SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0469/2023-S1

I.1. Contenido de la demanda

El accionante, mediante memoriales presentados el 29 de marzo y 4 de abril de 2022, cursantes de fs. 31 a 42 vta. y 172 a 191 vta., expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 14 de marzo de 2019, se emitió Sentencia a favor de “Never Enrique Nieves Carvajal” por “Derechos Adquiridos” en su situación de Consultor Individual de Línea bajo el entendimiento del Auto Supremo 352 de 23 de agosto de 2008 y el Auto Supremo 46 de 12 de febrero de 2009 en cuyos fundamentos sitúan al Consultor Individual, señalando: “…De lo anotado se tiene que; si bien el actor no se encuentra protegida por la LGT, empero es considerado como “Servidor Público Municipal” (sic).

Ante esa sentencia, la entidad a la que representa apeló la misma, mereciendo el Auto de Vista 103/2021 de 25 de mayo que confirmó la sentencia. Por ello, el 11 de junio de 2021 interpuso Recurso de Casación que mereció el AUTO SUPREMO 583/2021 de 20 de septiembre, emitido por los ahora demandados, que declararon Infundado el recurso y por ende, confirmaron el indicado Auto de Vista.

En el memorial complementario en cuanto a los agravios demandados en su recurso de apelación a la sentencia que mereció el Auto de Vista 103/2021, señalaron lo relacionado al pago de Bono de Frontera por el simple hecho de una relación laboral desde el 2009 a junio de 2015, le corresponde el pago; y con relación a aguinaldo y vacaciones se limitaron a señalar que trabajó como Servidor Público, y no como Consultor Individual de Línea, y que ello, no le impide cobrar esos derechos adquiridos.

Ante esa “aberración”, el 11 de junio de 2021, por la falta de motivación y fundamentación por parte de los Vocales, interpuso recurso de Casación contra el Auto de Vista 103/2021, señalando los siguientes agravios:

1.    Vulneración del art. 108 de la Constitución Política del Estado (CPE) debido a que el a quo omitió tomar en cuenta que en el presente caso se debía aplicar la Ley 1178, el Decreto Supremo (DS)“181”, y normativa aplicable al caso, ya que el demandante estuvo sujeto a un contrato de Consultoría Individual en Línea.

2.    La no aplicación del art. 119 de la CPE.

3.    Vulneración del art. 12 del DS 21137 de 30 de noviembre de 1985 debido a que dicho Decreto Supremo es aplicable a funcionarios del servicio público y no a consultores individuales en línea de acuerdo al DS 0181.

4.    Vulneración del DS 0181 (NB-SABS).

El recurso de Casación, mereció el Auto Supremo 583/2021 de 20 de septiembre, objeto de esta acción tutelar por el cual convalidaron las arbitrariedades del a quo, quienes sin emitir una resolución debidamente motivada y fundamentada proceden a justificar las arbitrariedades (motivación arbitraria) contrario al art. 30.1 de la Ley de Organización Judicial (LOJ) -Ley 025 de 24 de junio de 2010-, limitándose a indicar:

1.    Que, con relación al primer agravio, se reclamó que los indicados vocales se limitan a trascribir lo pautado por el juez laboral; empero, los ahora demandados, incurren en la misma arbitrariedad de falta de Motivación; “EXTREMO TOTALMENTE ARBITRARIO EN EL ENTENDIDO DE QUE DEBIERON REVOCAR LA RESOLUCION EMITIDA POR LOS VOCALES, DEBIDO A QUE NO EMITIERON UNA RESOLUCION DEBIDAMENTE MOTIVADA FUNDAMENTADA, RESPECTO A QUE AL SER CONSULTOR INDIVIDUAL EN LINEA EL ACTOR, NO LE CORRESPONDIA APLICAR NORMATIVAS SUJETAS A LA LEY GENERAL DEL TRABAJO, SINO NORMATIVA APLICABLE DE ACUERDO AL DECRETO SUPREMO 0181” (sic).

2.    Que: "...En cuanto al argumento de la falta de continuidad de la relación laboral con el demandante por la naturaleza eventual de los contratos suscritos, el actor al haber suscrito 18 contratos de trabajo continuos con la institución demandada y el memorándum, le corresponde el pago de los derechos adquiridos como acertadamente determinó el juez ad quo, confirmado por el tribunal de apelación conforme lo determina nuestro texto constitucional, y art. 4 de la ley general de trabajo..." (sic), dicho argumento es totalmente sesgado y carente de fundamentación, en el entendido de que dentro de un contrato administrativo, jamás puede existir una continuidad en el entendido de que al ser un contrato administrativo se encuentra regulado por el DS 0181, y que jamás puede ser regulado por la Ley General del Trabajo; empero, dentro del presente, los ahora demandados, simplemente se limitaron a indicar que lo actuado por el juez de mérito y el tribunal de apelación, se encuentra a derecho, argumento totalmente carente de sustento jurídico.

3.    Con relación al agravio esgrimido respecto a la violación del art. 12 del DS 21137 (pago de bono de frontera), los Vocales se limitaron a indicar que corresponde dicho pago porque el actor tuvo una relación laboral desde el 2 de febrero de 2009 hasta el 12 de junio de 2015, y para justificar dicha arbitrariedad, refieren que para beneficiarse de dicho concepto, el trabajador debe desempeñar sus funciones dentro de los 50 km; empero, dentro del presente estamos frente a un Consultor Individual en línea, que de acuerdo a la naturaleza de los contratos administrativos suscritos por los mismos, la contratación es diferente a los trabajadores sujetos a la Ley General del Trabajo y funcionarios regulados por la Ley del Estatuto de Funcionario Público, que si bien el mismo basa su decisorio en base del Auto Supremo 61 de 1 de marzo de 2013, el mismo no es aplicable al caso en concreto.

4.    Con relación al agravio de que, debido a la viabilidad del pago de bono de antigüedad, aguinaldo y subsidio a un consultor individual en línea, se estaría causando un grave daño económico al Estado lo arribado por los demandados, no corresponde, por cuanto dicho argumento es totalmente alejado a la realidad, porque no corresponde a consultores, por cuanto a momento de la suscripción de dichos contratos administrativos jamás se tuvo la intención de encubrir los mismos, sino que fueron contratados una vez desarrollado un proceso de contratación respectivo, que jamás puede tener continuidad, debido a la naturaleza de un contrato administrativo, denotándose claramente, que los demandados justificaron de manera infundada lo arribado por los vocales al limitarse señalar con relación al pago de aguinaldo y vacaciones, que concluyeron de manera infundada que: "...en el caso de autos, no existe duda de que la parte demandante trabajo como funcionario público y no como consultor en línea y en tal circunstancia no le impide el derecho que tiene de cobrar los derechos adquiridos por todo el tiempo trabajado en la institución demandada. El demandante no puede ser considerado como consultor individual en línea...", teniéndose para el efecto, que ante tal conclusión la parte demandada con relación al pago de aguinaldo proceden de manera oficiosa e infundada a aplicar el art. 44 de la Ley General del Trabajo (LGT), DS 17288 de 18 de marzo de 1980 y DS 12058 de 24 de diciembre de 11974 que es aplicable a trabajadores sujetos a la Ley General de Trabajo; y no a consultores individuales en línea sujetos a normas administrativas, como es el DS 0181 y su contrato suscrito.

5.    Con relación al pago de bono de antigüedad, los demandados no se pronunciaron de manera motivada del porqué la procedencia del mismo, simplemente se limitaron a indicar escuetamente que se llegó a adquirir estos derechos con la sola prestación de servicios dentro una relación laboral; empero, para tal efecto, se tienen dichas exigencias en el entendido de que el mismo no puede ser cancelado a simple criterio de los ahora demandados, sino que existen diferentes instrumentos legales, denotándose para el efecto que el decisorio de los Magistrados vulneró lo pautado por la Resolución Ministerial 632 de 7 de diciembre de 2007.

6.    Al margen de las omisiones citadas, los Magistrados demandados  al haberse pasado por alto las omisiones de los Vocales donde prácticamente transforman a un consultor Individual de Línea en un servidor Público contraviniendo normas administrativas vigentes; siendo que, lo más “aberrante” fue hacerlo con normativa legal que ya no se encontraba vigente a dicha fecha; siendo que la   Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014-.

En ese orden de ideas se tiene que la decisión a la que arribaron los demandados es carente de argumentación debido a que su decisorio (Auto Supremo 583/2021) es a todas luces plasmada con consideraciones arbitrarias, contrario a lo establecido por el art. 30.1 de la Ley 025, que prevé la obligación de fundamentar sus resoluciones transgrediendo de esa forma el derecho al debido proceso en su vertiente motivación, razonamiento establecido por el Tribunal Constitucional Plurinacional en sus Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1485/2016-S3 de 16 de diciembre; 1069/2016 de 3 de octubre, que han sentado línea jurisprudencial al indicar que un CONSULTOR EN LINEA, no es considerado un SERVIDOR PÚBLICO.

Considerando el entendimiento del DS 0181, de lo que son los contratos en línea, este cuerpo legal mantiene la naturaleza de esa modalidad de contratación; y por ende los sujetos a régimen especial previstos en esa normativa; no así  al estatuto del funcionario público, ni a la Ley General del Trabajo; por tal efecto, el reconocimiento de derechos adquiridos a favor de “Never Enrique Nieves”, no es aplicable a los Consultores en línea, conforme lo establecen las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0597/2016-S1; 0020/2020-S2  y la SCP 720/2015-S3 de 3 de julio, que trata de un caso análogo.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La parte impetrante de tutela, denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus vertientes motivación, fundamentación, y seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 8, 9, 13, 14, 24, 115.II, 117 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y: a) Se deje sin efecto el Auto Supremo 583/2021 de 20 de septiembre emitido por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia; y, b) Se emita una nueva Resolución de acuerdo a derecho en un plazo de setenta y dos horas.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

La audiencia pública, se realizó el 18 de abril de 2022, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El peticionante de tutela, a través de su abogado en audiencia ratificó el contenido del memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolo  solicitó se conceda la tutela impetrada.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Carlos Alberto Egüez Añez y Olvis Egüez Oliva, Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, mediante informe escrito de 18 de abril de 2022, cursante de fs. 291 a 296 vta., señalaron: 1) El solicitante de tutela pretendió conseguir un nuevo pronunciamiento sobre el mismo problema jurídico; pero esta vez, esperando un fallo favorable a sus intereses, se hace evidente que existió la falta de carga argumentativa necesaria en anteriores instancias procesales que pretende ser suplida mediante una “acción de amparo constitucional” siendo que en su momento no pudo expresar en qué medida fueron vulnerados sus derechos en el fallo judicial reclamado; 2) Si se ingresa al fondo de la acción, consideran importante dar a conocer al Juez de garantías, la resolución que originó la acción de amparo constitucional, Auto Supremo 583/2021, luego de un profundo análisis del caso, fundó su decisión de declarar infundado el recurso de casación, manteniendo firme y subsistente el Auto de Vista 103/2021, bajo los siguientes extremos, reiterados en la acción Constitucional: a) Con relación al pago de Bono de Frontera, el GAM de Bermejo del departamento de Tarija en su recurso de casación ya manifestó que el Auto de Vista 103/2021, no respondió todos los agravios demandados, denunció que erradamente el Juez de Sentencia dispuso el pago de Bs43 390.- (cuarenta y tres mil trescientos noventa bolivianos) por concepto de bono de frontera, que fue calculado en base a los sueldos que recibía el actor desde el inicio de su relación laboral hasta su conclusión; que el recurso de casación dispuso erradamente la cancelación del pago del bono de frontera indicando el simple hecho de que el actor tuvo una relación laboral desde el 2 de febrero de 2009 a 12 de junio de 2015; por más de 6 años y 4 meses y 11 días; que tanto este Alto Tribunal como el Juzgado de Sentencia hubiesen incurrido en falta de fundamentación y motivación para determinar tal pago solo en consideración del tiempo de servicios; determinando el pago en favor de un Consultor en línea al cual no le corresponde este beneficio;  para dilucidar los argumentos que determinan la exigibilidad del pago corresponde remitirse el alcance del art. 12 del DS 21137; 3) Este precepto, prevé que para beneficiarse del subsidio de frontera, únicamente debe desempeñar sus funciones dentro de un área comprendida en los 50 km linéales de las fronteras internacionales; 4) Ese argumento constituye una subvaloración del trabajador, una modalidad tergiversada del DS 0181 por algunas Instituciones Estatales para evitar la cancelación de beneficios sociales, derechos adquiridos y generar ahorro; no se debe perder de vista que los derechos laborales, propugnan garantías hacia los trabajadores, en contraposición a los excesos que se dan en los procesos de contratación obrero-patronales, expuestos a infringir sus derechos y evitar la elaboración de contratos que encubran la relación laboral verdadera y de esta manera puedan evitar el cumplimiento de obligaciones laborales, tales como los contratos civiles encubiertos, los contratos a plazo fijo; o, como en el presente caso, los denominados contratos eventuales de Consultoría; 5) Enmarcado dentro de este lineamiento Jurisprudencial el Tribunal Supremo de Justicia emitió jurisprudencia sobre este hecho, a través del Auto Supremo 61 de 1 de marzo de 2013 que indica: "(...) En este sentido se debe señalar que, el Derecho laboral no forma parte del Derecho privado, sino del denominado Derecho Social que se caracteriza por la facultad que tiene el Estado de vigilar y asegurar que los derechos de los trabajadores no sean vulnerados por el desequilibrio de fuerzas económicas entre el empleador y el trabajador, ni siquiera por renuncia voluntaria y expresa del trabajador, toda vez que los derechos laborales son irrenunciables conforme establecen los artículos 48. III de la Constitución Política del Estado y 4 de la Ley General del Trabajo” (sic); 6) De los aspectos manifestados, se tiene plenamente identificada la intención del mencionado municipio de evadir el cumplimiento de una obligación emergente de los derechos contemplados en el   art. 48 de la CPE, Auto Supremo 61/2013 y arts. 12 y 14 del DS 21137; motivo por el cual, le corresponde la cancelación del pago de bono de frontera tal como se determinó en Sentencia  08/2019 y se ratificó en el Auto de Vista 103/2021; 7) Con relación al rechazo del pago de vacaciones y aguinaldos; respecto a la falta de fundamentación y motivación al igual que en la resolución del Tribunal de alzada; 8) Del argumento traído son simples excusas para evitar el pago de derechos adquiridos; en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba; de la amplia justificación jurídica, jurisprudencial y Constitucional se tiene que el fallo tuvo la debida fundamentación de los aspectos que determinaron la favorabilidad del pago de estos derechos adquiridos en favor del trabajador; no siendo evidente los agravios denunciados; 9) Con relación al pago del bono de antigüedad; manifiestan que la parte accionante no consideró más bien que la actuación del Tribunal Supremo de Justicia, se ampara precisamente en el paraguas normativo determinado por la Constitución Política del Estado en su art. 48; 10) Respecto a la exigibilidad del pago del bono de antigüedad, corresponde considerar los criterios jurisprudenciales asumidos para validar el Auto de Vista 103/2021; contenidos en el Auto Supremo 126/2013 de 15 de marzo; de lo manifestado precedentemente, se concluye que es incorrecto pretender la primacía de la Resolución Ministerial 632 que supedita el pago del beneficio del bono de antigüedad a la emisión del certificado de Calificación de Años de Servicio (CAS). Aspectos por los cuales corresponde validar lo determinado por la totalidad de las instancias de la administración de justicia, rechazando los reiterativos pero superfluos argumentos de rechazo al pago del bono de antigüedad contenidos en el recurso de amparo constitucional. En virtud a que este derecho se consolidó en función del tiempo transcurrido de 6 años 4 meses y 11 días corresponde ratificar su exigibilidad sin el cumplimiento de trámites burocráticos como erróneamente interpreta el Municipio de Bermejo; 11) Con relación al reclamo final relativo a que la exigibilidad de los derechos adquiridos determinados en el Auto Supremo 583/2021 no tuvieran respaldo Jurisprudencial, ni legal, corresponde refutar esta discriminatoria arcaica y vulneratoria visión normativa; puesto que, como se expuso ampliamente en el marco normativo de este informe, la otorgación de estos derechos adquiridos en razón del tiempo se encuentran contemplados en el art. 55 de la CPE que establece la prohibición la subocupación laboral, práctica habitual para algunas Instituciones Estatales pretenden eternizar la vulneración de los derechos de los trabajadores para evitarse la tarea de realizar una correcta planificación de personal en el Plan Operativo Anual elaborado al inicio de cada gestión; aspectos que no puede ser invocados como causal de lesión de los derechos fundamentales; toda vez que, la falta organización de planes institucionales para contratación de personal es una atribución del Ejecutivo Municipal incumplida en vulneración de la leyes 1178 y 482; además que, ya eran conocidos por la entidad municipal; por lo que, no causó ninguna lesión o perjuicio a los intereses legítimos del GAM de Bermejo del citado departamento y menos aún, vulneración de sus derechos; y, 12) De lo anteriormente expuesto; se ratifica la plena vigencia y exigibilidad de los derechos adquiridos del aguinaldo, bono de frontera, vacaciones y bono de antigüedad correctamente dispuestos en la Sentencia 08/2019, Auto de Vista 103/2021 y el Auto Supremo 583/2021 validados en la jurisprudencia emitida por el Tribunal Supremo de Justicia a través del Auto Supremo 126/2013 de 15 de marzo en beneficio del trabajador; se concluye que la acusada vulneración del derecho al debido proceso en su vertiente de debida fundamentación, el Tribunal de garantías convendrá en afirmar que tal acusación no es evidente, porque contiene la debida motivación y fundamentación; por lo que, piden se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Never Enrique Nieves Carvajal, pese a su legal notificación cursante a fs. 204, no presentó informe escrito, ni se presente en la audiencia programada.

I.2.4. Resolución

El Juez Público de Familia e Instrucción Penal Primero de Bermejo del departamento de Tarija, constituido en Juez de garantías, mediante la Resolución 02/2022 de 18 de abril cursante de fs. 300 a 306 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo dejar sin efecto el Auto Supremo 583/2021 concediendo un plazo de cinco días para dictar un nuevo Auto Supremo; ratificando la medida cautelar asumida por Resolución de 11 de abril de 2022 en cuanto a la suspensión del mandamiento de apremio en contra del impetrante de tutela; señalando: i) Conforme se puede advertir de los fundamentos que resolvieron este agravio los mismos señalaron: cuyos reclamos no fueron advertidos en apelación; se advierte, de la verificación del Auto de Vista impugnado, que el tribunal de apelación, dio respuesta al agravio acusado en el punto 4.1 que de manera textual dice: "al respecto de la revisión de obrados se advierte que la entidad demandada una vez citada con la demanda interpuso excepción de incompetencia fs. 65-69, argumentando los mismos fundamentos que ahora nuevamente expone en el memorial recursivo, excepción que fue resuelta por el tribunal de alzada a través del auto de vista no 132/2016 cursante a fs. 135-139 vta., en el que se resolvió que el juez de instancia es competente para el conocimiento de la causa, exponiendo en dicho auto de vista el análisis y los fundamentos en base a la línea jurisprudencial sentada por el tribunal supremo de justicia y además en aplicación de la normativa vigente en base a los arts. 46 y 48 de la CPE art. 3-g) 4,9 y 43 del CPT y art. 12 de la ley 025 en el cual se dejó plenamente establecido que el actor es un funcionario, y como al juzgador le compete tramitar la causa, únicamente para dilucidar tal, se determinó que si en el presente caso al actor le corresponde el pago de derechos laborales, por lo expuesto no corresponde entrar en mayor análisis al respecto….” (sic); ii) Los demandados se limitaron a señalar al Auto de Vista 132/2016 que dejó establecido que el actor es un funcionario (público), sin dar respuesta motivada al presente el agravio, teniendo en cuenta que mediante el referido Auto de Vista solo resolvió la competencia del Juez para tramitar el referido proceso instaurado por el autor; lo señalado "que es funcionario" tiene relevancia a los fines que el juez de instancia pueda tramitar, y no ser base determinante para resolver el presente agravio, los mismos al remitirse al Auto de Vista no dieron respuesta al agravio denunciado y el fundamento carece de motivación; ahora bien, de acuerdo a las SSCC 752/2002-R de 25 de junio; 1365/2005-R de 31 octubre, 0012/2006-R de 4 de enero y en la SCP 854/2018-S4 de 13 de diciembre; entre otras; las cuales son de cumplimiento obligatorio; lo que no ocurrió en el presente caso; es decir, se limitaron a remitirse al “Auto de Vista” que evidentemente expresó los fundamentos de hecho y derecho por los cuales consideró que el actor es funcionario público solamente para que el juez de instancia asuma competencia en la demanda de derechos adquiridos;        iii) Con relación al segundo agravio: en cuanto al argumento de la falta de continuidad de la relación laboral con el demandante por la naturaleza eventual de los contratos suscritos, así como la denuncia de que hubiese existido vulneración a la igualdad de las partes dispuesta en el art. 119 de la CPE por carencia de logicidad; se advierte que la institución recurrente consideró que el tribunal de apelación al confirmar la sentencia, no tuvo integralidad, ni sana crítica para fundamentar su decisión; toda vez que, la naturaleza de los contratos de consultoría individual en línea son de índole administrativa; al respecto los demandados valorando los 18 contratos suscritos, un memorando, el haber trabajado 6 años y 4 meses en observancia al Decreto Ley 16187 de 16 de febrero de 1979; iv) En ese mismo sentido, la Resolución Ministerial 283/62 de 13 de junio de 1962 que  establece que el contrato de trabajo se pacta esencialmente por tiempo indefinido; empero, podrá ser limitado en su duración si así lo impone la naturaleza de la obra a ejecutarse o del servicio a prestarse; en este caso, el contrato debe ser escrito y su duración no excederá de un año; podrá ser renovado por una sola vez, siempre que el empleador pruebe ante la autoridad administrativa competente, la necesidad absoluta de la renovación, que en ningún caso excederá por más de un año; si vencido el término estipulado subsistiesen las actividades para las que el trabajador fue contratado, operar la tácita reconducción por tiempo indefinido, CONCLUYERON QUE LE CORRESPONDE EL PAGO DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS; v) Con relación al agravio de haber autorizado el pago del bono de frontera a un consultor en línea corresponde realizar las siguientes consideraciones: El ahora peticionante de tutela denunció que el Auto de Vista le hubiese ocasionado perjuicio al pronunciarse favorablemente sobre la procedencia del pago del bono de antigüedad, aguinaldo y subsidios, en el entendido de que el demandante era un consultor individual en línea que jamás tuvo relación de dependencia patronal con la entidad municipal; y que en relación al pago de vacaciones, manifestó que dicho pago no corresponde ser reconocido; vi) Con relación al derecho al aguinaldo, los demandados no explicaron los motivos de hecho y derecho por los cuales el demandante tiene derecho a los derechos adquiridos demandados, si bien no se desconocería que por el tiempo que vino desempeñando y por la realización de 18 contratos se demostró que el actor brindó servicios por más de seis años y cuatro meses de manera continua e interrumpida en funciones propias de servidor público municipal; sin embargo, no se tomó en cuenta que en ningún momento el actor reclamó ese derecho de manera oportuna; y, vii) en consecuencia, el demandante al ser contratado como consultor no existía presupuesto para los derechos adquiridos demandados; por lo que, las autoridades demandadas debieron tomar en cuenta esta situación; y, con relación a los Autos Supremos aplicados, se puede evidenciar que los mismos no tienen analogía con el presente caso, tal cual lo demostró la parte solicitante de tutela con los fundamentos de la presente acción.