Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0267/2023-S4

Fecha: 08-May-2023

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0267/2023-S4

Sucre, 8 de mayo de 2023

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente: 46852-2022-94-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 35/2022 de 11 de febrero, cursante de fs. 214 a 219 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Virginia Raquel Cáceres Aguilar contra Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y, Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 30 de noviembre de 2021, cursante de fs. 30 a 40; y, de subsanación de 20 de enero de 2022 (fs. 99 a 104 vta.), la accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ejerció funciones en las diferentes unidades de la Aduana Nacional, por un tiempo de veinte años; empero, el 7 de mayo de 2021, a través del Memorándum 0188/2021, la Presidente Ejecutiva a.i. de la referida institución, en base a la Ley del Presupuesto General del Estado –Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020–, señaló que: “En virtud a lo establecido en el parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley N° 1356 de 28/12/2020, Ley de Presupuesto General del Estado Gestión 2021, el cual suprime la calidad de servidores públicos de carrera administrativa, comunico a usted que se dispone su retiro de la institución, a partir del 01/04/2021, siendo sus haberes cancelados hasta el 31/03/2021 inclusive., En este sentido, considerando el saldo de vacaciones que por Ley le corresponden, las mismas le serán canceladas de acuerdo a disponibilidad presupuestaria” (sic); por lo que, el 1 de abril de 2021, fue notificada con el Memorándum 3271/2021 de 24 de marzo.

El 7 de abril de 2021, presentó recurso de revocatoria contra el Memorándum 3271/2021; en el que, denunció que era funcionaria de carrera, tal cual demostraba el Registro de Funcionaria de Carrera 228-TC-0702 que le otorgó la Superintendencia de Servicio Civil el 16 de julio de 2002; sin embargo, la Presidenta de la Aduana Nacional, no le notificó con una respuesta positiva o negativa al recurso planteado; por lo que, dentro del plazo previsto por el Reglamento de impugnaciones del Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, el 23 de abril de 2021, interpuso recurso jerárquico, solicitando que se revoque el acto administrativo, se deje sin efecto la desvinculación de su fuente laboral; y consecuentemente, se proceda a su reincorporación como funcionaria de carrera; pidiendo en consecuencia la remisión de antecedentes ante la autoridad jerárquica, como es la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que defina el fondo del asunto; mereciendo como respuesta, la Nota CITE:AN-PREDEC-C-2021/1129 de 28 de mayo, emitida por la Presidente Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional; con la que se le notificó el 31 de mayo de 2021, haciéndole conocer que no se procedió a la remisión de los antecedentes ante la autoridad superior competente. “Es necesario manifestar que la Presidenta de la Aduana Nacional, de manera tardía emitió el CITE: AN-PREDEC-C2021/1115 de fecha 28 de mayo de 2021, la misma que me fue notificada el 31 de mayo de 2021, la misma carece de fundamento y argumento alguno para no dar curso a la petición de mi recurso de revocatoria, además de ello que fue emitida fuera del plazo previsto por la norma correspondiente” (sic).

Por lo señalado, el 9 de noviembre del señalado año, puso a conocimiento del referido Ministerio, los antecedentes del proceso, reiterando su solicitud el 17 del mismo mes y año, para que se resuelva el recurso jerárquico interpuesto; sin embargo, hasta la fecha de interposición de la acción de amparo constitucional −30 de noviembre de 2021−, no se le otorgó una respuesta.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia: a) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el plazo máximo de tres días hábiles administrativos, responda a los memoriales presentados el 9 y 17 de noviembre de 2021; b) Se declare la nulidad de la Nota CITE:AN-PREDC-C-2021/1129 de 28 de mayo; c) Se deje sin efecto la nota de respuesta CITE:AN-PREDEC-C-2021-1115; d) Se deje sin efecto y se anule el Memorándum 3271/2021; y e) Se disponga la reincorporación a su fuente laboral, más la liquidación de salarios, aguinaldos y derechos sociales devengados.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 11 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 208 a 213, presentes la parte impetrante de tutela, al igual que los demandados, todos asistidos a través de sus representantes legales, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolos, respecto al tema de los despidos injustificados, hubo una acción de inconstitucionalidad concreta presentada por Eliana Valdez, la cual fue rechazada; sin embargo, hay otras tres o cuatro que fueron interpuestas y están pendientes de resolución.

I.2.2..Informe de las autoridades demandadas

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de sus representantes legales, por memorial presentado el 11 de febrero de 2022, cursante de fs. 136 a 140 vta., informó lo siguiente: 1) En todas las determinaciones administrativas emitidas por la Aduana Nacional dentro del presente proceso, no intervino el referido Ministerio, pese a que hay multiplicidad de recursos jerárquicos interpuestos; sin embargo, a la fecha no existen servidores públicos de carrera conforme establece la Ley 1356 de 28 de diciembre; 2) Los argumentos utilizados por la impetrante de tutela respecto a que se le vulneró el derecho a la defensa y tutela judicial efectiva, resultan ser falsos; ya que, a través de la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0226-CAR/21 de 31 de mayo de 2021, se le brindó respuesta en la que se señalaron las atribuciones del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y, del Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas; 3) Esta Cartera de Estado, no tiene la atribución para resolver recursos de impugnación de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2022–, referidos al retiro de la función pública; por otra parte, el régimen laboral no contempla impugnaciones respecto al retiro de la función pública y se encuentra dirigido a servidores públicos designados, de libre nombramiento, de carrera administrativa e interinos; y, 4) Al referido Ministerio, no le corresponde pronunciarse sobre los mencionados recursos; siendo que éstos, se tramitan por la vía administrativa ante la Aduana Nacional.

Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, por intermedio de sus representantes legales, a través de memorial presentado el 11 de febrero de 2022, cursante de fs. 192 a 207 vta., manifestó lo que sigue: i) La solicitante de tutela interpuso la presente acción de defensa fuera de plazo; debido a que, la notificación con el Memorándum 3271/2021, fue diligenciada el 30 de marzo de 2021; es decir, de forma extemporánea, vulnerando de esa manera, el principio de inmediatez; ii) La Aduana Nacional, no vulneró los derechos fundamentales ni las garantías constitucionales de la impetrante de tutela; habida cuenta que, se dio respuesta a todos los recursos planteados por la misma limitando su accionar al cumplimiento de lo establecido en el parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley del Presupuesto General del Estado −Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020−; por lo que, al momento de interposición de la presente acción tutelar, se encuentran en tramitación tres acciones de inconstitucionalidad concreta para defensa de los retiros denunciados; por lo tanto, no se agotaron los medios ordinarios de defensa y por lo mismo, no cumplió con el principio de subsidiariedad; iii) El retiro de la accionante se basó en la Ley Financial y su Decreto Reglamentario; y al estar vigentes y no haber sido declarados inconstitucionales, tienen validez plena; así como, las respuestas al recurso de revocatoria y jerárquico planteados por la precitada; es por eso, que el Tribunal se ve impedido de ingresar a revisar la legalidad ordinaria del caso que compete a la Aduana Nacional, para realizar un control de legalidad en la vía de impugnación administrativa; iv) No existió vulneración de derechos fundamentales ni garantías constitucionales; sino, solo se aplicó lo previsto por la Ley 1356 y el Decreto Supremo (DS) 4469 de 3 de marzo de 2021; en cuyo tenor establece que los servidores públicos de carrera son considerados servidores públicos provisorios; por lo tanto, no se encuentran facultados a impugnar las decisiones administrativas que impliquen su remoción; es decir, no gozan de inamovilidad laboral; aspectos que, fueron fundamentados en las respuestas que merecieron los recursos revocatorios y jerárquicos que fueron planteados; vi) Mediante Resolución Ministerial (RM) 017 de 20 de enero de 2021, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, aprobó la escala salarial de la Aduana Nacional, la cual entró en vigencia en enero del señalado año; a través de la cual, se efectuó la reducción de ciento cuarenta y nueve ítems y se procedió a efectuar un proceso de homologación de cargos a objeto de asimilar a los servidores públicos a la nueva estructura de la institución; es decir, estos nuevos aspectos señalados y la promulgación de la Ley Financial, dieron lugar a supresión de la carrera administrativa, y por ende, al retiro de la impetrante de tutela; y, vii) La interposición del recurso de revocatoria fue planteado al amparo de los arts. 64 y 66 de la LPA ; y, 26, 27 y 28 de la RM 014/10; y del Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las y los Servidores Públicos, aspectos contradictorios que no permitieron verificar cuál fue la norma que amparaba su solicitud.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 35/2022 de 11 de febrero, cursante de fs. 214 a 219 vta., denegó la tutela solicitada bajo los siguientes fundamentos: a) La jurisdicción constitucional estableció en diversos fallos, como ser las SSCC 1031/2000-R de 6 de noviembre; 1846/2004-R de 30 de noviembre; y, 0085/2006-R de 25 de enero, que no le corresponde a la misma, juzgar el criterio jurídico empleado por autoridades jurisdiccionales o administrativas para fundar su actividad; ya que, sería invasivo, salvo que al interpretar la norma se lesionen derechos fundamentales y garantías constitucionales; y, b) La jurisprudencia constitucional precisó la distinción entre el servidor público de carrera y el servidor público provisorio, previsiones que radican en los arts. 7.II y 71 de la Ley 1356; por lo que, el servidor público de carrera es aquel que independientemente de gozar los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7.I de la precitada norma; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción simplemente se les comunicará el cese de sus funciones, sin invocar la comisión de alguna falta.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Consta Resolución Ministerial y su Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos –014/10 de 18 de enero de 2010– (fs. 43 a 53).

II.2. Mediante Ley del Presupuesto General del Estado –Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020–, se aprobó el Presupuesto General del Estado del sector público para la gestión Fiscal 2021 (fs. 56 a 68).

II.3. Mediante Hoja de Ruta de Trámite del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se evidencia que el 17 de marzo de 2021, Virginia Raquel Cáceres Aguilar −hoy accionante− puso en conocimiento de dicha Cartera de Estado la interposición de su recurso jerárquico pidiendo que se resuelva el mismo (fs. 123 a 124).

II.4. Cursa Memorándum 3271/2021 de 24 de marzo, emitido por Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidente Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, dirigida a Virginia Raquel Cáceres Aguilar –hoy impetrante de tutela−; por la que, se dispuso su retiro de la institución, a partir del 1 de abril de 2021, siendo sus haberes cancelados hasta el 31 de marzo de igual año referido (fs. 3).

II.5. Por Certificado expedido por la Superintendencia del Servicio Civil, acredita a Virginia Raquel Cáceres Aguilar como Funcionaria de Carrera (fs. 177).

II.6. A través de memorial presentado por la accionante el 7 de abril de 2021, dirigido a la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional; interpone recurso de revocatoria al Memorándum 3271/2021 (fs. 171 a 174 vta.).

II.7. Cursa recurso jerárquico interpuesto por la hoy solicitante de tutela el 23 de abril de 2021 ante la Presidencia de la Aduana Nacional; a través del cual, solicitó que se revoque el acto administrativo; y en consecuencia, se deje sin efecto la desvinculación de su fuente laboral (fs. 151 a 162).

II.8. Mediante Informe AN-GNJGC-DALJC-I-460-2021 de 18 de mayo, la Gerencia General a.i. de la Aduana Nacional, recomienda a la Presidencia Ejecutiva a.i. de la referida institución, dar respuesta a memoriales presentados por la hoy impetrante de tutela, bajo los lineamientos del presente informe (fs. 146 a 150).

II.9. Consta Nota CITE: AN-PREDC-C-2021/1115 de 28 de mayo; por el que, la Aduana Nacional dio respuesta al recurso de revocatoria planteado por Virginia Raquel Cáceres Aguilar (fs. 163 a 170).

II.10. A través de Nota CITE: AN-PREDC-C-2021/1129 de igual día, mes y año; la Aduana Nacional, otorgó respuesta al memorial de recurso jerárquico presentado por la impetrante de tutela, haciéndole conocer que como consecuencia de la emisión de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2021, mediante el DS 4469 de 3 de maro de 2021, se confirmó que los funcionarios de carrera son considerados como funcionarios provisorios y su retiro es sin proceso interno (fs. 142 a 150).

II.11. Por Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-URLeI-BECS-0226-CAR/21 de 31 de mayo de 2021, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, aclaró a Virginia Raquel Cáceres Aguilar, que no contemplan impugnaciones referidas al retiro de la función pública y se encuentra dirigido a servidores públicos previstos en el art. 5 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP) –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999– (fs. 121 a 122).

II.12. Cursa Nota CITE: AN-PREDC-C-2021/2078 de 15 de septiembre, emitida por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, se dio respuesta a la solicitante de tutela; haciéndole conocer que no se encuentra facultada para recurrir las decisiones administrativas relativas a su desvinculación (fs. 24 a 25).

II.13. Mediante Nota CITE: AN-PREDEC-C-2021/2422 de 13 de octubre, la Presidencia Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, dio respuesta al memorial presentado por la impetrante de tutela; por la cual, menciona haber contestado a los recursos planteados (fs. 26).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva. Su relación con el derecho a la defensa y a la impugnación

El art. 115.I de la CPE, reconoce el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, estableciendo al respecto lo siguiente: “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”; en ese mismo sentido, el parágrafo II del mismo artículo nombrado, dispone que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

Por su parte, el art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que forma parte del bloque de constitucionalidad por mandato del art. 410.II de la CPE, dispone: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o autoridad competente, independiente e imparcial, establecida con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. En sintonía con dicha norma se encuentra el art. 25.1 de la misma Convención, que respecto al acceso a la justicia estatuye: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.

Bajo ese marco normativo, la SC 0797/2010-R de 2 de agosto, razonó que el derecho a la tutela judicial efectiva: “…comprende el acceso de toda persona, independientemente de su condición económica, social, cultural o de cualquier otra naturaleza, de acudir ante los órganos de administración de justicia para formular peticiones o asumir defensa y lograr el pronunciamiento de una resolución que tutele sus derechos, como bien jurídico protegido; obteniendo el pronunciamiento de la autoridad sea judicial, administrativa o fiscal…” ; es decir, reconoció que es la facultad que tiene toda persona de acudir ante el Órgano Judicial –en sus diferentes jurisdicciones– o instancia administrativa, para formular peticiones o asumir defensa y obtener un pronunciamiento expreso en un tiempo razonable, en procura de la tutela real de sus derechos e intereses; lo cual, conforme señala la SCP 1020/2013 de 27 de junio, certeza y seguridad en las pretensiones, siendo una verdadera garantía para hacer prevalecer los derechos e intereses legítimos.

A su vez, la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, pronunciándose al respecto, señaló que: “…el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia –sin pretender agotar todas las perspectivas de este derecho tan ampliamente concebido y desarrollado– contiene: 1) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos, elementos de exclusión, limitación, que dificulten el ejercicio de este derecho tanto por el Estado como por los particulares; 2) Lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y, 3) Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho”.

No es menos evidente que vinculado al mismo se encuentra el derecho a la defensa, pues conforme a lo expresado en la SCP 0030/2019-S4 de 1 de abril, “…el derecho de acceso a la justicia, no se limita solo a la posibilidad o facultad de acudir ante las autoridades jurisdiccionales o administrativas para buscar la tutela de los derechos que podrían estar siendo afectados; sino también abarca y tiene relación con el derecho de impugnación, pues cualquier medida que imposibilite o dificulte a hacer uso de los medios de impugnación reconocidos por la ley y la Constitución Política del Estado, constituye una lesión al derecho de acceso a la justicia, pues dicha restricción impediría que determinada resolución pueda ser revisada por una autoridad ya sea jurisdiccional o administrativa.

Toda vez que, uno de los fines del Estado es materializar el principio de armonía social a través de la resolución efectiva de los conflictos suscitados entre sus ciudadanos, el derecho de acceso a la justicia viene a constituir uno de sus pilares fundamentales, puesto que para lograr la solución o tutela judicial efectiva de los conflictos, el Estado primero debe poner a disposición de sus ciudadanos, mecanismos de tutela a sus derechos, a través de políticas que faciliten el acceso a la justicia y el uso efectivo de recursos de impugnación”.

El razonamiento expuesto en la citada jurisprudencia constitucional es coherente también con el derecho a la defensa del que goza toda persona, cuya obligación de respeto y garantía corresponde al Estado a través de sus autoridades correspondientes, conforme al mandato expresado en el art. 115.I de la CPE, cuya norma expresa: “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”, pues todas las personas, naturales y jurídicas; así como, los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la Constitución Política del Estado, así se tiene dispuesto en el art. 410.I de la Norma Suprema.

De lo expresado anteriormente se establece que, el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva no se limita únicamente a la posibilidad o facultad de acudir ante las autoridades jurisdiccionales o administrativas en la búsqueda de tutela de los derechos fundamentales que pueden considerarse vulnerados, sino también el derecho a la defensa y a la impugnación como parte del derecho a obtener un pronunciamiento de fondo sobre lo pretendido; así como, a la ejecución o cumplimiento de lo resuelto.

III.2. El derecho a la impugnación y su alcance incluso para funcionarios provisorios

El art. 233 de la CPE, dispone lo siguiente: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñan cargos electivos, las designadas y los designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.

Por otra parte, el art. 4 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP), establece que servidor público es aquella persona individual, que: “…independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.

El art. 5 del señalado cuerpo legal, hace referencia a los funcionarios públicos, clasificándolos de la siguiente manera:

“a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.

b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal o Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.

e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias”.

Así también, el art. 7 de la referida norma, en cuanto a los derechos que les asisten los servidores públicos de carrera, señaló: “…Los funcionarios de carrera tendrán, además, los siguientes derechos:

a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.

(…)

c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos...".

Así también, el art. 71 de la LEFP, refiriéndose a la condición de funcionarios provisorios, señaló que: “Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7º de la presente Ley”.

La normativa desglosada precedentemente nos permite establecer la clasificación realizada respecto a los servidores públicos, los mismos que se encuentran definidos como funcionarios electos, designados, de libre nombramiento y de carrera, y dentro de estas categorías a los funcionarios interinos y a los provisorios, a quienes, bajo una interpretación literal de la norma comprendida en el art. 7 inc. a) de la LEFP, no les asistiría el derecho a impugnar las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, contrario a los servidores públicos de carrera, lo que a primera vista haría inferir que, tratándose de actos relativos a la remoción de los servidores públicos que no son de carrera, estos no podrían ser de ninguna manera impugnables.

No obstante lo señalado anteriormente, cabe señalar que el derecho a la defensa tiene por objeto garantizar el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, el cual contiene entre sus vertientes al derecho a la impugnación como un medio de protección, el mismo que se encuentra consagrado en el art. 119.II de la CPE, de manera que, en todo procesamiento en el cual se afecten derechos o intereses de las personas, deben garantizarse los mecanismos de impugnación a fin de que el afectado con el acto o resolución que considere lesivo a sus derechos o intereses legítimos, pueda reclamar la restitución de aquellos en los que hubiese incurrido la autoridad pública o privada.

El derecho de impugnación permite a toda persona como parte de un proceso propiamente dicho o fuera de éste, a contradecir o refutar una decisión con la que no esté de acuerdo y le cause un agravio, con la única finalidad de que el afectado tenga la oportunidad de cuestionar las razones por la cuales se llegó a una determinada decisión y que éstas de manera fundamentada sean respondidas por la autoridad que corresponda; de esta forma, la impugnación materializada por los diferentes medios impugnatorios que regula un ordenamiento jurídico, da como resultado que la parte que se siente agraviada por un acto o resolución, acuda a la autoridad que la emitió o al superior en grado, a objeto de que se revoquen los mismos, siguiendo el procedimiento legal previsto.

En consonancia a lo precedentemente expuesto, en el marco de las atribuciones reconocidas al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, orientadas a formular políticas relacionadas con el Servicio Civil, régimen laboral, carrera administrativa, registro, ética y capacitación, emergentes del vínculo laboral entre el Estado, las servidoras y los servidores públicos, fue pronunciada la RM 014/10, aprobando el Reglamento de Impugnaciones al Régimen Laboral de la Función Pública, previsto en la Ley del Estatuto del Funcionario Público y el DS 25749 de 20 de abril de 2000, hasta en tanto se apruebe la nueva normativa relacionada al servicio público en todo lo que fuera compatible con los Decretos Supremos (DDSS) 29894 de 7 de febrero de 2009 y 0071 de 9 de abril de 2009; instituyéndose así, un procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral; norma que dispone lo siguiente:

“Artículo 1. (Objeto). La presente disposición normativa tiene por objeto establecer el procedimiento administrativo que regule el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral establecido en el Título IV de la Ley N° 2027 de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público y en el Título III del Decreto Supremo N° 25749 de 20 de abril de 2000, en todo lo que fuera compatible con los Decretos Supremos N° 29894 de 7 de febrero de 2009 y N° 0071 de 9 de abril de 2009.

Artículo 2. (Ámbito de Aplicación). La presente disposición normativa es aplicable a todas las acciones de impugnación del régimen laboral que se presentan en las entidades públicas sujetas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, comprendiendo a las servidoras y los servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del artículo 5 de la mencionada disposición legal y a la autoridad recurrida.

(…)

Artículo 4. (Partes Intervinientes). Dentro del procedimiento establecido en la presente Resolución Ministerial, son partes intervinientes:

a) El Interesado que se constituye en cualquiera de las servidoras o servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del artículo 5 del Estatuto del Funcionario Público.

b) La entidad pública, a través de la autoridad administrativa recurrida.

Artículo 5. (Acto Administrativo Expreso). I. La autoridad administrativa que, conforme al sistema de administración organizativa que corresponda, tenga la competencia para conocer y resolver sobre el reconocimiento o negativa de un derecho relativo al Régimen Laboral establecido en la Ley N° 2027 y el Decreto Supremo N° 25749, deberá emitir su decisión con un acto administrativo expreso que así lo determine, dentro del plazo previsto en la correspondiente disposición interna aplicable.

II. En caso de que no existiera disposición interna que establezca plazo legal para la emisión de la decisión de reconocimiento o negativa de un determinado derecho del Régimen Laboral, éste será de tres (3) días hábiles administrativos, salvo que por su naturaleza o urgencia dicho plazo deba ser menor, debiendo en estas dos últimas circunstancias, ser requeridas en forma expresa por el interesado.

Artículo 6. (Recursos Administrativos del Proceso de Impugnación al Régimen Laboral). Se establecen los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, mediante los cuales las servidoras y los servidores públicos contemplados en los incisos b), c) d) y e) del artículo 5 de la Ley N° 2027 podrán impugnar las infracciones al Régimen Laboral previsto en la referida disposición legal y el Decreto Supremo N° 25749.

Artículo 7. (Procedencia). I. Podrán ser objeto de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, única y exclusivamente, los actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que violen o infrinjan los derechos reconocidos a las servidoras y servidores públicos en el Régimen Laboral previstos en la Ley N° 2027 y el Decreto Supremo N° 25749.

II. La forma, condiciones, plazos y requisitos para la tramitación de los recursos de revocatoria y jerárquico, serán los establecidos en la presente disposición normativa.

Artículo 8. (Improcedencia y rechazo). I. No proceden los recursos de revocatoria y jerárquico contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite y contra los actos interlocutorios simples, incluyendo informes, dictámenes o inspecciones.

II. Los recursos que sean improcedentes deberán ser rechazados por la autoridad competente, al igual que las impugnaciones que sean interpuestas fuera de plazo o no cumplan con los requisitos señalados en el artículo 16 de la presente disposición normativa, salvando el principio de informalismo.

Artículo 9. (Renuncia al Recurso de Revocatoria). El interesado afectado, de manera potestativa, podrá interponer directamente el recurso jerárquico, sin necesidad de haber previamente presentado y tramitado el recurso de revocatoria.

La autoridad administrativa no podrá, bajo circunstancia alguna, denegar el recurso jerárquico directo, debiendo, tramitarse el mismo, conforme a lo establecido en el parágrafo VII del artículo 29 de la presente disposición normativa.

(…)

Artículo 18. (Forma de Resolución). La autoridad que resuelva el recurso interpuesto emitirá su resolución en cualquiera de las siguientes formas•

a) Confirmando total o parcialmente el acto administrativo impugnado.

b) Revocando total o parcialmente el acto administrativo impugnado.

c) Anulando obrados hasta el vicio más antiguo.

Artículo 19. (Contenido de la Resolución). I. Las resoluciones emitidas en aplicación del presente procedimiento deberán ser motivadas, estableciendo los fundamentos de hecho y de derecho en los que se fundare la decisión y la valoración de las pruebas de cargo y de descargo presentadas.

II. Las resoluciones deberán atender todas las cuestiones o aspectos que se hubiesen planteado en el recurso.

(…)

Artículo 26. (Recurso de Revocatoria). El recurso de revocatoria deberá ser presentado por el interesado afectado, ante la misma autoridad administrativa que hubiese emitido el acto administrativo, impugnando conforme a lo establecido en el artículo 5 de la presente disposición normativa.

El recurrente presentará su recurso de revocatoria dentro del plazo de cuatro (4) días hábiles administrativos, computables a partir del día siguiente a su notificación con el acto administrativo impugnado.

Artículo 27. (Trámite y Plazo de Resolución). I. La autoridad administrativa dentro del plazo de ocho (8) días hábiles administrativos de haber sido interpuesto el recurso de revocatoria, deberá sustanciar y resolver dicho recurso.

II. Si vencido el plazo no se dictare resolución, el recurso de revocatoria se lo tendrá por denegado, pudiendo el recurrente interponer el recurso jerárquico.

III. Excepcionalmente y por causales debidamente justificadas, la autoridad administrativa podrá ampliar el plazo para la resolución del recurso de revocatoria en tres (3) días hábiles administrativos.

Artículo 28. (Competencia). El Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, es la autoridad competente para conocer y sustanciar el recurso jerárquico establecido en la presente disposición normativa.

Artículo 29. (Trámite). I. El recurso jerárquico podrá ser interpuesto por el recurrente ante la autoridad administrativa que hubiese resuelto de forma expresa o por silencio administrativo el recurso de revocatoria, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles administrativos siguientes a la fecha de su legal notificación o de vencido el término para la resolución del recurso de revocatoria.

II. En el plazo máximo de dos (2) días hábiles administrativos, computables desde la fecha de interposición del recurso jerárquico, éste y todos sus antecedentes deberán ser elevados ante el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, quien a su vez derivará al Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, para su correspondiente tramitación, hasta la elaboración del informe en conclusiones que sirva de sustento al Ministro para dictar la Resolución definitiva. El incumplimiento de remisión será causal de responsabilidad para la autoridad administrativa encargada, y habilitará de oficio o a requerimiento del recurrente a continuar el proceso con la documentación que directamente proporcione este último.

(…)

VI. La admisión del recurso deberá ser realizada en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles administrativos, computables a partir de su radicatoria en la Dirección General del Servicio Civil. A momento de admitir el recurso, se dispondrá la apertura del período de prueba, si así correspondiere.

(…)

Artículo 30. (Plazo de Resolución). El Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resolverá el recurso jerárquico, en el plazo de veinte (20) hábiles administrativos, computables desde la última notificación con la admisión.

Si vencido el plazo, no se hubiese dictado la correspondiente resolución administrativa definitiva, está se tendrá por denegada.

(…)

Artículo 32. (Efectos de la Resolución). I. Las resoluciones administrativas definitivas dictadas por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, tienen el carácter de definitivas y serán vinculantes, de ejecución inmediata y de cumplimiento obligatorio para las partes…”.

Conforme a lo señalado y considerando el principio de progresividad en materia de derechos laborales, que tiene como sustento y base el principio protector, con el que se busca con preferencia precautelar al trabajador como uno de los pilares fundamentales de la relación laboral, la SCP 0180/2019-S4 de 25 de abril, razonó que: “…al entrar en vigencia la RM 014/10, es posible que los servidores públicos de la clasificación antes mencionada gocen del derecho a impugnar las resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos a estos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación.

Dicho razonamiento, de ninguna manera implica el reconocimiento de la estabilidad laboral a los citados servidores públicos, puesto que la única finalidad, es la de dar estricto cumplimiento a la Resolución Administrativa en favor de los servidores públicos y el de resguardar el derecho de impugnación que les asiste, a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, permitiéndoles cuestionar, contradecir o refutar una decisión que a más de no estar acorde a sus interés, presuntamente les causaría agravios en su emisión” .

Si bien la normativa transcrita hace referencia al tipo de funcionarios públicos previstos en los incisos b), c) d) y e) del art. 5 de la LEFP; es decir, a los funcionarios designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos; empero, su aplicación también resulta extensiva a los funcionarios provisorios, que bajo el mismo fundamento expuesto anteriormente, tienen el derecho a impugnar los actos relativos a su desvinculación laboral, pues es evidente que la única exclusión respecto a tal regla solo resulta aplicable razonablemente con relación a los funcionarios públicos electos, a quienes por la forma de acceso a la función pública y el periodo al cual se sujeta su mandato, no se aplica el entendimiento anterior, estando en todo caso sujetos a procedimientos específicos que los regulan.

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la salud, a un salario y a una remuneración justa, al debido proceso, a la defensa y a la petición; toda vez que, contando con certificación expedida por la Superintendencia del Servicio Civil que la acredita como funcionaria de carrera; alegando cumplimiento a lo establecido en el parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 en concordancia con el DS 4469, el cual suprime la calidad de servidores públicos de carrera administrativa, se le comunicó que dejaba de ser servidora pública de carrera y que pasaba a ser funcionaria provisoria, y con ello, la Aduana Nacional le comunicó la conclusión de sus funciones dentro de la entidad señalada; actos contra los cuáles, la impetrante de tutela formuló recurso de revocatoria y jerárquico, los mismos que no fueron resueltos en el fondo bajo el argumento que al ser funcionaria provisoria no tenía derecho a impugnar su desvinculación laboral.

De la revisión de los antecedentes procesales que se acompañan al expediente y conforme con las Conclusiones del presente fallo constitucional, en el caso de análisis se tiene que, Virginia Raquel Cáceres Aguilar –ahora impetrante de tutela−, detentaba la calidad de funcionaria pública de carrera dentro de la Aduana Nacional, así se tiene acreditado a través del Certificado expedido por la Superintendencia del Servicio Civil.

No obstante lo señalado, por Memorándum 3271/2021 de 24 de marzo, la Aduana Nacional comunicó a la ahora solicitante de tutela que, en atención a lo previsto por la Ley 1356 y al DS 4469, a partir de esa fecha, se constituía en funcionaria provisoria, dejando de estar comprendida en el alcance del parágrafo II del art. 7 de la LEFP; por lo que, concluía sus funciones como funcionaria de la institución.

Contra el mencionados acto administrativo (Memorándum 3271/2021), la servidora pública afectada, hoy impetrante de tutela, a través memorial presentado el 7 de abril de 2021, formuló recurso de revocatoria, que al no ser resuelto oportunamente, motivó la presentación de recurso jerárquico, el 23 de igual mes y año, alegando que no se le notificó con la respuesta positiva o negativa; no obstante lo señalado, esta fue notificado el 31 de mayo de 2021 con las cartas de respuesta otorgadas a través de las Nota CITE: AN-PREDC-C-2021/1115 y Nota CITE: AN-PREDC-C-2021/1129 ambas de 28 de mayo de 2021, las cuales, en el marco de lo dispuesto en la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 –Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2021– y la Disposición Adicional Única del DS 4469; así como, el principio de legalidad, establecieron que al constituirse en funcionaria provisoria, no gozaba del derecho a impugnar la decisión relacionada a su desvinculación laboral y que la destitución realizada por la entidad bancaria se encontraba fundada en la normativa vigente.

Conforme a lo señalado, es evidente que ninguno de los recursos formulados fue resuelto en el fondo, limitándose la respuesta otorgada por la Aduana Nacional solo a citar las disposiciones legales que sustentaban su conclusión de que la funcionaria impugnante era provisoria y no así de carrera, y que por ello no le asistía el derecho a hacer uso de los recursos de revocatoria y jerárquico; es más, esta conclusión se encuentra respaldada con la afirmación que la misma parte demandada realizó en el informe presentado, cuando en el apartado I (Incumplimiento de requisitos al principio de inmediatez como requisito del parágrafo I del art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señaló que dada la condición de funcionaria provisoria de Virginia Raquel Cáceres Aguilar, no le correspondía el derecho de impugnación, y que por ello, la administración pública tampoco tenía la obligación de resolver mediante procedimiento de revocatoria y jerárquico los recursos presentados; sino, simplemente responderle con nota, como ocurrió en el caso.

Ahora bien, tal como fue precisado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva no se limita únicamente a la posibilidad o facultad de acudir ante las autoridades jurisdiccionales o administrativas en la búsqueda de tutela de los derechos fundamentales que pueden considerarse vulnerados; así como, el derecho a la defensa y a la impugnación como parte del derecho a obtener un pronunciamiento de fondo sobre lo pretendido; asimismo, a la ejecución o cumplimiento de lo resuelto; derecho que conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, no solo le asiste a los funcionarios con carrera administrativa; sino también a todos los funcionarios, incluyendo a los provisorios, sin que esta afirmación conlleve a asumir de que la hoy accionante se constituya en funcionario provisorio; y siendo que en el caso de análisis las autoridades demandadas no resolvieron los Recursos de Revocatoria y Jerárquico presentados por la hoy impetrante de tutela contra los actos acusados de lesivos sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la salud, a un salario y a una remuneración justa, al debido proceso, a la defensa y a la petición, al habérsele negado resolver los recursos formulados, desvinculándolo de su fuente laboral, sin tomar en cuenta que trabajó alrededor de veinte años en la referida institución, no tuvo inconveniente alguno ni llamadas de atención, sin que previamente la decisión sea motivo de análisis por las autoridades competentes, en base a los argumentos expuestos en los recursos formulados.

Si bien la Aduana Nacional, a través de las Notas CITE: AN-PREDC-C-2021/1115 y CITE: AN-PREDC-C-2021/1129 ambas de 28 de mayo de 2021, respondió a los memoriales de Recursos de Revocatoria y Jerárquico presentados, conforme a lo señalado, estas no constituyen resoluciones que resuelvan los recursos presentados y en los términos planteados por la impugnante, hoy solicitante de tutela, pues en ellas no se analizaron los argumentos expuestos por la funcionaria pública afectada, en tal sentido, corresponde que las autoridades demandadas resuelvan en principio el recurso de revocatoria y conforme a su resultado, de ser viable, se resuelva también el recurso jerárquico.

Cabe precisar que, si bien es evidente la existencia de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 y Disposición Adicional Única del DS 4469, entre otros; sin embargo, ello no debe significar la negación de los derechos fundamentales a la defensa y a la impugnación de los actos que se consideran lesivos a sus derechos, conforme fue razonado anteriormente.

En cuanto a los demás derechos fundamentales y garantías constitucionales alegados como lesionados, relativos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la salud, a un salario y a una remuneración justa, al debido proceso, a la defensa y a la petición; este Tribunal no puede analizar los mismos; toda vez que, previamente debe resolverse el recurso de revocatoria presentado por la hoy impetrante de tutela, en la medida de los argumentos planteados en el mismo, y eventualmente el recurso jerárquico; por lo que, se recomienda a la Presidencia Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, que para posteriores situaciones en las que funcionarios públicos interpongan Recursos que la ley provee y garantiza; estos, de manera pronta, oportuna y no así de forma extemporánea, den respuesta a las solicitudes y recursos planteados por los impugnantes.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma parcialmente incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 35/2022 de 11 de febrero, cursante de fs. 214 a 219 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia:

1º CONCEDER la tutela solicitada, por vulneración a los derechos de a la estabilidad laboral, a la salud, a un salario y a una remuneración justa, al debido proceso, a la defensa y a la petición de Virginia Raquel Cáceres Aguilar, ordenando a la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, resolver el recurso de revocatoria presentado por la ahora accionante contra el acto administrativo de desvinculación laboral a través del Memorándum 3271/2021 de 24 de marzo, en los términos planteados por la impugnante; y,

2º DENEGAR la tutela impetrada, en relación a la reincorporación a su fuente laboral, la liquidación de salarios, aguinaldos y derechos sociales devengados. Todo conforme a los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO MAGISTRADO