SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0025/2022

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, la accionante cuestiona la constitucionalidad de la Resolución de Directorio 001/2020 de 20 de enero, emitida por el Directorio de la ASP-B, por ser presuntamente contraria a los arts. 306.I, III, V; 410.I y II de la CPE, en razón a que derogó parcialmente una norma de mayor jerarquía como es la RM 494/2005 al modificar la escala tarifaria, resolvió modificar la escala tarifaria, estableciendo “…tarifa (0) para las importaciones directas y disminución del 30% para importaciones indirectas aplicables en el puerto de Arica…” (sic); cuya emisión tuvo lugar sin el conocimiento de ninguna cartera de Estado; asimismo al favorecer a un grupo selecto de personas con la gratuidad de los servicios que presta la ASP-B en detrimento de los derechos de las personas que se benefician con los recursos que genere la citada Entidad, como es el caso de los estudiantes que reciben el bono Juancito Pinto; al ser contraria al modelo de economía plural y el ideal de soberanía económica del Estado Plurinacional, contradice los principios de igualdad solidaridad y redistribución; al no contribuir eficientemente al fortalecimiento de la soberanía económica del país, contrariamente, no permite la acumulación de excedentes económicos para potenciar el desarrollo productivo y financiar  la atención de políticas sociales del país; al apartarse de las reglas del debido proceso, en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; y, carecer de los  elementos esenciales de competencia, causa, objeto, procedimiento, fundamento y finalidad que debe tener todo acto administrativo.

En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional, establecer si las infracciones denunciadas son evidentes a fin de ejercer el control normativo de constitucionalidad encomendado por el art. 202.1 de la Norma Suprema; para este fin, se analizarán los siguientes temas: i) Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta; i.i) Alcance del control normativo posterior. Resoluciones no judiciales con carácter normativo; ii) No procede el control normativo de constitucionalidad sobre preceptos que no tengan carácter normativo, general y abstracto; iii) Marco normativo sobre la naturaleza jurídica de la empresa pública ASP-B y la aprobación de sus tarifas; y, iv) Análisis del caso concreto.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Las acciones de inconstitucionalidad se encuentran normadas por el art. 132 de CPE, que indica: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”.

Por su parte, el art. 72 del Código Procesal Constitucional (CPCo), refiere que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código”.

En su art. 73 esta norma procesal manifiesta que existen dos clases de acciones de inconstitucionalidad:

1. Acciones de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales (las negrillas fueron añadidas).

En el art. 74 del CPCo, se estipula que:

Están legitimadas y legitimados para interponer la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el defensor del Pueblo.

El art. 78.I del CPCo dispone: “La sentencia podrá declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, ordenanza y cualquier género de resolución no judicial…”

El art. 78.II.5. de la indicada norma procesal, dispone: “La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada que deberán ser referidos de forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo principal”.

En cuanto a su naturaleza jurídica la SCP 0048/2010 de 6 de diciembre, señaló que:

…El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, es una de las vías o medios jurisdiccionales de rango constitucional de control normativo correctivo o a posteriori; es decir, de normas vigentes, acción a través de la cual el Tribunal Constitucional analiza la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas, de diferentes jerarquías y ámbitos jurídicos, con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado, de tal manera que desaparezca la duda de constitucionalidad sobre dicha norma, con la característica particular, de que no es un requisito que exista un caso concreto para su interposición, de ahí porque el nomen juris de ser una acción “abstracta”; y como lógica consecuencia, es un medio depurador del ordenamiento jurídico.

Por su parte la SCP 0552/2013 de 15 de mayo, acota que: “La procedencia de la acción de inconstitucionalidad de una norma procederá desde tres ámbitos: 1) En la forma o procedimiento conforme aconteció en la SC 009/2003 de 3 de febrero; 2) En su sentido material es dcir en lo concerniente al contenido mismo de la norma (SC 42/01 de 15 de junio de 2001); y 3) Por omisión tal cual aconteció con la SC 52/2002 de 27 de junio”.

Finalmente, cabe precisar que partir de la SC 082/2000 de 14 de noviembre, la jurisprudencia constitucional estableció

…conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto.  En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contiene normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado.

III.1.1.   Alcance del control normativo posterior. Resoluciones no judiciales con carácter normativo

               En cuanto al alcance del control normativo posterior, de las resoluciones no judiciales con carácter normativo, la Sentencia Constitucional 0033/2005 de 20 de mayo, estableció:

En cuanto a las resoluciones, este Tribunal mediante AC 062/2001-CA, siguiendo la doctrina ha señalado que: “el término de Resolución, en su vertiente jurídica, es comprensivo de decreto, providencia, auto o fallo de autoridad gubernativa (...)”, de manera que se entiende por resolución aquella decisión adoptada o emitida por una autoridad gubernamental. De otro lado, según la doctrina del derecho administrativo existen diversas clases de resoluciones, entre ellas las normativas, aquellas que establecen reglas o normas jurídicas de carácter general, emitidas para normar determinadas áreas de la actividad administrativa no reguladas por la ley o los decretos supremos, con resguardo del principio de reserva legal.

              Posteriormente, la SCP 0443/2014 de 25 de febrero señala:

Consiguientemente, esta clase de control se hace efectivo con posterioridad a la emisión de la norma, cuya constitucionalidad se cuestiona, con la finalidad de retirarla del ordenamiento jurídico previa verificación de su incompatibilidad con el texto constitucional -principios, valores, derechos y garantías y normas orgánicas-; constituyendo un elemento que distingue a este control la extensión a las resoluciones no judiciales con carácter normativo, que doctrinalmente son aquellas disposiciones jurídicas emanadas de autoridades gubernativas o públicas que contienen las características materiales de una norma jurídica, como es el de la generalidad, aplicable a todos los sujetos cuya conducta se adecua a los presupuestos de hechos previstos en la norma; es decir, debe aplicarse en un número indeterminado de casos en los que concurren los supuestos establecidos; auténtica, al haber sido dictada por autoridad legítima y competente; y obligatoria en su cumplimiento, pues impera aún en contra de la voluntad de las personas; consiguientemente, el control de constitucionalidad solo será posible o tendrá alcance respecto a disposiciones legales de contenido normativo…

III.2. No procede el control normativo de constitucionalidad sobre preceptos que no tengan carácter normativo, general y abstracto

            Sobre este tema, el AC 0407/2014-CA de18 de noviembre, señaló:

No obstante, de lo anterior, en el control normativo de constitucionalidad, la facultad impugnativa está restringida únicamente sobre preceptos que cumplan con las características de normatividad, generalidad y abstracción, lo que significa la expresión de la potestad de enjuiciar una disposición normativa con abstracción de hechos concretos; así, la norma impugnada debe tener un ámbito de aplicación con alcance para toda la población y no así para determinadas personas.

Con relación al entendimiento anterior, es importante recapitular los entendimientos jurisprudenciales respecto a la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, sobre normas sin alcance general o abstracta; así, el entonces Tribunal Constitucional, en la SC 0033/2005 de 20 de mayo, con sustento en los                   AACC 0342/2004-CA, 0307/2004-CA, 0306/2004-CA y 0305/2004-CA, entre otros, declaró infundado el recurso indirecto o incidental de constitucionalidad ―ahora acción de inconstitucionalidad concreta―, por estar planteada contra una Resolución Ministerial del entonces Ministerio de Trabajo y Microempresas. El actual Tribunal Constitucional Plurinacional, en los AACC 0219/2012-RCA de 12 de diciembre y 0627/2012-CA de 28 de junio, rechazó la acción de inconstitucionalidad abstracta, al considerar que los preceptos impugnados no tenían las características de abstracción y generalidad; sin embargo, cabe precisar que la problemática que fue resuelta por los referidos Autos Constitucionales, tenían como problema jurídico la impugnación ―vía acción de inconstitucionalidad abstracta― de resoluciones administrativas y municipales, respectivamente; sin embargo, fue la SCP 0443/2014 de 25 de febrero, que declaró la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada contra los arts. 1, 2, 3 y 4 de la Ley 4026 de 15 de abril de 2009, entendiendo que dicha ley hacía referencia a casos concretos y, por lo tanto, no reunía los requisitos de abstracción y generalidad. En ese sentido, de la revisión de la Ley 4026, se constata que el Órgano Legislativo, a través de ése instrumento normativo declaró la “…usucapión masiva a todos los propietarios de terrenos enmarcados en los títulos ejecutoriales…” (sic), que hacen referencia las resoluciones identificadas en su art. 1.

En el marco del entendimiento anterior, es menester asumir que la Sala Plena de este Tribunal Constitucional Plurinacional, estableció que las demandas de inconstitucionalidad deben ser promovidas contra normas que cumplen con los requisitos de generalidad y abstracción; es decir, sobre preceptos que tienen carácter normativo y de aplicación general, pero no así sobre normas con alcance particular destinado a resolver un problema en concreto.

III.3. Marco normativo sobre la naturaleza jurídica de la empresa pública ASP-B y la aprobación de sus tarifas

En cuanto a la naturaleza jurídica de la ASP-B, corresponde reseñar que el antecedente de la ASP-B, lo constituía la Administración Autónoma de Almacenes Aduaneros (AADAA), cuya extinción se dispuso mediante DS 24434 de 12 de diciembre de 1996; a través del cual, al mismo tiempo, en sustitución, se determinó la creación de la ASP-B como entidad pública descentralizada sin fines de lucro, con autonomía de gestión técnica, administrativa y financiera, personalidad jurídica y patrimonio propios; sin embargo, mediante DS 25136, 24 de agosto de 1998, se dispuso su reorganización, otorgándole la calidad de entidad pública descentralizada, sin fines de lucro, con autonomía de gestión técnica, administrativa y financiera, personalidad jurídica y patrimonio propios. Posteriormente, en el marco de la Ley 466 de 26 de diciembre de 2013, mediante DS 2406 de 17 de junio del 2015[1], se modificó su naturaleza jurídica de entidad pública descentralizada a Empresa Pública de tipología Estatal, de carácter estratégico.

En lo que atañe al procedimiento de aprobación del tarifario por los servicios prestados por la ASP-B, como parte de las atribuciones del Gerente Ejecutivo, el art. 10 inc. i) del DS 2406, establece “i) Proponer el tarifario de los servicios portuarios y de las plataformas logísticas, prestados por la ASP-B”.

En cuanto a las facultades del Directorio para aprobar las tarifas por los servicios prestados por ASP-B, si bien es cierto que el art. 9.4 del DS 24434  establecía que entre sus atribuciones estaba la de “Aprobar los niveles tarifarios de todos los servicios que preste la entidad, a propuesta del Director ejecutivo, que se pondrán en vigencia mediante resolución secretarial de la Secretaría Nacional de Hacienda.”; y que el DS 25136, introduce una modificación en cuanto a la forma de ponerla en vigencia, al determinar en su art. 8.4 “Aprobar los niveles tarifarios de todos los servicios que preste la entidad, a propuesta del Director Ejecutivo, que se pondrán en vigencia mediante resolución ministerial”; empero, el DS 2406, que como se tiene dicho modificó la naturaleza jurídica de la ASP-B, también introdujo modificaciones en cuanto a la forma de aprobación del tarifario, al establecer en su art. 8 que entre las atribuciones del Directorio se halla la de: “k. Aprobar el tarifario de los servicios portuarios y de las plataformas logísticas, prestados por la ASP-B”; como se advierte, dicha norma legal, determina que es el Directorio el que tiene la atribución de aprobar el tarifario; empero, ya no impone su puesta en vigencia por medio de una Resolución Ministerial; lo cual implica que la Resolución de Directorio de la ASP-B no requiere de otra formalidad para su vigencia.

III.4. Análisis del caso concreto.

El accionante cuestiona la constitucionalidad de la Resolución de Directorio 001/2020 de 20 de enero, emitida por el Directorio de la ASP-B, por ser presuntamente contraria a los arts. 306.I, III, V; 410.I y II de la CPE, en razón a que derogó parcialmente una norma de mayor jerarquía como es la RM 494/2005 al modificar la escala tarifaria, resolvió modificar la escala tarifaria, estableciendo “tarifa (0) para las importaciones directas y disminución del 30% para importaciones indirectas aplicables en el puerto de Arica” (sic); cuya emisión tuvo lugar sin el conocimiento de ninguna cartera de Estado; asimismo al favorecer a un grupo selecto de personas con la gratuidad de los servicios que presta la ASP-B en detrimento de los derechos de las personas que se benefician con los recursos que genere la citada Entidad, como es el caso de los estudiantes que reciben el bono Juancito Pinto; al ser contraria al modelo de economía plural y el ideal de soberanía económica del Estado Plurinacional, contradice los principios de igualdad solidaridad y redistribución; al no contribuir eficientemente al fortalecimiento de la soberanía económica del país, contrariamente, no permite la acumulación de excedentes económicos para potenciar el desarrollo productivo y financiar  la atención de políticas sociales del país; al apartarse de las reglas del debido proceso, en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; y, carecer de los  elementos esenciales de competencia, causa, objeto, procedimiento, fundamento y finalidad que debe tener todo acto administrativo.

Ciertamente, por mandato constitucional, procede el control normativo de constitucionalidad posterior contra toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, misma que sea considerada como contraria a los valores, principios y derechos establecidos en la Constitución Política del Estado; Ahora, en lo concerniente al alcance del control normativo sobre cualquier género de resoluciones no judiciales, tenemos que conforme a la jurisprudencia de Tribunal Constitucional establecida en al SC 0033/2005 de 20 de mayo, se determinó lo siguiente:

…se entiende por resolución aquella decisión adoptada o emitida por una autoridad gubernamental. De otro lado, según la doctrina del derecho administrativo existen diversas clases de resoluciones, entre ellas las normativas, aquellas que establecen reglas o normas jurídicas de carácter general, emitidas para normar determinadas áreas de la actividad administrativa no reguladas por la ley o los decretos supremos, con resguardo del principio de reserva legal (el resaltado es añadido)

La SCP 0443/2014, enfatizó que debe tratarse de disposiciones jurídicas que emanen de autoridades gubernativas o públicas.

En el caso que se examina, la Resolución de Directorio 001/2020 de 20 de enero, hoy impugnada de inconstitucional, ha sido emitida por el Directorio de la ASP-B; cuya naturaleza jurídica es de Empresa Pública de tipología Estatal, de carácter estratégico, con personalidad jurídica y duración indefinida, patrimonio propio, autonomía de gestión administrativa, financiera, comercial, legal y técnica; consecuentemente la ASP-B ya no tiene la calidad de entidad pública, conforme lo establece el DS 2406 de 17 de junio de 2015; en ese marco, las determinaciones adoptadas por el Directorio de la ASP-B, relativos a su giro comercial, como es el caso de la modificación de las tarifas por los servicios que presta, no pueden ser reputadas como resoluciones administrativas propiamente, sino como decisiones empresariales.

Asimismo, la determinación relativa a la aprobación del tarifario de los servicios portuarios y de las plataformas logísticas, prestados por la ASP-B, no constituye propiamente reglas o normas jurídicas de carácter general, emitidas para normar determinadas áreas de la actividad administrativa, ya que, como se tiene señalado, se trata de la decisión empresarial de fijar tarifas por los servicios comerciales que presta a favor de las personas que se decidan a la importación y exportación de mercancías desde y hacia Bolivia; consecuentemente, la noma impugnada mediante la presente acción de inconstitucional abstracta no reúne las características de  normatividad, generalidad y abstracción, respecto de las cuales no procede el control de constitucionalidad posterior, conforme a la jurisprudencia  constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, razón por la cual éste Tribunal no puede ejercer  dicho control de constitucionalidad en este caso.