Suprema Corte de Justicia de la Nación

SOLICITUD DE REASUNCIÓN DE COMPETENCIA 199/2021

Fecha: 05-Oct-2022

SOLICITANTE: DECIMOQUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO

PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIO: JUSTINO BARBOSA PORTILLO

ÍNDICE TEMÁTICO

Hechos: Banco Azteca, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, promovió juicio de amparo señalando como autoridades responsables, entre otras: al Congreso de la Unión y al Presidente de la República, a quienes reclamó la discusión, aprobación y publicación del Decreto que expidió la Ley de Instituciones de Crédito publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de julio de mil novecientos noventa, específicamente el artículo 48 y el Decreto por el que se expidió la Ley del Banco de México publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y tres y sus reformas publicadas el diez de enero de dos mil catorce, específicamente los artículos 24 y 26.

El Juzgado de Distrito del conocimiento determinó sobreseer en el juicio, con relación a los artículos 48 la Ley de Instituciones de Crédito, 24 y 26 de la Ley del Banco de México y a la Circular 12/2019 y negar el amparo respecto del acto de aplicación, resolución que fue recurrida por la quejosa, el Tribunal Colegiado solicitó a esta Suprema Corte de Justicia reasumiera su competencia originaria para resolver el amparo en revisión de su índice.

	Apartado	Criterio y decisión	Págs.
I.	ANTECEDENTES DEL CASO	Se precisan los antecedentes del caso.	1-2
II.	TRÁMITE DEL JUICIO DE AMPARO	Se precisa el trámite del juicio de amparo hasta la solicitud de reasunción de competencia a esta Suprema Corte de Justicia.	3-5
III.	COMPETENCIA	La Primera Sala es competente para conocer del presente asunto.	5-6
IV.	CUESTIONES NECESARIAS PARA RESOLVER	Se precisan las líneas argumentativas planteadas en la demanda de amparo, así como lo resuelto por el juez de distrito en la sentencia de amparo.	6-14
V.	CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS	Se concluye que el asunto cuya reasunción se solicita cumple con los requisitos materiales para ser resuelto por la Sala, ya que en el recurso de revisión subsiste como materia de fondo el análisis de la constitucionalidad de las facultades del Banco de México conforme al artículo 28 Constitucional para regular el sistema de pagos del Sistema Financiero Mexicano a través de medios electrónicos.	14-19
VI.	DECISIÓN	Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación reasume su competencia originaria para conocer del amparo en revisión **********, del índice del Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.	19-20

SOLICITUD DE REASUNCIÓN DE COMPETENCIA 199/2021

SOLICITANTE: DECIMOQUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO

VISTO BUENO

SR. MINISTRO

PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

COTEJÓ

SECRETARIO: JUSTINO BARBOSA PORTILLO

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al cinco de octubre de dos mil veintidós emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la solicitud de reasunción de competencia 199/2021, relacionada con el amparo en revisión ********** del índice del Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, interpuesto por Banco Azteca, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, contra la sentencia dictada por la Juez Decimosegundo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México en el juicio de amparo indirecto **********.

El problema jurídico a resolver por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si el caso reviste interés y trascendencia suficientes para que este Máximo Tribunal reasuma su competencia originaria para resolver el problema de constitucionalidad planteado.

ANTECEDENTES DEL CASO

El tres de octubre de dos mil diecinueve se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Circular 12/2019 emitida por el Banco de México, dirigida a las Instituciones de Crédito, la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero, así como a las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple reguladas que mantengan vínculos patrimoniales con Instituciones de Crédito relativa a las Modificaciones a la Circular 3/2012 (Instrumentación de Transferencias CoDi -Cobro Digital-), con la finalidad de permitir a los clientes de las entidades participantes en dicho sistema realizar pagos electrónicos mediante un esquema en que el pago es solicitado, por quien sería el receptor de los fondos, desde un dispositivo móvil o desde internet y el emisor del pago lo autoriza desde su propio dispositivo.
El treinta y uno de octubre de dos mil diecinueve, Banco Azteca, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, conforme lo establecido en el artículo 17 Bis de la Circular 12/2019 presentó ante la Gerencia de Estudios de Sistemas de Pagos e Infraestructuras de Mercados del Banco de México la solicitud de autorización para seguir operando el Cobro y Pago con QR a través de plataformas digitales.
Mediante oficio ********** de veintisiete de febrero de dos mil veinte el Banco de México determinó que no era procedente autorizar lo solicitado, toda vez que la institución bancaria no cumplió con los requisitos previstos en las fracciones I, inciso f), II y III del Anexo 28 de la Circular 12/2019, en virtud de que en su solicitud no incluyó los procedimientos a través de los cuales su infraestructura pretende interactuar con otros esquemas existentes similares -como son la aceptación de Mensajes de Cobro-; no describió los elementos y mecanismos concretos, que permitan revelar cómo estos pueden gestionar y administrar los riesgos identificados en su esquema de operación, en particular, aquellos relativos a la alteración de la información contenida en las operaciones que se procesen -Mensajes de Cobro-, así como la usurpación de identidad de sus clientes al realizar las operaciones y; no precisó las razones por las cuales el esquema de operación propuesto no es implementado considerando las disposiciones aplicables, horarios y demás condiciones especificadas en las normas internas del sistema de pagos para transferencias electrónicas en los que participe.

TRÁMITE DEL JUICIO DE AMPARO

Juicio de amparo indirecto. El tres de agosto de dos mil veinte, Banco Azteca, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple por conducto de su apoderado legal Sergio Alberto Zepeda Gálvez, promovió juicio de amparo contra las autoridades y por los actos siguientes:

Autoridades responsables y actos reclamados:

Director de Política y Estudios de Sistemas de Pagos e Infraestructuras de Mercado y Director de Autorizaciones y Sanciones de Banca Central ambos del Banco de México, de quienes reclamó la emisión del oficio **********.
Director General de Sistemas de Pagos e Infraestructuras de Mercados, el Director de Operaciones Nacionales, el Director General Jurídico, y la Directora de Regulación y Supervisión, todos del Banco de México, de quienes reclamó la emisión de la Circular 12/2019.
Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, de quienes reclamó la aprobación y expedición del:

- Decreto por el que expidió la Ley de Instituciones de Crédito publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de julio de mil novecientos noventa, específicamente el artículo 48 y;

-Decreto por el que se expidió la Ley del Banco de México publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y tres y sus reformas publicadas el diez de enero de dos mil catorce, específicamente los artículos 24 y 26.

Secretario de Gobernación, a quien atribuyó el refrendo de los Decretos señalados.
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de quien reclamó la promulgación y orden de publicación en el Diario Oficial de la Federación de dichos Decretos.
Director del Diario Oficial de la Federación, le atribuyó la publicación de la Circular 12/2019, así como de los citados Decretos.
En su demanda, la quejosa señaló como derechos transgredidos los contenidos en los artículos 1°, 5°, 14, 16, 17, 25, 28 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; precisó los antecedentes del caso y formuló sus conceptos de violación.
El seis de agosto de dos mil veinte, la Jueza Decimosegunda de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México reservó la admisión de la demanda y requirió a la quejosa para que exhibiera una copia más de su demanda y quince copias del documento con el que su apoderado legal acreditó su personalidad.
Una vez desahogado lo anterior, mediante escrito presentado el veinticuatro de agosto de dos mil veinte, la jueza dictó proveído de veintiuno de septiembre de dos mil veinte, en el que admitió a trámite la demanda de amparo, con el número **********, requirió a las autoridades responsables su informe justificado, dio intervención legal al Ministerio Público de la Federación y fijó día y hora para la celebración de la audiencia constitucional.
El treinta y uno de mayo de dos mil veintiuno, la jueza dictó sentencia en la que determinó: sobreseer el juicio con relación al 1 . Secretario de Gobernación y al Director del Diario Oficial de la Federación, respecto del refrendo y publicación de los artículos 48 la Ley de Instituciones de Crédito y 24 y 26 de la Ley del Banco de México, en virtud de que no se impugnan por vicios propios, 2. Cámara de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y al Presidente de la República con relación a la discusión, aprobación, expedición y promulgación de los citados artículos, ya que la Circular 12/2019 no constituye el primer acto de aplicación de dichos artículos; desestimar las causales de improcedencia planteadas por el Presidente de la República -relativa a la falta de oportunidad para combatir la Circular 12/2019- y por el Banco de México -con relación a que el citado oficio no genera perjuicio a la quejosa- y; negar el amparo a la quejosa respecto de los artículos 17 Bis, Primer y Tercer Transitorios y el Anexo 28 todos de la Circular 12/2019 y del oficio **********, al resultar infundados los conceptos de violación planteados.
Recurso de revisión. Inconforme, la quejosa interpuso recurso de revisión. Conoció del asunto el Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien lo admitió y registró con el número **********.
Solicitud de reasunción de competencia. Por resolución de diecinueve de noviembre de dos mil veintiuno, el Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito solicitó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reasumiera su competencia originaria para resolver el amparo en revisión ********** de su índice.
El diez de diciembre de dos mil veintiuno, el presidente de esta Suprema Corte admitió a trámite la reasunción de competencia; ordenó registrarla con el número 199/2021, y turnó el asunto al ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena para la elaboración del proyecto correspondiente.
El dos de febrero de dos mil veintidós, la presidenta de la Primera Sala señaló que la Sala se abocaba al conocimiento del asunto y que, en su oportunidad, se enviarían los autos al ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

COMPETENCIA

Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente solicitud, conforme a lo dispuesto en los puntos Cuarto y Décimo Cuarto del Acuerdo del Tribunal Pleno 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 2013, relativo a la determinación de los asuntos que el Pleno de este Alto Tribunal conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito, así como con el artículo 21, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

CUESTIONES NECESARIAS PARA RESOLVER EL ASUNTO

Para estar en condiciones de determinar si esta Suprema Corte debe o no reasumir su competencia originaria, es importante considerar los argumentos expresados en la secuela procesal del juicio de amparo.
Conceptos de violación. En su demanda de amparo, la quejosa planteó los siguientes argumentos.

A ) Circular 12/2019:

Viola lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal, toda vez que dicha Circular carece de la debida fundamentación y motivación, ya que el artículo 28 constitucional, párrafos sexto y séptimo, no otorga al Banco Central la facultad exclusiva para emitir regulación sobre las operaciones intrabancarias. Si bien los artículos 48 de la Ley de Instituciones de Crédito y 24 de la Ley del Banco de México confieren al Banco Central facultades regulatorias en materia de sistema de pagos, de su contenido no se puede determinar si el uso de aplicaciones móviles diseñados por los mismos bancos para llevar a cabo traspasos entre cuentas que están en una misma institución forma parte del referido sistema de pagos. Y conforme a los artículos 1º, 2º, fracciones II, III y VIII, de la Ley del Sistema de Pagos, los traspasos entre cuentas que pertenecen a un mismo banco no forman parte del sistema de pagos debido a que no requieren ser compensadas ni liquidadas de manera interbancaria, de ahí que el Banco Central no cuenta con facultades exclusivas para regular los sistemas intrabancarios, ya que sus facultades al respecto son conjuntas con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.
Transgrede en su perjuicio lo dispuesto por el artículo 16 constitucional porque no se funda en la Ley de Sistema de Pagos, que es la aplicable, la cual en su artículo 6º -aplicado en sentido contrario- se advierte que las normas para adhesión y funcionamiento que no formen parte del sistema de pagos no requieren autorización, por tanto, el Banco de México carece de facultades para exigir a las instituciones bancarias que sometan a su autorización el funcionamiento de sus aplicaciones móviles e implica que la Circular sea inconstitucional. Además, los funcionarios que firmaron la Circular no tienen facultades para establecer que los bancos deban someter a autorización las aplicaciones móviles, porque el Reglamento Interior del Banco de México únicamente les confiere facultades para emitir disposiciones en materia de sistema de pagos y no para normar los traspasos intrabancarios.
Los artículos 17 Bis y Tercero Transitorio, en relación al Artículo Primero Transitorio y su Anexo 28 de la Circular, contraviene el principio de no retroactividad y el derecho previamente adquirido de la quejosa para operar el programa informático para transferencias intrabancarias que desarrolló -aplicación móvil que diseñó y puso en funcionamiento en el año de dos mil dieciséis-, y para lo cual cumplió con toda la reglamentación aplicable, sin necesitar autorización del Banco de México, de conformidad con el artículo 6º de la Ley de Sistema de Pagos, por lo que al exigirse la aprobación de la operación de la aplicación móvil de la quejosa, se desconoce el derecho adquirido a operarla.
Viola en su perjuicio lo dispuesto por el artículo 133 constitucional al contravenir el principio de subordinación jerárquica, pues estipula cuestiones que están por encima de la Ley de Sistema de Pagos, que en su artículo 6 únicamente exige la autorización de las normas internas de cualquier sistema de pagos interbancarios, más no así de aquellas operaciones que suceden entre cuentas del mismo banco. De lo que se obtiene que el legislador únicamente delegó al Banco de México la facultad de reglamentar los sistemas de pago, pero no lo relativo a las operaciones intrabancarias.
Transgrede lo dispuesto por el artículo 5° constitucional, que establece el principio de libertad de industria y comercio, porque limita arbitraria y desproporcionadamente el poder proporcionar a sus clientes una aplicación para efectuar operaciones intrabancarias, por lo que la restricción para operar el programa informático para transferencias intrabancarias que desarrolló debe ser expuesta en un test de proporcionalidad que justifique dicha restricción.
Viola los derechos de audiencia y de tutela judicial efectiva, ya que la Circular no prevé un procedimiento ágil y expedito para obtener la autorización para operar el programa informático para transferencias intrabancarias que desarrolló. Además, no contempla la figura de la prevención, previo al desechamiento de la solicitud de referencia, lo que la priva de defender sus derechos.
Transgrede el principio de la autonomía de la voluntad, consistente en que todo individuo es libre de elegir, en la forma autónoma que mejor le parezca, la manera de alcanzar su proyecto de vida, en virtud de que impide que las instituciones de crédito y sus usuarios fijen libremente los términos que regularán la relación jurídica contractual entre ellos -relación que se rige por el principio de autonomía de la voluntad de las partes-. Por lo que al sujetar el uso de las aplicaciones móviles bancarias a una autorización, se sustituyen en la voluntad de la institución bancaria y de sus usuarios.
Viola lo previsto en los párrafos sexto y séptimo del artículo 28, con relación a los párrafos primero y cuarto del mismo artículo y con los párrafos primero a quinto del artículo 25 constitucionales, toda vez que el objetivo prioritario del Banco de México es mantener controlada la inflación, más no diseñar productos financieros dirigidos al público en general. Al haber diseñado un esquema de cobro e imponerlo a las instituciones bancarias, el Banco de México se alejó de su objetivo prioritario que es mantener la estabilidad de precios.

B) Oficio ********** :

1) Viola lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, toda vez que carece de la debida fundamentación y motivación, al señalar que la quejosa no incluyó los procedimientos a través de los cuales su infraestructura pretende interactuar con otros esquemas existentes similares, porque tal circunstancia no le resulta aplicable, ya que sólo es exigible cuando se pretenda operar pagos interbancarios y lo que se solicitó fue autorización de pagos interbancarios pero entre cuentas del propio banco. Además, la autoridad fue omisa en exponer las razones por las cuales no se cumplió con la fracción II del Anexo 28 de la Circular 3/2012.

Transgrede las garantías de audiencia y la tutela judicial efectiva, pues si se consideraba que su solicitud de autorización era oscura o imprecisa, la autoridad debió prevenirla a efecto de subsanar dichas deficiencias.
Contraviene las garantías de seguridad jurídica y acceso a la justicia, ya que al negar su solicitud se le dejó en estado de indefensión jurídica al no especificarle el medio de defensa para combatir tal determinación y a efecto de acudir a hacer valer sus derechos, obligación contenida en la fracción XV del artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Artículos 48 de la Ley de Instituciones de Crédito y 24 y 26 de la Ley del Banco de México:
Dichas disposiciones que fundamentan la Circular reclamada son inconstitucionales al contradecir los párrafos sexto y séptimo del artículo 28 constitucional, en que se dispone que dicho órgano sólo tiene facultades exclusivas para regular el sistema de pagos no así para regular por sí mismos a los servicios financieros ni a la contabilidad de los bancos para lo cual deben intervenir las autoridades competentes.
El citado artículo 48, párrafo primero, en la porción normativa “con el propósito de atender necesidades de regulación monetaria y crediticia” es inconstitucional, porque esa legislación no contempla dar la intervención a las autoridades financieras competentes en lo tocante a los instrumentos de pago intrabancarios que no forman parte del sistema de pagos, obligación contenida en el artículo 28, párrafo séptimo, de la Constitución Federal, sin la cual el Banco Central se convertiría en el único ente regulador de los servicios bancarios, desplazando a las demás autoridades financieras
El citado artículo 24 es inconstitucional al no establecer que en la emisión de las disposiciones financieras que expida el Banco de México deban tener intervención a las diversas autoridades financieras que corresponda.
El numeral 26 de la Ley del Banco de México es inconstitucional al establecer que el Banco de México podrá solicitar la opinión de las autoridades en materia financiera, ya que el artículo 28 constitucional no otorga la facultad potestativa a dicho organismo sino por el contrario, le ordena dar intervención a éstas en el ámbito de sus facultades.
Sentencia de amparo. En la sentencia recurrida, la jueza resolvió con base en las siguientes consideraciones:

I. Sobreseyó el juicio respecto :

Del Secretario de Gobernación y del Director del Diario Oficial de la Federación, con relación al refrendo y publicación de los artículos 48 la Ley de Instituciones de Crédito y 24 y 26 de la Ley del Banco de México, al estimar que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII de la Ley de Amparo, en virtud de que la quejosa no impugna dichos actos por vicios propios.
De las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y del Presidente de la República con relación a la discusión, aprobación, expedición y promulgación de los artículos 48 la Ley de Instituciones de Crédito y 24 y 26 de la Ley del Banco de México, al considerar que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIV de la Ley de Amparo, ya que la Circular 12/2019 no constituye el primer acto de aplicación de dichos artículos, pue derivado de su participación como entidad bancaria le resulta aplicable la diversa Circular 3/2012 publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de marzo de dos mil doce, en la que se aplicaron los artículos combatidos.
Desestimó las causales de improcedencia planteadas por:
El Presidente de la República, relativa a la falta de oportunidad para combatir la Circular 12/2019. Ello al estimar que el acto de aplicación de dicha circular se concretó con la emisión del oficio **********, por lo que la demanda de amparo fue presentada de manera oportuna.
El Banco de México, referente a que el oficio ********** no genera perjuicio a la quejosa. Lo anterior, al considerar que mediante dicho oficio no se autorizó a la institución bancaria poder ofrecer a los titulares de las cuentas de depósito a la vista, la recepción de recursos derivados de transferencias electrónicas de fondos ejecutadas con cargo a cuentas de depósito a la vista abiertas en la misma institución, de conformidad con instrucciones emitidas por medio de equipos, medios, sistemas o dispositivos móviles, como resultado de la aceptación de mensajes de cobro generados a través de programas distintos a los programas informáticos, por lo que se hace evidente una afectación a la quejosa derivado de los efectos del acto reclamado.

III. Estudio de Fondo, resolvió :

A) Infundados los conceptos de violación planteados en contra de la constitucionalidad de la Circular 12/2019 -Artículos 17 Bis, Primero y Tercero Transitorios y el Anexo 28- al considerar:

-Infundados los conceptos de violación 1, 2 y 8 planteados en contra de dichos artículos y anexo, ello porque conforme a lo establecido en los artículos 28, párrafos sexto y séptimo constitucionales, 48 de la Ley de Instituciones de Crédito, 24 y 26 de la Ley del Banco de México, el Banco de México sí cuenta con facultades para normar las medidas relacionadas con la operatividad del sistema de pagos a través de plataformas digitales, en particular de la obligación a cargo de las instituciones de crédito de permitir a los cuentahabientes instruir transferencias electrónicas de fondos mediante la aceptación de Mensajes de Cobro generados a través de un Programa Informático, así como su autorización por parte del Banco de México, por lo que dicha facultad es exclusiva de las otorgadas constitucionalmente al Banco de México, porque permite llevar a cabo sus atribuciones atinentes al sistema financiero.

Además, determinó que no asiste razón a la promovente cuando señala que el objetivo prioritario del Banco de México es mantener controlada la inflación, más no diseñar productos financieros dirigidos al público en general, ya que la quejosa parte de un supuesto erróneo al pretender que las atribuciones del Banco de México son limitadas únicamente a controlar la inflación o con la estabilidad de precios, sin embargo, dicho organismo cuenta con amplias facultades para legislar en la forma en que lo hizo.

Asimismo, señala que no asiste razón a la quejosa con relación a la falta de atribuciones de los funcionarios del Banco de México que suscribieron la circular reclamada de conformidad con el reglamento interior de dicho organismo, porque el Director General de Sistemas de Pagos e Infraestructuras de Mercados, el Director de Operaciones Nacionales, el Director General Jurídico y la Directora de Regulación y Supervisión, todos del Banco de México, sí cuentan con atribuciones para ello.

-Infundado el concepto de violación 3, ya que no existe contravención al principio de retroactividad, dado que, al encontrarse ante una actividad reglada es claro que la quejosa debe someterse a las reglas que la rigen, las cuales se habían emitido con antelación a la Circular reclamada, y ésta sólo amplió su marco regulatorio. De ahí que no exista derecho adquirido por parte de la quejosa que se haya transgredido con la emisión y publicación de la norma que reclama.

-Infundado el concepto de violación 4, en virtud de que no se contraviene el principio de subordinación jerárquica, toda vez que no resulta aplicable el artículo 6° de la Ley del Sistema de Pagos, pues la Circular reclamada regula cuestiones distintas a las que ese numeral prevé. Y, aun cuando resultara aplicable, de conformidad con el citado numeral, las Normas Internas de cualquier Sistema de Pagos deberán sujetarse a la autorización del Banco de México y a las disposiciones de carácter general que, en su caso, este último emita.

-Infundados los conceptos de violación 5 y 7, toda vez que no se vulneran los principios de libertad de comercio ni de autonomía de la voluntad, porque con las obligaciones establecidas en la circular, no se impide a la quejosa ejercer las actividades a que se dedica, sólo se trata de garantizar la debida prestación de los servicios que pacta con sus clientes, la seguridad del sistema de pagos, pretendiendo que se proporcione un medio de pago seguro y eficiente al público en general para realizar cobros con las medidas de seguridad más altas y con eficiencia en las transferencias electrónicas. Además, que se respeta la autonomía de la voluntad, pues no impide a las instituciones de crédito celebrar contratos con sus clientes, ni se establecen los términos a los cuales los contratantes deben apegarse para formalizarlos, ni especifica su contenido. Y no se restringe el derecho de los concesionarios de convenir en cuanto a la forma, el contenido, los términos y las condiciones en que se celebran tales contratos.

-Infundado, el concepto de violación 6, en virtud de que la circular reclamada no contraviene los derechos de audiencia y de tutela judicial, toda vez que dicha circular al regular un acto de molestia y no privativo, el emisor de la norma no se encontraba obligado a establecer un derecho de audiencia previo al acto de molestia, pues, en todo caso, de negarse la autorización, el solicitante puede cumplir con los requisitos omitidos o, en su defecto, hacer valer los medios de defensa que estime conducentes.

Infundados los conceptos de violación en contra del Oficio ********** , al estimar:

-Infundado, el concepto de violación 1, ya que el oficio reclamado no carece de debida fundamentación y motivación, ello porque el artículo 17 Bis de la Circular contempla todas aquellas operaciones relativas a transferencias electrónicas de fondos mediante la aceptación de Mensajes de Cobro generados a través de un Programa Informático, sin distingo respecto a que las cuentas se encuentren en una misma institución de crédito o en diversas, pues todas ellas forman parte del sistema de pagos, por lo que tales operaciones requieren de la autorización del Banco de México, sin importar su origen, por tanto, la quejosa sí se encuentra obligada a cumplimentar lo requerido en el anexo 28. Además, que en el acto reclamado la autoridad sí explicó porque no se dio por satisfecha la fracción II del Anexo 28 de la Circular.

-Infundado, el concepto de violación 2, toda vez que el oficio no vulnera las garantías de audiencia y la tutela judicial efectiva, pues la normativa no prevé que deba prevenirse al solicitante previo a la emisión de la resolución en la que se decida que no se cumplió con los requisitos que establece el Anexo 28, por ello es que la autoridad no se encontraba obligada a prevenir a la parte quejosa para que exhibiera la información faltante.

-Inoperante, el concepto de violación 3, relativo a que el oficio al negar la autorización dejó a la quejosa en estado de indefensión jurídica, pues aun cuando resultara fundado el argumento no le traería beneficio alguno, ya que ejercitó el juicio de amparo en contra del oficio ********** y, por ende, ejerce su derecho de acceso a la justicia.

En consecuencia, negó el amparo a la quejosa respecto de los artículos 17 Bis, Primero y Tercero Transitorios, y el Anexo 28, de la “Circular 12/2019, así como del oficio **********.

CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Corresponde determinar si resulta procedente o no reasumir la competencia originaria de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del amparo en revisión ********** del índice del Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Para ello, cabe recordar que la Constitución Federal y demás leyes o reglamentos secundarios han establecido una variedad de competencias jurisdiccionales que corresponden de manera general a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tales como el trámite y resolución de las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales o el fallo final de ciertos recursos en el juicio de amparo.
En principio, estas competencias jurisdiccionales deberían ser ejercidas sólo por esta Suprema Corte, en uso de las facultades expresamente otorgadas por el artículo 94, párrafo noveno, de la Constitución Federal ^[1] . Sin embargo, se han emitido distintos acuerdos para lograr una adecuada distribución de los casos entre la Primera y Segunda Salas de esta Corte, y para remitir a los tribunales colegiados de circuito diversos asuntos con el fin de mejorar la impartición de justicia.
Así, por ejemplo, el Acuerdo General 5/2013 de 13 de mayo de 2013, relativo a la determinación de los asuntos “originarios” que el Tribunal Pleno conservará para su resolución y los que remitirá a las Salas y a los tribunales colegiados de circuito. En específico, el Punto Cuarto del acuerdo establece las competencias delegadas para los tribunales de circuito. Esas competencias delegadas incluyen la resolución de los recursos de revisión contra sentencias dictadas por una jueza de distrito cuando en la demanda de amparo se haya reclamado la constitucionalidad de una ley local, un reglamento federal o local, o cualquier disposición de observancia general ^{^[2]} , como ocurre en el caso: se reclama la constitucionalidad de la Circular 12/2019, expedida por el Banco de México y cuya observancia es obligatoria para todo el país.
Ahora bien, de conformidad con los artículos 107, fracción VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal ^{^[3]} , 85 de la Ley de Amparo ^{^[4]} y el Punto Décimo Cuarto del citado Acuerdo General 5/2013 ^{^[5]} , para que esta Primera Sala pueda reasumir una competencia previamente delegada se deben cumplir los siguientes requisitos:
1. Elementos formales: la competencia debe corresponder originariamente a esta Suprema Corte y la reasunción debe solicitarse por un ministro o por el tribunal colegiado que conozca del caso. El tribunal colegiado solicitante puede actuar de oficio o petición de parte, tomará la resolución colegiadamente y deberá exponer las razones de su determinación.
2. Elemento material: el asunto debe satisfacer un criterio de relevancia, aun cuando la petición haya sido por parte de una o un ministro de la Suprema Corte.
En el caso concreto, el elemento formal se cumple. La solicitud fue efectuada de oficio por el tribunal colegiado que debiera conocer el asunto. Por resolución de diecinueve de noviembre de dos mil veintiuno, el Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito solicitó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reasumiera su competencia originaria para resolver el amparo en revisión ********** de su índice.
Corresponde, ahora, verificar la concurrencia del requisito material. Para ello, se examinará si el presente asunto reúne los criterios de interés y trascendencia empleados en las facultades de atracción, al tener la misma funcionalidad. Estos dos conceptos son las únicas pautas constitucionales y legales con las que se cuenta para valorar la viabilidad cualitativa y cuantitativa de un caso para que sea atendido por esta Suprema Corte.
En los artículos 107, fracción VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 81, fracción II, de la Ley de Amparo se dice que la Corte podrá conocer de los amparos en revisión, “siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno”.
De esta manera, el interés y la trascendencia son las únicas pautas normativas con las que cuenta esta Suprema Corte para orientar el ejercicio de la facultad de atracción o la reasunción de competencia y para darles contenido, se han usado criterios tanto de carácter cualitativo como cuantitativo.
Respecto del aspecto cualitativo se utilizan los conceptos “interés” e “importancia” como notas relativas a la naturaleza intrínseca del caso, tanto jurídica como extrajurídica. Para el aspecto cuantitativo, se reserva el concepto “trascendencia ” para reflejar el carácter excepcional o novedoso que entrañará la fijación de un criterio normativo para casos futuros –pues este término, en su más estricto sentido, se refiere a lo que está más allá de los límites de lo ordinario, que se aparta de lo común. En este aspecto, el criterio será eminentemente jurídico.
De este modo, podría establecerse una directriz según la cual los casos concretos que la Suprema Corte de Justicia de la Nación atraiga o respecto de los cuales reasuma competencia deben revestir, por un lado, interés o importancia notable a juicio de este Alto Tribunal y, por otro lado, que se trate de asuntos trascendentes debido a su excepcionalidad o carácter extraordinario, por apartarse de las pautas comunes de solución que se adoptan ordinariamente.
Esta Sala considera que el asunto cuya reasunción se solicita cumple con los requisitos materiales para ser resuelto por ella.
Lo anterior, ya que en el recurso de revisión subsiste como materia de fondo el análisis de la constitucionalidad de las facultades del Banco de México conforme al artículo 28 Constitucional para regular el sistema de pagos del Sistema Financiero Mexicano a través de medios electrónicos.
Por lo que al emprenderse dicho análisis de constitucionalidad, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estaría exigida de revisar los alcances de las facultades del Banco Central para regular el sistema de pagos intrabancarios y/o interbancarios mediante medios electrónicos y sus limitaciones, máxime que ejerció dicha facultad para emitir la circular 2/2019 dirigida a las Instituciones de Crédito, la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero, así como a las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple reguladas que mantengan vínculos patrimoniales con Instituciones de Crédito relativas a las Modificaciones a la Circular 3/2012 (Instrumentación de Transferencias CoDi -Cobro Digital-) reclamada en el juicio de amparo.
Así, se considera que el requisito de importancia se encuentra satisfecho, ya que se tendrá que hacer un estudio constitucional sobre las facultades del Banco de México y sus posibles limitantes respecto de la emisión de normas que regulan el sistema de pagos intrabancarios y obligan a las instituciones que pertenecen al Sistema Financiero al cumplimiento de requisitos dentro de su operación e interacción con sus clientes.
Finalmente, debe mencionarse que las razones de esta Primera Sala para reasumir la competencia de un determinado caso no resultan de estudio obligado al analizar el fondo del asunto. Esto se debe a que su naturaleza consiste en un estudio preliminar que tiene como finalidad determinar si un amparo directo o un amparo en revisión reúnen los requisitos constitucionales de “interés” y “trascendencia”.
En ese sentido, al analizar una reasunción de competencia, el ejercicio que realiza la Sala tiene la única finalidad de determinar si un asunto cumple con estos requisitos, para que la misma Sala pueda arribar a una conclusión informada en relación con la naturaleza intrínseca de un asunto y así fallar si se debe reasumir competencia para conocerlo o no. Sin embargo, al momento de analizar un amparo directo o un amparo en revisión, la Sala puede encontrarse, por un lado, con una barrera insuperable como sería una causal de improcedencia, situación que impediría entrar al fondo del asunto y obligaría a la Sala a apartarse de las razones esgrimidas para atraer el asunto, ya que las causales de improcedencia constituyen una cuestión de orden público, o por el otro, con problemas no advertidos, con aristas distintas o con otros temas adicionales del mismo problema a los señalados en la sentencia que determina la reasunción de competencia. De ahí que los problemas planteados en el proyecto no resultan de obligado estudio al momento de resolver el fondo del asunto ^[6] .

DECISIÓN

En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación reasume su competencia originaria para conocer del amparo en revisión **********, del índice del Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación reasume su competencia originaria para conocer del amparo en revisión **********, del índice del Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO. Devuélvanse los autos a la Secretaría de Acuerdos de la Primera Sala para los efectos legales conducentes.

Notifíquese; con testimonio de esta sentencia, y en su oportunidad archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: Juan Luis González Alcántara Carrancá, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena (Ponente) y la Ministra Presidenta Ana Margarita Ríos Farjat, en contra del emitido por la Ministra Norma Lucía Piña Hernández.

Firman la Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente, con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA ANA MARGARITA RÍOS FARJAT

PONENTE

MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

MAESTRO RAÚL MENDIOLA PIZAÑA

EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 113 Y 116 DE LA LEY GENERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, Y 110 Y 113 DE LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA; ASÍ COMO EL ACUERDO GENERAL 11/2017, DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, PUBLICADO EL DIECIOCHO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL DIECISIETE EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN ESTA VERSIÓN PÚBLICA SE SUPRIME LA INFORMACIÓN CONSIDERADA LEGALMENTE COMO RESERVADA O CONFIDENCIAL QUE ENCUADRA EN ESOS SUPUESTOS NORMATIVOS.

Artículo 94, párrafo noveno. […] El Pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las Salas de los asuntos que competa conocer a la Corte, así como remitir a los Tribunales Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los asuntos, aquéllos en los que hubiera establecido jurisprudencia o los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte determine para una mejor impartición de justicia. Dichos acuerdos surtirán efectos después de publicados. ↑
CUARTO. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con las salvedades especificadas en los Puntos Segundo y Tercero de este Acuerdo General, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito:

I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando: (…)

B) En la demanda se hubiere impugnado una ley local, un reglamento federal o local, o cualquier disposición de observancia general, salvo aquéllos en los que el análisis de constitucionalidad respectivo implique fijar el alcance de un derecho humano previsto en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, respecto del cual no exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de este Alto Tribunal, sin menoscabo de que la Sala en la que se radique el recurso respectivo determine que su resolución corresponde a un Tribunal Colegiado de Circuito; (…) ↑
Artículo 107. […] VIII. […] La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del Procurador General de la República, podrá conocer de los amparos en revisión, que por su interés y trascendencia así lo ameriten. ↑
Artículo 85. Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación estime que un amparo en revisión, por sus características especiales deba ser de su conocimiento, lo atraerá oficiosamente conforme al procedimiento establecido en el artículo 40 de esta Ley.

El tribunal colegiado del conocimiento podrá solicitar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación que ejercite la facultad de atracción, para lo cual expresará las razones en que funde su petición y remitirá los autos originales a ésta, quien dentro de los treinta días siguientes al recibo de los autos originales, resolverá si ejercita la facultad de atracción, procediendo en consecuencia en los términos del párrafo anterior. ↑
DÉCIMO CUARTO. Tratándose de los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuyo conocimiento se ha delegado a los Tribunales Colegiados de Circuito, para que este Alto Tribunal reasuma su competencia, cuando un Ministro lo solicite, se integrará el cuaderno respectivo y se turnará al Ministro que corresponda, tomando en cuenta si la materia en la que incide es de la competencia originaria del Pleno o de las Salas.

Si un Tribunal Colegiado de Circuito estima motivadamente, de oficio o por alegato de parte, que un asunto no se encuentra previsto en los casos precisados en el presente Acuerdo General, o que existen razones relevantes para que el Pleno o alguna de las Salas de este Alto Tribunal asuma su competencia originaria, previa resolución colegiada, enviará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación los autos del juicio de amparo exponiendo tales razones […]. ↑
Cfr. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta , 1a./J. 24/2013 (10a.), Décima Época. Libro XVIII, marzo de 2013, Tomo I, página 400, registro 2003041, de rubro y texto: “ FACULTAD DE ATRACCIÓN. LAS RAZONES EMITIDAS POR LA PRIMERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA EJERCERLA NO SON DE ESTUDIO OBLIGADO AL ANALIZARSE EL FONDO DEL ASUNTO . Las razones emitidas por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para ejercer la facultad de atracción de un caso no son de estudio obligado al analizarse el fondo del asunto, porque la naturaleza de dicha facultad es la de un estudio preliminar que tiene como fin determinar si un amparo directo o uno en revisión reúne los requisitos constitucionales de "interés" y "trascendencia", para que el alto tribunal pueda arribar a una conclusión informada en relación con la naturaleza intrínseca de un asunto y así fallar respecto a si debe atraerse o no. Además, al analizar un amparo directo o uno en revisión, la Primera Sala puede encontrarse, por un lado, con una barrera insuperable como sería una causal de improcedencia, lo que impediría entrar al fondo del asunto y obligaría a apartarse de las razones esgrimidas para atraerlo, ya que las causales de improcedencia constituyen una cuestión de orden público y, por otro, con problemas no advertidos o con vertientes distintas del mismo problema a las señaladas en la sentencia que determina el ejercicio de la facultad de atracción. ↑