SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0547/2022-S4

3. Facultad ejecutiva. Referida a la potestad de administrar la cosa pública, en el caso de las entidades territoriales autónomas será en el marco de las competencias exclusivas, compartidas o concurrentes. Esta facultad requiere de funciones técnicas y administrativas, para ejecutar la ley y las normas reglamentarias. Entonces, respecto de esta facultad el órgano ejecutivo ya sea del nivel central como de los gobiernos autónomos está encargado de toda la actividad administrativa, de la gestión pública en el ámbito de sus competencias.

4. Facultad fiscalizadora. Esta facultad se encuentra introducida por el art. 272 de la CPE, cuando confiere a los gobiernos autónomos las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora. Esta facultad tratándose de las entidades territoriales corresponde a la asamblea legislativa del gobierno autónomo correspondiente para controlar al órgano ejecutivo del mismo…

5. Facultad deliberativa. Es la capacidad de debatir y tomar decisiones sobre asuntos de interés de forma consensuada por los miembros de los entes legislativos correspondientes, es decir, respecto de la autonomía departamental por los miembros de la Asamblea departamental respecto de asuntos de interés departamental”.

De todo lo señalado, es posible concluir que las normas contenidas en los arts. 275 y 283 de la CPE, determinan y establecen las facultades otorgadas a los órganos que conforman los gobiernos autónomos municipales, de estas, por ser necesarias para el análisis del caso concreto, pasaremos a detallas las concedidas al Concejo Municipal; como son la deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; entre las cuáles no se encuentra la facultad administrativa, como se aplicaba antes de la promulgación de la Constitución Política del Estado; puesto que ahora, las funciones que debe desempeñar el ente colegiado, son eminentemente legislativas,  como potestad para emitir leyes dentro del ámbito de su jurisdicción y competencia; así como las funciones deliberativas al tratarse de un órgano colegiado, sin duda alguna, requiere de la capacidad de debatir y tomar decisiones sobre los asuntos sometidos a su competencia; y finalmente se encuentra la facultad de fiscalizar al órgano ejecutivo.

III.4. Concejo Municipal y su función legislativa

La Ley Autonómica Municipal GAMLP 007/2011 de 1 de noviembre de 2011, en su art. 9, reconoce que la facultad legislativa es la función privativa e indelegable del Concejo Municipal de La Paz, como Órgano Legislativo de la autonomía municipal, para la creación de derecho por medio de Leyes Municipales en el marco de las competencias autonómicas y jurisdicción municipal. El art. 27 de la norma en estudio, señala que la Ley Municipal para su aprobación requiere el pronunciamiento uniforme de la mayoría absoluta de votos de los Concejales y las Concejalas presentes. Conforme señala el art. 35, en la formulación y aprobación de una Ordenanza Municipal, es aplicable de forma obligatoria el procedimiento establecido para la Ley Municipal, en lo referente a presentación, tratamiento de proyectos, votos, promulgación, observación, tratamiento de Leyes observadas y promulgación.

Resulta relevante considerar el art. 28 de la referida Ley Autonómica, que establece que el Alcalde Municipal promulgará u observará la ley municipal y ordenanza, en un plazo no mayor a los diez días hábiles a partir de su recepción, para este efecto se remitirá a dicha autoridad, todos los antecedentes y anexos de la Ley Municipal sancionada por el Concejo Municipal, facultad que implica conformidad o disconformidad con la norma correspondiente, de manera que es corresponsable y por ello, tiene legitimación pasiva para ser demandado en acciones de amparo constitucional en las que se cuestiona la vulneración de derechos subjetivos por la emisión de la normativa señalada. 

III.5. Derechos adquiridos municipales

Las determinaciones que emanen de los órganos ejecutivo o legislativo municipal, que definan alguna situación jurídica concreta se presumen legales, legítimos y, por lo mismo, sólo pueden ser anulados o revocados mediante las vías de impugnación idóneas.

En ese sentido se estableció en la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, señalando que toda Ordenanza se encuentra vigente mientras no hubiera sido derogada o abrogada mediante otra Ordenanza emitida por el Concejo del Municipio correspondiente. No existe declaratoria de desuso de Ordenanzas Municipales; pues, se debe tener presente que la atribución de derogar o abrogar que tiene el Concejo Municipal, está referida a las Ordenanzas Municipales con normas generales emanadas del Concejo Municipal; y en tanto éstas cumplan con su carácter de generalidad podrán ser derogadas o abrogadas por el Concejo Municipal, conforme a lo establecido por el art. 4 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM), que señala que una de las atribuciones del Concejo Municipal es la de dictar leyes municipales y resoluciones, interpretarlas derogarlas, abrogarlas y modificarlas, en el ámbito de sus facultades y competencias; sin embargo, esta facultad no podrá ser ejercida en forma discrecional, sino que deberá basarse en criterios técnicos, políticos, económicos, sociales, etc., que sean atendibles y proporcionados; es decir, que la actuación debe adecuarse a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originen, atendiendo al principio de los límites de la discrecionalidad.

“Ahora bien, cuando la Ordenanza Municipal no contenga normas generales sino que, por una inadecuada utilización - común en nuestra realidad jurídica- defina una situación concreta, creando, reconociendo o declarando un derecho subjetivo -que debió resolverse a través de una resolución-, agotándose el procedimiento establecido por Ley, el Concejo Municipal no podrá derogarla o abrogarla, por respeto a los derechos adquiridos por los administrados, y los principios de legitimidad y buena fe”. SCP 1464/2004-R.

No obstante lo anotado precedentemente, la Ordenanza Municipal puede revestir la característica de un acto legislativo inestable, cuando a través de ella se concede a los administrados, por ejemplo, permisos por los cuales se autoriza a una persona natural o jurídica el ejercicio de un derecho (venta de bebidas alcohólicas, instalación de kioskos, etc.). Este acto puede ser revocado por la administración con la debida fundamentación, por razones de utilidad pública; sin embargo, estará restringido por el principio de los límites de la discrecionalidad a que se ha hecho referencia anteriormente y será un deber de la administración el notificar a terceras personas que podrían resultar afectadas en sus derechos, antes de dictarse o emitirse el acto administrativo, otorgándoles así la posibilidad de ejercer el derecho a la defensa, como lo establece la Ley del Procedimiento Administrativo, glosada anteriormente.

A mayor abundamiento, la teoría de la protección de los derechos adquiridos o constituidos, se aplica al ámbito de aquellas leyes que establecen o definen derechos, obligaciones o responsabilidades, ello porque si una persona goza de un derecho subjetivo reconocido por la ley no puede ser privado de él por una nueva ley; en cambio la excepción de la retroactividad se aplica, especialmente, en el ámbito de las normas de carácter procesal, es decir, en aquellas que no definan o determinen derechos.

III.6. Análisis del caso concreto

El accionante denunció la lesión del debido proceso respecto a los derechos adquiridos y los principios de presunción de legitimidad, legalidad y buena fe del acto administrativo y de la garantía de prohibición de aplicación retroactiva de las normas debido a que las autoridades demandadas, a través de un acto posterior, determinaron la abrogatoria de la Ordenanza Municipal GAMLP 538/2016 de 15 de diciembre, disponiendo el cambio de uso de suelo de “aires de río” a “área de equipamiento” respecto a la superficie total de 47 710 m² de la cual es propietario, dando origen a que todos los actos administrativos que posibilitaron el registro de su derecho propietario en el Catastro Municipal sean dejados sin efecto de manera retroactiva, afectando igualmente, derechos de terceros.

Los antecedentes contenidos en el expediente, informan que el solicitante de tutela, obtuvo a su favor, la Ordenanza Municipal GAMLP 538/2016 de 15 de diciembre, por la que el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, aprobó el cambio de uso de suelos de “aires de río” a “área de equipamiento”, de una superficie de 47 710 m² ubicada en las avenidas Los Leones y Libertador, de la zona de Los Leones del Distrito Municipal 21, macrodistrito V Sur, del predio con código catastral 022-0082-0001, registrado en DD.RR. a su nombre de Edwin Santos Saavedra Toledo, bajo matrícula computarizada 2.01.0.99.0014084.

Sin embargo, por motivos ajenos a la Ordenanza Municipal referida, a solicitud del Alcalde Municipal del señalado ente municipal, quien había resuelto el Convenio de 9 de agosto de 2017, por el que la indicada autoridad convino con el ahora accionante, la ejecución de un proyecto, el Concejo Municipal determinó abrogar la Ordenanza Municipal GAMLP 500/2017, a través de la tantas veces citada Ordenanza Municipal GAMLP 188/2019 de 17 de septiembre; sin embargo, extendió su decisión también a la Ordenanza Municipal GAMLP 538/2016 de 21 de diciembre afectando los derechos subjetivos del impetrante de tutela y de los terceros de buena fe, como son la empresa estatal de transporte por cable “Mi Teleférico” y el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, puesto que como actos emergentes del cumplimiento de la abrogatoria dispuesta, se dejaron sin efecto adicionalmente, actos que reconocieron el derecho propietario de los afectados en el Catastro Municipal; así, mediante RA 487/2019 de 25 de octubre, el Jefe de Plataforma Desconcentrada del Servicio Municipal de Administración Territorial y Catastral (SERMAT 3), dependiente de la Dirección de Administración Territorial y Catastral de la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, ante la promulgación de la Ordenanza Municipal GAMLP 188/2019, determinó: 1) Abrogar la Resolución Administrativa 229/2018 de 12 de septiembre de 2018 (SIMGEP 157/2018), que aprobó el Plano de División y Partición del lote de terreno, ubicado en la avenida Los Leones y avenida del Libertador de la zona “Los Leones” de esa ciudad, con una superficie de 47 710 m², inscrito en DD.RR. bajo el folio real-matrícula computarizada 2.01.0.99.0014084, con código catastral 2-01-22-0082-0001-0000 a nombre de Edwin Santos Saavedra Toledo y Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; y, 2) Adjuntar a la Resolución, como parte indisoluble, el Informe DATC-SERMAT 3 1835/2019 de 24 de octubre e igualmente, a la carpeta de antecedentes con el mismo código catastral; y, a través de Resolución Administrativa 0423/2019 de 18 de diciembre, Dirección de Administración Territorial y Catastral del Gobierno Autónomo Municipal de Nuestra Señora de La Paz, dando cumplimiento a la Ordenanza Municipal GAMLP 188/2019, dejó sin efecto los siguientes documentos: i) Certificado de Registro Catastral 190390 (17873/2016) de 9 de marzo de 2016, con código catastral 022-0082-0001, registrado a nombre de Edwin Santos Saavedra Toledo y Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; ii) Formulario Único de Registro Catastral 2171 “de marzo de 2016” (sic) al mismo nombre; y, iii) Reporte alfanumérico de 9 de marzo de 2016, del predio con código catastral 022-0082-0001.  

Consecuentemente, si bien la citada Ordenanza Municipal GAMLP 188/2019 de 17 de septiembre, emitida por el Pleno del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, identificada como el acto lesivo a los derechos del accionante, conforme a las disposiciones legales contenidas en la Ley Autonómica Municipal 007/2011 de 1 de noviembre, de la entidad municipal indicada, fue emitida en ejercicio de las atribuciones del Órgano deliberante del Municipio, reconocidas en el art. 9 de la Ley Autonómica Municipal 007/2011, tal facultad legislativa, privativa e indelegable, no puede ser ejercida en forma discrecional, sino que debe basarse en criterios técnicos, políticos, económicos, sociales, etc., que sean atendibles y proporcionados; es decir, que la actuación debe adecuarse a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originen, atendiendo al principio de los límites de la discrecionalidad, más aún cuando no contiene normas generales sino que, por una inadecuada utilización –común en nuestra realidad jurídica– definió una situación concreta, desconociendo un derecho subjetivo a favor del accionante; por consiguiente, vulnerando derechos adquiridos y los principios de legitimidad y buena fe.

Como se ha dicho, es evidente que el solicitante de tutela, obtuvo a su favor, una primera  Ordenanza Municipal, signada como GAMLP 538/2016 de 15 de diciembre, por la que el Concejo Municipal, aprobó el cambio de uso de suelos de “aires de río” a “área de equipamiento”, de una superficie de 47 710 m² ubicada en las avenidas Los Leones y Libertador, de la zona de Los Leones del Distrito Municipal 21, macrodistrito V Sur, del predio con código catastral 022-0082-0001, registrado en Derechos Reales a su nombre, bajo matrícula computarizada 2.01.0.99.0014084 y que sobre esa base, obtuvo y concluyó, los trámites correspondientes para la inscripción del predio en el Catastro Municipal, citándose por ejemplo, la Resolución Administrativa 229/2018 de 12 de septiembre de 2018 (SIMGEP 157/2018), que aprobó el Plano de División y Partición del lote de terreno, certificado de Registro Catastral 190390 (17873/2016) de 9 de marzo de 2016, con código catastral 022-0082-0001, registrado a nombre de Edwin Santos Saavedra Toledo y el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; el Formulario Único de Registro Catastral 2171 “de marzo de 2016” (sic) al mismo nombre; y, finalmente, el Reporte alfanumérico de 9 de marzo de 2016, del predio con código catastral 022-0082-0001, que a su vez, sirvieron para efectuar actos de disposición a favor de terceros de buena fe, como son el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y colateralmente, de la empresa estatal de transporte por cable “Mi Teleférico”.  

Sin embargo, a raíz de que el Ejecutivo del Municipio, determinó la resolución del Convenio de 9 de agosto de 2017, ajeno a los actos anteriores, que fuera suscrito entre el Alcalde Municipal de La Paz y el impetrante de tutela para la realización de un proyecto que fue aprobado el 6 de diciembre de 2017, a través de la Ordenanza Municipal GAMLP 500/2017, las autoridades demandadas, mediante la Ordenanza Municipal GAMLP 188/2019 de 17 de septiembre, abrogaron la misma y, extendieron ilegalmente, tal determinación, a la Ordenanza Municipal GAMLP 538/2016 de 21 de diciembre, afectando los derechos subjetivos del accionante y los de terceros, como son la empresa “Mi Teleférico” y el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, puesto que como actos emergentes del cumplimiento de la abrogatoria dispuesta, se dejaron sin efecto adicionalmente, los actos administrativos mencionados que reconocieron el derecho propietario de los afectados en el Catastro Municipal; y asimismo, cambiaron el uso del suelo, determinando que nuevamente sea considerado “área de aires de río”, en el que no pueden efectuarse construcciones que de hecho ya existen, como es el emplazamiento de una estación del teleférico; por consiguiente, la decisión asumida es contraria a la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional, puesto que la citada Ordenanza Municipal GAMLP 538/2016 de 21 de diciembre no podía ser derogada o abrogada en resguardo de los derechos adquiridos por los administrados, y los principios de legitimidad y buena fe, debido a que no puede ser considerada como un acto legislativo inestable, al no estar referido a un permiso o autorización que efectivamente puede ser dejado sin efecto por razones de utilidad pública.

En cuanto a la legitimación pasiva del Alcalde Municipal demandado, resulta relevante considerar el art. 28 de La Ley Autonómica Municipal GAMLP 007/2011 de 1 de noviembre de 2011, establece que promulgará u observará la ley municipal u ordenanza en un plazo no mayor a los diez días hábiles a partir de su recepción, facultad que implica conformidad o disconformidad con la norma correspondiente, de manera que es corresponsable y por ello, tiene puede ser demandado en acciones de amparo constitucional en las que se cuestiona la vulneración de derechos subjetivos por la emisión de la normativa señalada. 

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, evaluó en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 83/2020 de 26 de junio, cursante de fs. 1018 a 1024, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada; por consiguiente:

1°  Se deja sin efecto la Ordenanza Municipal 188/2019 de 18 de septiembre, pronunciada por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

2°  Como efecto de lo dispuesto, se revocan los siguientes actos administrativos: a) La Resolución Administrativa 487/2019 de 25 de octubre, emitida por el Jefe de Plataforma Desconcentrada del Servicio Municipal de Administración Territorial y Catastral (SERMAT 3), dependiente de la Dirección de Administración Territorial y Catastral de la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo del Gobierno Autónomo Municipal de Nuestra Señora de La Paz, por la que abrogó la Resolución Administrativa 229/2018 de 12 de septiembre de 2018 (SIMGEP 157/2018), que a su vez, aprobó el Plano de División y Partición del lote de terreno, ubicado en la avenida Los Leones y avenida del Libertador de la zona “Los Leones” de esa ciudad, con una superficie de 47 710 m², inscrito en Derechos Reales bajo el folio real-matrícula computarizada 2.01.0.99.0014084, con código catastral 2-01-22-0082-0001-0000 a nombre de Edwin Santos Saavedra Toledo y Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; y, b) La Resolución Administrativa 0423/2019 de 18 de diciembre, expedida por la Dirección de Administración Territorial y Catastral del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, que dejó sin efecto el Certificado de Registro Catastral 190390 (17873/2016) de 9 de marzo de 2016, con código catastral 022-0082-0001, registrado a nombre de Edwin Santos Saavedra Toledo y Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; el Formulario Único de Registro Catastral 2171 “de marzo de 2016” (sic) al mismo nombre; y, el Reporte alfanumérico de 9 de marzo de 2016, del predio con código catastral 022-0082-0001. 

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

MAGISTRADO