REVISIÓN FISCAL 104/2009. DIRECTOR GENERAL CONTENCIOSO, TITULAR DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ENCARGADA DE LA DEFENSA JURÍDICA DEL DIRECTOR GENERAL DE DELITOS Y SANCIONES, AMBOS DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES.

Tesis de jurisprudencia del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro: "SUPLETORIEDAD DE LEYES. CUANDO SE APLICA."

Tesis de jurisprudencia del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, de rubro: "SUPLETORIEDAD DE LA LEY. REQUISITOS PARA QUE OPERE."

VII. Que en la especie no se ha actualizado la caducidad de la facultad de la inconforme para sancionar al actor y tampoco se advierte que hubiere operado la prescripción, ya que tal y como se prevé en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 50 Bis de la Ley del Mercado de Valores "la facultad de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en esta ley, prescribirá en un plazo de tres años, contado a partir de la realización de la infracción. El plazo de prescripción establecido en este párrafo se interrumpirá al iniciarse los procedimientos relativos", y en el cuarto párrafo de dicho precepto se dice que: "se entenderá que el procedimiento administrativo de que se trata ha iniciado, cuando la Comisión Nacional Bancaria y de Valores notifique al participante de la infracción"; en el caso, no existe otro plazo límite para que la autoridad competente emita la resolución que estime procedente, que aquel que fija el artículo 50 Bis de la entonces vigente Ley del Mercado de Valores, esto es, el relativo a la prescripción de la facultad sancionadora de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por lo que el término relativo tendría que computarse a partir de la expiración del plazo ininterrumpido de prescripción de tres años, porque solamente a partir de ese momento se podría estimar expirado el plazo dentro del cual puede emitirse la resolución correspondiente.

La recurrente sustentó lo anterior en la tesis del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro: "LEY DEL MERCADO DE VALORES. NO CONTEMPLA LA FIGURA DE LA CADUCIDAD, NI LA SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES."

VIII. Que la comisión cuenta con un plazo de tres años que se suspende al iniciarse el procedimiento administrativo de imposición de sanción; dicho plazo fue respetado por la autoridad sancionadora, toda vez que el mismo fue interrumpido con la notificación del inicio del procedimiento de sanción, a través del oficio de emplazamiento número 211-2/500491/2006 del 16 de febrero de 2006.

IX. Que si la Ley del Mercado de Valores, vigente al momento de cometerse la infracción, prevé el plazo para que opere la prescripción de la facultad sancionadora de la demandada, así como la forma de computarse el mismo y su interrupción, es inconcuso que no existe laguna al respecto y, por ello, no es necesario acudir a supletoriedad alguna sobre esa figura, porque además, de ser así, la regulación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo no podría complementar la regulación de la Ley del Mercado de Valores en el tema que nos ocupa, sino que lo contraría, porque chocan ambas regulaciones, siendo entonces de aplicarse la ley que regula el acto (Ley del Mercado de Valores) y no la que se pretende aplicar por supletoriedad.

X. Que en primer lugar, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo no es de aplicación supletoria a la materia financiera, por disposición expresa del tercer párrafo del artículo 1o. de la misma ley y, en segundo término, porque aun y suponiendo sin conceder que fuera de aplicación supletoria, en el presente asunto la Ley del Mercado de Valores, que no regula la caducidad, sí contempla de manera completa la figura de la prescripción de las facultades sancionadoras de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, no habiendo lugar a aplicar supletoriedad alguna.

XI. Que de la exposición de motivos de la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se advierte de manera clara la intención del legislador de someter a este ordenamiento, la eficacia y validez de los actos administrativos, a fin de crear un sistema uniforme que dé certeza y seguridad jurídica a las relaciones de la administración pública federal con los particulares; tomando en cuenta el inciso f) de la exposición de motivos, se advierte que el objetivo del legislador fue el que, dentro de los procedimientos administrativos, los mismos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de parte interesada; en específico, que el procedimiento se impulsará y concluirá de oficio en todos sus trámites, sin necesidad del impulso que le den los particulares, y buscando obligar a la administración pública (sin establecer restricción alguna por el hecho de que en las leyes especiales se prevea o no tal obligación), a desplegar por sí misma, la actividad necesaria para dar adecuada satisfacción a ese interés y que en el caso de no hacerlo, podrá ser declarado caduco el procedimiento; del principio de oficiosidad antes analizado, se advierte que efectivamente, el legislador buscó, con la figura de la caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sancionar la inactividad que las autoridades a las que les es aplicable dicha ley observen dentro de los procedimientos que tramiten.

XII. Que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que tratándose de la materia financiera, sus disposiciones únicamente serán aplicables en lo que se refiere al título tercero A, denominado "De la mejora regulatoria", dicha regla general de exclusión de la aplicación de la ley que se comenta respecto de la materia financiera, adquiere especial relevancia en el caso concreto en la medida de que la resolución sancionatoria deriva precisamente del ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia ejercidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

XIII. Que la actuación de la demandada se realizó en ejercicio de sus facultades de supervisión y vigilancia, atendiendo a lo establecido por el artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por tanto, el inicio del procedimiento administrativo de imposición de sanción, se derivó del ejercicio de facultades en materia financiera, conferidas a la comisión, instaurando el procedimiento administrativo de imposición de sanción que culminó con la determinación e imposición de sanción impuesta a través del oficio número 211-2/502491/2006.

XIV. Que la resolución sancionatoria fue emitida en materia financiera, y en ejercicio de las facultades sancionadoras que establecen los artículos 2, segundo párrafo, 4, fracciones I, XVIII y XXXVIII y 5, último párrafo, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, 43 y 50 de la Ley del Mercado de Valores, y la enjuiciada impuso las sanciones conforme a lo previsto por los artículos 4, fracción XIX y 12, fracción IV, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como el artículo 51, párrafo primero, fracción XXII, y 51 Bis, párrafo primero, fracción I, inciso c), de la entonces vigente Ley del Mercado de Valores.

XV. Que si bien es cierto, el artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores, vigente en la época en que se emitió la resolución impugnada, establece diversas excepciones a través de las cuales permite la aplicación supletoria a dicho ordenamiento de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, también lo es que ello únicamente se da en relación con los capítulos de la ley adjetiva mencionada, por lo que respecta a los capítulos específicos denominados términos y plazos, notificaciones, impugnación de las notificaciones, visitas de verificación, ejecución de sanciones e interposición de recursos, siendo que el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que prevé la figura de caducidad, se encuentra inscrito en el "capítulo décimo", denominado "De la terminación" que a su vez pertenece al "título tercero", denominado "Del procedimiento administrativo", por ende, si el capítulo de terminación del procedimiento administrativo no se encuentra comprendido entre aquellos que son supletorios a la Ley del Mercado de Valores, contrario a como lo sostuvo la Sala responsable, no resulta aplicable supletoriamente lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que establece la figura de caducidad como una forma de terminación del procedimiento administrativo regulado por dicha ley.

XVI. Que si bien es cierto que de la propia descripción de los títulos y capítulos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se desprende que no existen exactamente con la denominación que utiliza el artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores, vigente en la época los capítulos denominados "Ejecución de sanciones" e "Interposición de recursos", lo que en todo caso podría generar que dichos apartados no estuvieran limitados a un capítulo específico, también lo es, que la figura de la caducidad se encuentra regulada en la ley multicitada, en el capítulo de terminación del procedimiento administrativo, por lo que no se presenta la supletoriedad de la figura de la terminación del procedimiento administrativo denominada caducidad.

XVII. Que independientemente de que el artículo 50 Bis de la Ley del Mercado de Valores contemple diversas reglas que debe seguir la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para la imposición de sanciones de carácter administrativo, sin embargo, a las reglas de ejecución de sanciones a que hace referencia como supletorias el artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores, vigente en la época es a aquellas relativas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

XVIII. Que el artículo 1o. del ordenamiento legal aludido en último término, se encuentra inscrito en el capítulo único del título primero, denominado "Del ámbito de aplicación y principios generales", de manera que constituye una regla general de exclusión de las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en relación con la materia financiera; dada la regla general antes identificada, las diversas excepciones que pudieran identificarse en la propia legislación o en diversas leyes, son de aplicación estricta y en lo que interesa al presente asunto consisten en lo siguiente: Que en materia financiera son aplicables supletoriamente únicamente los capítulos relativos al título tercero A, denominado "De la mejora regulatoria", según lo dispuesto en el artículo primero, párrafo tercero, in fine, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y que son aplicables los capítulos referentes a términos, plazos, notificaciones, impugnación de las notificaciones, visitas de verificación, ejecución de sanciones e interposición de recursos, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, según lo establecido en el segundo párrafo del artículo 70 de la Ley del Mercado de Valores, vigente en la época.

XIX. Que la Sala pasó por alto que la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo respecto de las diversas leyes administrativas, ordenada por el artículo 2 de dicha ley, no opera en relación con las leyes administrativas que rigen las materias excluidas por el tercer párrafo del artículo 1 de la ley referida, ni respecto de las leyes administrativas que rigen las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, respecto de las cuales no opera la supletoriedad a la que alude el artículo 2 de la ley mencionada, ya que en estas materias únicamente se aplica de manera específica el título tercero A de la ley de mérito por disposición expresa del tercer párrafo del artículo 1 de la ley señalada; en este sentido, tenemos que el artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores, reformado con posterioridad a la última reforma que afectó a los artículos 1 y 2 de Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el legislador estableció la aplicación supletoria de ciertos capítulos de la segunda ley mencionada, a partir de la reforma publicada el diecinueve de abril de dos mil, el artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en su tercer párrafo, establece que "Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A."

XX. Que el artículo 2 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que quedó derogado tácitamente al publicarse la reforma al artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores, conforme al principio de que ley posterior deroga a la anterior, establece: "Esta ley, salvo por lo que toca al título tercero A, se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas. El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta ley, en lo conducente."

XXI. Que de los preceptos invocados se advierte que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es aplicable a la materia financiera, de la cual forma parte la bursátil, de manera directa solamente en cuanto a su título tercero A, y de manera supletoria únicamente en los capítulos que prevé el artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores, derivado de que la figura de la caducidad no se encuentra prevista en la Ley del Mercado de Valores, ni se encuentra regulada esta figura en los capítulos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que son de aplicación supletoria, resulta indebido aplicar una institución jurídica no prevista en el ordenamiento especial aplicable al caso concreto.

XXII. Que contrario a lo considerado en la sentencia recurrida, el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que regula la caducidad, no se encuentra incluida en el capítulo relativo a los términos y plazos, sino en el relativo a la terminación, por lo que ese precepto no es aplicable a la materia financiera que nos ocupa, por disposición expresa de los artículos 10 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ni de manera supletoria a la Ley del Mercado de Valores por preverlo así el artículo 7 de dicho ordenamiento legal.

XXIII. Que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo contiene una disposición de carácter general, en el sentido de que en materia financiera únicamente será aplicable lo dispuesto por el título tercero A, denominado "De la mejora regulatoria", y dicha disposición fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de abril de dos mil, y dicha regla sigue rigiendo a pesar de la publicación en el mencionado órgano de difusión posterior, del artículo 70 de la Ley del Mercado de Valores, vigente en la época, dado que este último precepto únicamente establece ciertas excepciones al principio general, que de ninguna manera dejan de tener vigencia al haber sido expedidas ambas leyes por el Congreso de la Unión, y por tener la misma jerarquía normativa en términos de lo dispuesto por el artículo 133 de la Carta Magna, por ser federal su ámbito de aplicación y validez, lo que conlleva a considerar y determinar, que en contra de lo señalado por la responsable, no resulta aplicable supletoriamente la figura de la caducidad prevista por el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

XXIV. Que el Máximo Tribunal ha sostenido que la supletoriedad procederá no sólo cuando en la ley de la materia no se reglamenta o se reglamenta de forma insuficiente una institución que se encuentra contemplada en otro ordenamiento, sino también cuando no encontrándose comprendida la institución relativa, su aplicación sea congruente con los principios que rigen el procedimiento del cual deriva la resolución; en ese sentido, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 50 Bis de la Ley del Mercado de Valores, vigente en la época, que regula la imposición de sanciones en esa materia, se prevé un término de prescripción pero de ninguna manera se hace referencia o se precisa ninguna cuestión relativa a la caducidad del procedimiento, de manera que desde esa perspectiva no puede considerarse congruente con la Ley del Mercado de Valores, la figura de la caducidad.

La inconforme sustenta sus argumentos en la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: