercado de Valores, y sin que el Procedimiento Contencioso Administrativo (sic) y que se encuentra emplazada la parte actora en el juicio de nulidad, se admite a trámite el recurso de revisión de que se trata de la supletoriedad genérica prevista en el artículo 2 de la ley adjetiva referida; sea aplicable a la materia financiera (sic), de forma que el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que establece la caducidad, resulta inaplicable en el caso.

XXVII. Que la jurisprudencia invocada es aplicable, ya que la materia bursátil, que es regulada en la Ley del Mercado de Valores, forma parte de la materia financiera a que se refiere el tercer párrafo del artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, considerando que si bien no existe una disposición que específicamente prevea que la materia financiera se conforme, entre otras por la bursátil, en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que tiene por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas, se define a la institución financiera, en su artículo 2, fracción IV, de la siguiente manera: "Artículo 2. Para los efectos de esta ley, se entiende por: ... IV. Institución financiera, en singular o plural, a las sociedades controladoras, instituciones de crédito, sociedades financieras de objeto limitado, sociedades de información crediticia, casas de bolsa, especialistas bursátiles, sociedades de inversión, almacenes generales de depósito, uniones de crédito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje financiero, sociedades de ahorro y préstamo, casas de cambio, instituciones de seguros, Patronato del Ahorro Nacional, sociedades mutualistas de seguros, instituciones de fianzas, administradoras de fondos para el retiro, empresas operadoras de la base de datos nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, y cualquiera otra sociedad que realice actividades análogas a las de las sociedades enumeradas anteriormente, que ofrezca un producto o servicio financiero."

XXVIII. Que conforme a dicho precepto las casas de bolsas son instituciones financieras, cuya actuación se encuentra regulada, entre otros, por la Ley del Mercado de Valores, de tal forma que este ordenamiento regula uno de los aspectos de la materia financiera, como es la bursátil, y en el caso se impusieron sanciones por violaciones a dicha ley; asimismo, la actuación de la demandada se realiza en materia financiera; por tanto, la Sala aplicó indebidamente el artículo 2 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ya que la institución de la caducidad no es aplicable al caso, puesto que entre las materias previstas en el tercer párrafo del artículo 1 del mismo ordenamiento se encuentra la materia financiera, a la que omitió referirse el a quo no obstante que la ley expresamente la menciona.

XXIX. Que aun cuando en materia de sanciones sea aplicable supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por así preverlo el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores -mas no con base en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo-, no es aplicable la institución de la caducidad prevista en el artículo 60 del primer ordenamiento citado, ya que dicho precepto no se encuentra entre las disposiciones que especialmente regulan el procedimiento sancionatorio, ni la Ley del Mercado de Valores prevé dicha institución, por lo que es indebido lo considerado en la sentencia recurrida; es de concluirse que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es aplicable de manera supletoria a la Ley del Mercado de Valores únicamente en los capítulos que especialmente refiere el artículo 7 de la última ley invocada y sólo es aplicable de manera directa en el título tercero A, por lo que resulta inaplicable el artículo 60 del primer ordenamiento legal mencionado.

Como quedó señalado en la parte inicial del presente considerando, los argumentos previamente sintetizados son fundados en una parte, en atención a las consideraciones que se vierten a continuación.

Asiste razón a la recurrente en cuanto aduce que en la especie no resulta aplicable a la Ley del Mercado de Valores, supletoriamente, la figura de la caducidad prevista por el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

La supletoriedad es un mecanismo de que se sirve el orden o sistema normativo para complementar la regulación de determinadas materias, y para que opere es preciso que exista la remisión expresa en la ley a complementar, o bien que la parte cuya supletoriedad se cuestiona sea indispensable para una adecuada regulación.

En el caso a estudio no sólo no hay remisión expresa en lo concerniente a la caducidad sino, además, la figura de la caducidad no es consustancial a la regulación de las sanciones o a la forma de concluir un procedimiento administrativo, como lo es el de verificación del adecuado funcionamiento de los sujetos que se rigen por la Ley del Mercado de Valores.

Corrobora la conclusión de que esta figura no es esencial para un procedimiento administrativo, el hecho de que tampoco se encuentra prevista, y ello no es accidental, para determinadas materias, como la fiscal, la de competencia económica, el comercio internacional, la de responsabilidades de los servidores públicos y expresamente la financiera, y eso tiene una clara razón de ser, no constreñir a la autoridad a decidir indefectiblemente en los plazos previstos para el dictado de las resoluciones en los procedimientos respectivos en orden a la importancia que se confiere a esas funciones, tanto para el Estado como para la colectividad; y en orden a los sujetos obligados, que en tratándose de la Ley del Mercado de Valores son sociedades que deben operar con estricto apego a las leyes y a las directrices administrativas dada la relevancia que tiene el manejo de fondos conferidos en administración, de suerte que no se privilegia una aparente certeza o seguridad jurídica en función de la brevedad de los procedimientos de verificación del cumplimiento de sus obligaciones, sino la regularidad de su actuación.

No obstante que la Ley del Mercado de Valores no contempla la figura jurídica de la caducidad, este tribunal se avoca al análisis de los preceptos en que refiere la parte actora, se encuentra prevista tal supletoriedad, a saber:

Los artículos 1, 2, 60 y 74 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, a que hacen alusión tanto las partes en el juicio de origen, como la Sala responsable, establecen respectivamente:

"Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea parte.

"El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

"Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

"Para los efectos de esta ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas."

"Artículo 2. Esta ley, salvo por lo que toca al título tercero A, se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas. El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta ley, en lo conducente."

"Artículo 60. En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca su paralización por causas imputables al mismo, la administración pública federal le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la administración pública federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la presente ley.

"La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la administración pública federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción.

"Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución."

"Artículo 74. Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar por escrito la resolución que proceda, la cual será notificada en forma personal o por correo certificado."