REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE LA CONSULTA POPULAR 2/2014. GUSTAVO ENRIQUE MADERO MUÑOZ. 29 DE OCTUBRE DE 2014. PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ. SECRETARIOS: RAÚL MANUEL MEJÍA GARZA Y LAURA PATRICIA ROJAS ZAMUDIO.

10. En este apartado, este Tribunal analizará que la materia de consulta no verse sobre algún tema que no pueda ser objeto de consulta de conformidad con los artículos 35, fracción VIII, numeral 3o., constitucional y 11 de la Ley Federal de Consulta Popular, ya que, de actualizarse alguno de estos supuestos generaría la inconstitucionalidad de la consulta por razón de su objeto.(4)

11. Los artículos referidos de la Constitución y de la Ley Federal de Consulta Popular, establecen los temas que no podrán ser objeto de consulta popular; sin embargo, antes de entrar a calificar la constitucionalidad de la consulta, este Tribunal debe fijar cuál es su materia. De la relación de antecedentes realizada en esta resolución, podemos observar que cuando la Cámara de Diputados tuvo como recibido el formato de aviso de intención de consulta popular, calificó el tema de la consulta como "Ingreso Digno para los Trabajadores", tema que después retomó el solicitante al formular su escrito de petición de consulta popular presentado ante la misma Cámara, como es evidente de su punto petitorio primero.

12. El solicitante manifiesta que el propósito sobre el cual versa la consulta es "modificar la Ley Federal del Trabajo para que la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos tenga claramente reglamentada su atribución de fijar un nuevo salario mínimo ajustado a la línea de bienestar que establece el CONEVAL, y con ello garantizar la de las necesidades del trabajador y su familia, y se encuentra acorde tanto con los instrumentos internacionales de los que México forma parte, como con la propia Constitución Mexicana".(5)

13. Para definir la materia específica de la consulta, este Tribunal considera, que es necesario delimitar los siguientes conceptos. El salario mínimo es un concepto ubicado en la fracción VI del apartado A del artículo 123 de la Constitución; la Comisión Nacional de Salarios Mínimos es el órgano encargado de fijar los salarios mínimos conforme a la misma fracción del artículo 123;(6) el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) es un órgano autónomo, establecido en el inciso C del artículo 26 de la Constitución Federal, encargado de "la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social".

14. Dentro de las funciones del CONEVAL está, entre otras, la de establecer los lineamientos y criterios para la medición de la pobreza, como lo establece el artículo 81 de la Ley General de Desarrollo Social.(7) Para ello, el CONEVAL emitió los lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza. En su lineamiento segundo, fracción X, se identifican dos indicadores de ingreso que son establecidos por el propio CONEVAL en el documento "Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México".(8)

15. Estos indicadores se definen en el lineamiento décimo primero de la siguiente manera: a) la línea de bienestar, que permite identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias; y, b) la línea de bienestar mínimo, que permite identificar a la población que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no podría adquirir lo indispensable para tener una alimentación adecuada.(9)

16. De este modo, este Tribunal concluye que la materia específica a la que refiere el tema de la consulta, es modificar la Ley Federal del Trabajo para que la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos tenga claramente reglamentada su atribución de fijar un nuevo salario mínimo, ajustando a la línea de bienestar que establece el CONEVAL y con ello garantizar las necesidades de un trabajador y su familia, y si se encuentra acorde tanto con los instrumentos internacionales de los que México forma parte, como con la propia Constitución Federal. Siendo que la pregunta propuesta está redactada en los siguientes términos:

17. ¿Estás de acuerdo en que la Ley Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL?

18. De este desarrollo, para este Tribunal la materia señalada no puede ser objeto de la consulta por las siguientes razones.

19. En primer lugar, la materia tiene que ver con los ingresos y gastos del Estado, materia vedada por el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Federal y el artículo 11, fracción IV, de la Ley Federal de Consulta Popular, pues si bien el salario mínimo es un derecho de los trabajadores previsto en el apartado A del artículo 123 constitucional, no puede desvincularse de aquellos aspectos, elementos y ordenamientos que hacen referencia al concepto de salario mínimo ya sea de manera directa o indirecta, puesto que este concepto ha sido utilizado como referencia de una gran cantidad de legislación de orden tributaria y financiera,(10) precisamente la consulta contiene esa finalidad, determinar nuevas bases para fijar el salario mínimo.

20. De este modo, la pretensión de determinar dichas bases para fijar el salario mínimo, incide en la prohibición indicada relativa a los ingresos y gastos del Estado.

21. En segundo término, este Tribunal considera que la materia de consulta también encuadra en la prohibición relativa al tema de la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución, prevista también en el artículo 35, fracción VIII, numeral 3o., de la Constitución Federal y el artículo 11, fracción I, de la Ley Federal de Consulta Popular, puesto que con la pregunta planteada, lo que se pretende es sustituir una base constitucional por una base de legalidad, dejando de lado el derecho humano social de los trabajadores al salario contenido en el artículo 123 constitucional.

22. Es decir, el artículo 123, fracción VI, párrafo 2o., de la Constitución Federal, reconoce la existencia del derecho humano de naturaleza social a percibir un salario mínimo, mismo que deberá ser fijado por la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, utilizando como base los siguientes elementos: orden material, orden social, orden cultural, y el aseguramiento de la educación obligatoria. Estos elementos conforman la base constitucional sobre la que debe determinarse el salario mínimo y se constituyen como elementos indispensables para su cuantificación, por lo que toda determinación de dicho salario no puede dejar de observarlos.

23. La pregunta planteada en la consulta reconoce que sea la Comisión Nacional de Salarios Mínimos el organismo encargado de fijar un nuevo salario mínimo, sin embargo pretende que ello lo haga conforme a la línea de bienestar definida por el CONEVAL.

24. En cuanto al primer elemento, si coincide con el contenido constitucional, pero el segundo no. La línea de bienestar establecida por el CONEVAL es definida en los lineamientos y criterios generales para la definición, justificación y medición de la pobreza,(11) como aquel parámetro que permite identificar a la población que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Éste es un parámetro que no se adecua al contenido normativo contenido en el artículo 123, apartado A, fracción VI, párrafo 2o., de la Constitución. Las necesidades que constitucionalmente deben garantizarse no son las que constituyen la línea de bienestar determinada por el CONEVAL y, por ello, la materia de la consulta resulta restrictiva del derecho humano al salario mínimo.

25. Es decir, la consulta pretende que se utilice una base diferente a la constitucionalmente prevista para la cuantificación del salario mínimo, lo que deriva en un menoscabo del derecho contenido en el artículo 123 de la Constitución, puesto que dejaría de atenderse a los parámetros otorgados por el constituyente para la fijación del salario mínimo, sustituyéndose una base constitucional por una base de legalidad.

26. Además, se vulnera la libertad que el artículo constitucional otorga a los representantes de los trabajadores como integrantes de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, porque se le impone tomar como parámetro dicha línea de bienestar, siendo más protectora la que otorga el artículo 123 de la Constitución Federal que la que se pretende en la consulta a través del CONEVAL.

27. Debe tenerse presente que la base de cuantificación que establece nuestra Constitución tiene por objeto maximizar la realización integral del trabajador y su familia, y no sólo la fijación de un salario que supere el umbral de pobreza. El hecho de que se considere que al día de hoy, el salario mínimo vigente no ha sido suficiente o el adecuado, no es por una deficiente integración de la base constitucional prevista para el salario mínimo, sino por la inobservancia de los términos amplios, integrales que el Constituyente reconoció para el trabajador.

28. En dichos términos, los elementos antes mencionados conforman la base constitucional sobre la cual debe determinarse el salario mínimo, es decir, se constituyen como elementos indispensables para su cuantificación y que toda determinación de dicho salario no puede dejar de observar. En otras palabras, el salario mínimo no es un concepto vacío de contenido, el Constituyente ya dispuso que al menos abarcara ciertos elementos que, por ser componentes de un derecho humano, son justiciables directamente y sin la necesidad de una reglamentación ulterior, lo que implica que cualquier ciudadano que estime violado este derecho puede acudir a exigir su respeto en sede de control constitucional. Con la degradación normativa, consistente en sustituir la base de cuantificación constitucional por una base a determinarse en una fuente infraconstitucional de naturaleza administrativa por un órgano distinto al Constituyente Permanente, se vacía de contenido parte importante de un derecho humano de naturaleza social y dejarían de ser justiciables en sede de control constitucional los elementos con los que se cuantifica el salario mínimo.

29. Además, con la consulta que se pretende también, se restringe el derecho al salario mínimo en tanto que la vinculación que proponen los solicitantes con un parámetro de bienestar individual resulta restrictivo al salario mínimo, definido a nivel constitucional, mientras que el mismo tiene una dimensión plural, es decir, el artículo 123 habla de jefe de familia, mientras que el CONEVAL mide personas, por lo que resulta más amplia la protección que establece el artículo 123 constitucional que la protección que se pretende a través del CONEVAL.

30. En conclusión, el objeto de la consulta es inconstitucional por referirse a los ingresos y gastos del Estado y por restringir el derecho humano social de los trabajadores, reconocido por la Constitución Federal.