REVISIÓN FISCAL 104/2009. DIRECTOR GENERAL CONTENCIOSO, TITULAR DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ENCARGADA DE LA DEFENSA JURÍDICA DEL DIRECTOR GENERAL DE DELITOS Y SANCIONES, AMBOS DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES.

- Las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se aplicarán de forma supletoria a las leyes que regulen los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, con excepción de las que versen sobre materias de carácter fiscal (esta materia únicamente queda excluida en lo que se refiere a las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas);

- En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A;

- Tratándose de la Ley del Mercado de Valores, son aplicables supletoriamente de manera exclusiva los capítulos referentes a términos y plazos, notificaciones, impugnación de las notificaciones, visitas de verificación, imposición de sanciones e interposición de recursos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;

- En los procedimientos sancionatorios previstos por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el término para dictar resolución será de diez días contados a partir de que sea oído el presunto infractor y de que se desahoguen las pruebas pertinentes;

- Para la imposición de sanciones de carácter administrativo en términos de la Ley del Mercado de Valores, deberá seguirse el procedimiento establecido en el artículo 50 Bis transcrito, el cual prevé la oportunidad para que el presunto infractor acuda en defensa de sus derechos;

- La Ley del Mercado de Valores prevé un término de prescripción de las facultades de la autoridad para imponer sanciones de carácter administrativo, contado a partir de la realización de la infracción; y

- Según la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tratándose de procedimientos iniciados de oficio, se entenderán caducos y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de treinta días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.

A fin de interpretar debidamente el alcance de lo previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es menester reproducir la exposición de motivos de la iniciativa que dio lugar a su expedición, que en su parte conducente versa:

"En abril de 1992, la Comisión de Justicia de esta Cámara de Diputados, por conducto de la Subcomisión de Justicia Administrativa, acordó integrar un grupo plural de trabajo formado por representantes de los tres Poderes de la Unión, con el propósito de preparar un proyecto de Ley Federal de Procedimiento Administrativo. El documento inicial, producto del trabajo de dicho grupo plural, fue sometido a una amplia y profunda revisión por parte de las direcciones jurídicas de las dependencias del propio Ejecutivo Federal y de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República, así como en diferentes foros profesionales y académicos, que ha culminado con esta iniciativa que someto a la consideración de esta soberanía. ... Todo Estado democrático que se precie de serlo, tiene la obligación ineludible de dar certeza y seguridad jurídica a sus relaciones con los particulares. ... Las múltiples leyes administrativas que regulan la actividad de los administrados; el aparato burocrático para hacer cumplir tales leyes; la lentitud de muchos de los trámites que hay que agotar ante la administración; ineficiencias; en muchos casos duplicidad de funciones; inseguridad e indefensión jurídica que aún subsisten en algunas instancias de la administración pública, colocan a los administrados en una situación tan difícil que hoy en día resulta impostergable la ordenación de principios que gradualmente se institucionalicen, para contrarrestar los elementos nocivos de la función administrativa. Ciertamente que se ha avanzado, fundamentalmente a partir de la década de los 60, en cuanto a una reforma administrativa integral, pero tal avance ha sido, básicamente, en el ámbito interno de la administración, conforme a los principios de la ciencia de la administración, mas no en el establecimiento de principios legales que rijan toda la actuación de la administración pública. Es menester, en consecuencia, un ordenamiento legal que unifique lo que se encuentra disperso en algunas leyes en lo que se refiere a los principios fundamentales atinentes a definir, principios de competencia, elementos del acto administrativo, que constituye la forma como se expresa la voluntad del Estado en su función administrativa para aplicar y concretar la ley a casos particulares, efectos por la ausencia de uno o más elementos del acto administrativo y principios relativos al procedimiento administrativo. Salvo la fiscal, hoy en día existe una anarquía legislativa en el ámbito administrativo respecto a tales principios, de suerte que cada ley administrativa, con su procedimiento especial, fija sus propios principios, muchas veces contradictorios con otras leyes, dando lugar con ello a una inseguridad jurídica. Es también innegable que por la pluralidad de actividades que puede y debe desarrollar la administración pública, es a veces necesario tener procedimientos especiales. No obstante ello, también es cierto que es necesario contar con un ordenamiento legal que instituya un solo procedimiento que regule la actuación de la administración pública, mediante principios aplicables a todos los órganos que la integran, en un marco de un procedimiento general tipo, para asegurar un mínimo de unidad de principios y lograr así la justicia administrativa. Hablar de justicia administrativa es concretar, en su especie, una rama de la justicia en general. No puede significar más que una clase de justicia que queda individualizada o concretada por su relación con la actividad pública. La presente administración ha continuado y profundizado la reforma administrativa, que se ha concretado en una reestructuración de la propia administración pública; ha intensificado en múltiples áreas de la actividad de la administración un proceso de desregulación en su actuación. Empero, dicha reforma quedaría inacabada, por muchos esfuerzos que se hagan si no va acompañada de un ordenamiento legal que venga a llenar el vacío que impera hoy en día en nuestro sistema jurídico, mediante una Ley Federal de Procedimiento Administrativo que cumpla con los objetivos y metas antes señalados. Fundamento, principios y criterios que orientan la presente iniciativa. b) Denominación de la ley y su ámbito de aplicación. El título de ley fue denominado ‘Ley Federal de Procedimiento Administrativo’ y no ‘Código Federal Administrativo’, porque esta última denominación es más amplia que la primera, y si bien contiene la iniciativa principios rectores de la actuación de la administración pública, no menos lo es que no incluye y comprende toda la parte sustantiva que una ley tendría que regular para merecer tal denominación. Por ello, se optó por la denominación propuesta, sin que ello obste para que en el título segundo de la iniciativa, principalmente, se desarrollen principios rectores del acto administrativo que constituye la forma en que se expresa la voluntad de la administración pública en el ejercicio de su función administrativa. Se hace especial énfasis al procedimiento administrativo que es el conjunto de normas que regulan la serie de actos que realiza la administración pública, para la realización de los fines que las leyes atribuyen competencia. A la luz de la teoría general del proceso, de la cual no está ajena el procedimiento administrativo, como especie de otros procedimientos (legislativo y judicial), constituye el camino, condicionado jurídicamente, a través del cual una manifestación jurídica de un plano superior produce una manifestación del plano inferior. Caminos de producción jurídica los hay tantos como formas perceptivas que sirven como reglas de producción de otras manifestaciones jurídicas. El motivo político legislativo que en todo caso justifica la elaboración de un derecho procesal administrativo es el empeño de proporcionar a los hombres que obtienen su derecho en cada caso particular, a través de las autoridades administrativas, las mismas garantías de juridicidad, o lo que es lo mismo, la aplicación del derecho administrativo, material o sustantivo. La necesidad de observar ciertas formas se considera con razón una garantía al debido proceso legal, esto es, que el contenido se adapte a la forma. Un procedimiento administrativo es una manera adecuada y eficaz de instrumentar, en el ámbito administrativo, el debido proceso legal consagrado en el artículo 14 constitucional. En el párrafo anterior se dijo que esta iniciativa de ley no sólo se concreta a establecer el procedimiento administrativo para la producción del acto administrativo final, sino también, debe contener principios rectores de la actuación administrativa. La falta de una ley uniforme en materia administrativa y la carencia, como se indicó con antelación, de una unidad integral de las diversas leyes administrativas, ha dado lugar a que el Poder Judicial integre principios jurisprudenciales para suplir las deficiencias de algunos de nuestros ordenamientos legales administrativos, a fin de procurar la realización y vigencia de los principios de legalidad y del debido proceso legal. ... f) Principio de oficiosidad. En el título tercero, capítulo I, se establece que el procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a solicitud de parte interesada y, concretamente, se establece que el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites, sin necesidad del impulso de los particulares, para llegar a una decisión final, obligando a la administración pública, por el interés público en juego, a desplegar por sí misma toda la actividad que sea necesaria para dar adecuada satisfacción a ese interés, sin perjuicio de que si el obstáculo de la continuación del procedimiento es ocasionado por causas imputables al interesado, podrá ser declarado caduco el procedimiento."

De la transcripción precedente se advierte de manera clara la intención del legislador de someter a este ordenamiento, la eficacia y validez de los actos administrativos, a fin de crear un sistema uniforme que dé certeza y seguridad jurídica a las relaciones de la administración pública federal con los particulares.

Tomando en cuenta lo dispuesto en el inciso f) de la exposición de motivos, se aprecia que el objetivo del legislador fue que los procedimientos administrativos, iniciados de oficio o a solicitud de parte interesada, se impulsen y concluyan de oficio en todos sus trámites, sin necesidad del impulso que le den los particulares, buscando obligar a la administración pública (sin establecer restricción alguna por el hecho de que en las leyes especiales se prevea o no tal obligación), a desplegar por sí misma la actividad necesaria para dar adecuada satisfacción al interés público y que en el caso de no hacerlo, podrá ser declarado caduco el procedimiento.

Del principio de oficiosidad aludido se advierte que, efectivamente, con la figura de la caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el legislador buscó sancionar la inactividad en que las autoridades a quienes les resulta aplicable dicha ley incurran dentro de los procedimientos que tramiten.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que tratándose de la materia financiera, sus disposiciones únicamente serán aplicables en lo que se refiere al título tercero A, denominado "De la mejora regulatoria"; regla general de exclusión de la aplicación de la ley respecto de la materia financiera, que adquiere especial relevancia en el caso concreto, en la medida de que la resolución sancionatoria deriva precisamente del ejercicio de facultades de inspección y vigilancia ejercidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

En el oficio número 211-2/500491/2006, de dieciséis de febrero de dos mil seis, la comisión de mérito comunicó al actor las presuntas irregularidades en que incurrió y en relación con las facultades ejercidas, señaló:

"Derivado del ejercicio de las facultades que al efecto han sido conferidas al director general de Supervisión de Mercados, en términos de lo dispuesto por el artículo 16, párrafos primero, fracciones I y XVI y antepenúltimo, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en relación con lo señalado por los artículos 16, 17, fracciones IX y XII y 26, fracciones I, inciso j) y II del reglamento interior de este órgano desconcentrado, en concordancia con el artículo 18, fracciones I, incisos 1) y 3) y III, inciso 8), del ‘Acuerdo por el que el presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores delega facultades en los vicepresidentes, directores generales, supervisores en jefe y gerentes de la misma comisión’, reglamento y acuerdos emitidos el 14 de agosto y 24 de diciembre de 2003 y publicados en el Diario Oficial de la Federación el 18 de agosto de 2003 y el 18 de febrero de 2004 ...; a través del seguimiento y análisis del mercado de valores, esta comisión observó su participación en la celebración de operaciones con acciones representativas del capital social de la sociedad denominada Alsea, S.A. de C.V., identificadas con la pizarra Alsea ‘+’, a través del contrato de intermediación bursátil número 224402, suscrito con Actinver, Casa de Bolsa, S.A. de C.V., que presumen infracciones a la Ley del Mercado de Valores y a disposiciones de carácter general que de ella derivan."

La actuación de la autoridad demandada se realizó en ejercicio de sus facultades de supervisión y vigilancia, atendiendo a lo establecido por el artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que establece:

"Artículo 2. La comisión tendrá por objeto supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público.

"También será su objeto supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al citado sistema financiero."

El inicio del procedimiento administrativo relativo al expediente 211.115.112006/0013/4, derivó del ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia en materia financiera, conferidas a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mismas que culminaron con las sanciones impuestas a través del oficio número 211-2/502491/2006, que obra a fojas 50 a 73 del juicio de origen.

La resolución sancionatoria fue emitida en materia financiera que, en principio, se encuentra expresamente excluida de la aplicación de las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores, toda vez que si bien es cierto, este último ordenamiento establece diversas excepciones a través de las cuales permite la aplicación supletoria a dicho ordenamiento de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, también lo es que ello únicamente se da en relación con los capítulos de la ley adjetiva mencionada denominados términos y plazos, notificaciones, impugnación de las notificaciones, visitas de verificación, imposición de sanciones e interposición de recursos y el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que prevé la figura de la caducidad, se encuentra inscrito en el "capítulo décimo", denominado "De la terminación", que a su vez pertenece al "título tercero", denominado "Del procedimiento administrativo".

Si el capítulo de terminación del procedimiento administrativo no se encuentra comprendido entre aquellos que son supletorios a la Ley del Mercado de Valores, contrario a lo sostenido por la Sala responsable, el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que establece la figura de la caducidad como una forma de terminación del procedimiento administrativo regulado en dicha ley, resulta inaplicable de forma supletoria a aquel ordenamiento.

El artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo excluye expresamente la aplicación de dicho ordenamiento en materia financiera -como acontece en el caso a estudio-, salvo por el título III A; mientras que por disposición de la Ley del Mercado de Valores, únicamente resulta aplicable supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo tratándose de los capítulos relativos a términos, plazos, notificaciones, impugnación de las notificaciones, visitas de verificación, imposición de sanciones e interposición de recursos, no así el capítulo tocante a la terminación del procedimiento administrativo, que es la parte de la ley adjetiva administrativa federal en donde se regula la figura de caducidad.

El artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores previene la aplicación supletoria de los capítulos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo relativos a términos, plazos, notificaciones, impugnación de las notificaciones, visitas de verificación, imposición de sanciones e interposición de recursos, mas no hace referencia a la aplicación supletoria de las instituciones relacionadas con esos tópicos, de manera que la circunstancia de que la caducidad pueda tener relación con un plazo o término no significa que sea aplicable, porque para ello debería estar en un capítulo de los que habla el referido numeral.

El artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se encuentra inscrito en el capítulo único del título primero, denominado "Del ámbito de aplicación y principios generales", de manera que constituye una regla general de exclusión de sus disposiciones en relación con la materia financiera.

En términos de la regla general antes identificada, las diversas excepciones que pudieran señalarse en la propia legislación o en diversas leyes, son de aplicación estricta y en lo que interesa al presente asunto, consisten en lo siguiente:

1. Que en materia financiera no son aplicables las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, salvo los capítulos relativos al título tercero A denominado "De la mejora regulatoria", según lo dispuesto en el artículo primero, párrafo tercero, in fine, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y

2. Que son aplicables supletoriamente los capítulos referentes a términos, plazos, notificaciones, impugnación de las notificaciones, visitas de verificación, imposición de sanciones e interposición de recursos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, según lo establecido en el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores.

Al no estar regulada expresamente la aplicación supletoria del capítulo de terminación del procedimiento administrativo en relación con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo -en el que se ubica la figura de la caducidad-, no opera al respecto ninguna de las excepciones antes señaladas, que como se dijo deben ser de aplicación estricta, lo que conlleva a considerar y determinar que, contrario a lo señalado por la responsable, no resulta aplicable a la Ley del Mercado de Valores, supletoriamente la figura de caducidad prevista por el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Si bien es cierto, que la intención del legislador fue crear un ordenamiento común y de aplicación directa a todo aquello que no estuviera regulado en el cúmulo de leyes administrativas que rigen a la administración pública, también lo es, que se determinó un ámbito de aplicación dentro del cual quedó excluida por regla general la materia financiera, lo cual no puede pasar inadvertido en el presente caso.

Aplicar la figura de caducidad en la forma en que lo hizo la Sala responsable, es decir, considerar que las normas contempladas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y con esto, las figuras ahí previstas, pueden ser aplicables, aun cuando no exista disposición que establezca la mencionada supletoriedad, traería como consecuencia una clara contravención a la voluntad del legislador que fijó expresamente el ámbito de aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, en consecuencia, restarle eficacia a la Ley del Mercado de Valores, al considerarla sujeta a una figura que no es aplicable supletoriamente a ese ordenamiento.

No resultan aplicables al caso que nos ocupa, las tesis invocadas en la sentencia recurrida, toda vez que se refieren en forma genérica a la figura de la caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no así, a la supletoriedad de dicho ordenamiento a la Ley del Mercado de Valores, máxime que, como quedó señalado, la materia financiera se excluyó expresamente por el legislador y la figura de caducidad no encuadra en ninguna de las excepciones aplicables.

Resulta indebida la decisión de la Sala responsable, al considerar que la figura prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sí resulta aplicable al procedimiento administrativo sancionatorio que se instauró en contra de Cosme Alberto Torrado Martínez.

Tiene aplicación a lo anterior, la tesis I.10o.A.55 A del Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, con quien se comparte criterio, visible en la página 979, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

"COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES. RESPECTO DE LA FACULTAD SANCIONADORA EN MATERIA DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA QUE EJERCE, NO OPERA SUPLETORIAMENTE LA CADUCIDAD PREVISTA EN LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.-De acuerdo con la exposición de motivos de la iniciativa de Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el propósito de dicho ordenamiento consiste en someter a él la eficacia y validez de los actos administrativos conforme a un sistema uniforme que dote de certeza y seguridad jurídica a las relaciones entre la administración pública y los particulares; para tal efecto, se prevé que los procedimientos relativos se impulsen y concluyan de oficio, obligando a la administración pública a desplegar por sí misma la actividad necesaria y, en caso de que no lo haga, el procedimiento podrá ser declarado caduco. En tal contexto, la caducidad que prevé el artículo 60 de la ley mencionada, sanciona la inactividad de las autoridades a las que resulta aplicable dicho ordenamiento, el cual establece de manera expresa que en materia financiera sus disposiciones solamente se aplicarán por lo que se refiere a la mejora regulatoria. Luego, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en el ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia que le confiere la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, no puede ser sujeto de dicha sanción porque de acuerdo con lo que previene el artículo 2 de esa última ley, la comisión tiene por objeto: procurar la estabilidad y correcto funcionamiento de las entidades financieras, mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, y supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al citado sistema financiero; es decir, que las actuaciones respectivas corresponden a la materia financiera -en su aspecto sancionador y no de mejora regulatoria- por lo que se encuentran expresamente excluidas de la aplicación del primero de los ordenamientos en cita, sin que obste al caso la supletoriedad que preveía el artículo 7 de la Ley del Mercado de Valores vigente durante el año dos mil cinco, ya que se establecía únicamente en relación con los capítulos relativos a términos y plazos, notificaciones y su impugnación, visitas de verificación, imposición de sanciones e interposición de recursos, mientras que en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la caducidad se encuentra inscrita en el capítulo referente a la terminación del procedimiento administrativo; esto es, que la circunstancia de que la caducidad guarde relación con el concepto de plazos y términos, no implica su operación supletoria porque no se ubica entre aquellos capítulos respecto de los cuales, la mencionada Ley del Mercado de Valores prevé la aplicación supletoria de la ley procedimental administrativa federal. Por tanto, no opera en el caso la figura de la caducidad porque no se contempla en la legislación financiera ni forma parte de las excepciones relativas; además, si bien es cierto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la supletoriedad opera no sólo cuando en la ley de la materia no se regula o se regula de forma insuficiente una institución contemplada en otro ordenamiento, sino también cuando a pesar de no estar comprendida, su aplicación es congruente con los principios que rigen el procedimiento correspondiente, también lo es que la Ley del Mercado de Valores establece la prescripción pero de ningún modo refiere o precisa cuestión alguna relacionada con la caducidad, por lo que no puede estimarse que ésta sea congruente con dicho ordenamiento."

Al haber resultado fundados en una parte los argumentos hechos valer por la inconforme en su único motivo de agravio, en lo relativo a la inaplicabilidad supletoria a la Ley del Mercado de Valores, de la figura de la caducidad regulada en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, lo procedente es declarar fundado el presente recurso.

Finalmente, al ser fundado el citado argumento, deviene innecesario el estudio del resto de los argumentos hechos valer por la recurrente en su único agravio, pues su análisis en nada variaría el sentido del presente fallo.