SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0366/2023-S1

1.    La protección pueda resultar tardía.

2.   Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela.”

Asimismo, el Tribunal Constitucional a través de la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, sostuvo que la acción de amparo constitucional, constituye un instrumento subsidiario, porque no es posible utilizarlo si previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa, y supletorio, pues viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. Es así que, en su Fundamento Jurídico III.1., estableció reglas y subreglas de improcedencia por subsidiariedad:

“…cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución” (las negrillas son añadidas).

Asimismo, el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional supone que ésta no podrá activarse mientras no se agoten otros medios o recursos legales que permitan la protección del o los derechos de la persona interesada; así, lo establecen los arts. 129.I de la CPE y 54 del CPCo.

III.2. Respecto al valor de los informes técnicos y su impugnación en sede administrativa

Al respecto, la SCP 0366/2014 de 21 de febrero, reiterada por la                    SCP 0976/2014 de 28 de mayo, señala lo siguiente:

Al referirse a los actos administrativos, la doctrina es uniforme al precisar que: “Quedan aquí excluidos del concepto todos los «actos preparatorios» (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.

(…) En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc.”.

“‘Informes administrativos son aquellos documentos que contienen una declaración de juicio emitida por un organismo, centro directivo o unidad de la administración sobre cuestiones de hecho o derecho que sean objeto de un procedimiento. (…) La finalidad de estos documentos, es proporcionar a los órganos administrativos competentes para la instrucción y resolución del procedimiento, datos, valoraciones y opiniones precisos para la formación de su voluntad y la adopción de los acuerdos o resoluciones”.

“Los informes técnicos elaborados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, inicialmente no podrán considerase actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata, por cuanto únicamente sirven de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; por el contrario son actos administrativos aquellos informes técnicos que produzcan efectos jurídicos para el administrado y no sean un acto preparatorio de otro acto administrativo definitivo como ser el respaldo de una Resolución Administrativa. Con mayor razón será considerado un acto administrativo, aquél documento denominado informe que sin embargo implique una decisión que defina alguna situación respecto al administrado.

En conclusión, sí son impugnables los informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos, en razón a que en esencia no difieren de los mismos.

De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución” (las negrillas son nuestras).

Respecto a los informes ya sean técnicos y legales, la SCP 0430/2017-S1 de 19 de mayo, en su parte final del Fundamento Jurídico III.3., expresó también lo siguiente:

“…En ese contexto, los mencionados informes, al ser un acto que no resuelve de manera definitiva la denuncia interpuesta, debe ser entendido que no puede ser tutelable a través de la acción de amparo constitucional, mucho menos puede ser considerado como una resolución que puede ser objeto de apelación dentro del referido proceso interno, es decir, al ser recomendaciones o sugerencias u opiniones realizadas a la autoridad que emitirá un fallo, ya sea, de auto de admisión de la denuncia e inicio de la investigación, auto de inicio del sumario disciplinario o resolución definitiva en primera instancia, por lo tanto, no se evidencia la supuesta vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales con la emisión de los aludidos informes”.

Por su parte la SCP 0847/2018-S1 de 17 de diciembre, en al análisis del caso concreto aplicando los razonamientos desarrollados por la citada                   SCP 0976/2014, refirió que:

“…en relación a los informes técnicos legales citados en el presente caso, que al no ser estos actos administrativos propios en razón que no producen efectos jurídicos inmediatamente sino que únicamente sirven de sustento para la tarea de decisiones, no son objeto de apelación, por ende no necesariamente son susceptibles de notificación antes de la emisión de la respectiva resolución” (las negrillas son nuestras).

En conclusión, de lo descrito por la jurisprudencia constitucional, se advierte un elemento importante que define la asimilación a un acto administrativo, y es lo referido a que los Informes Técnicos se constituyen en actos administrativos, cuando produzcan efectos jurídicos para el administrado, y no sean un acto preparatorio de otro acto administrativo definitivo; en consecuencia, sólo si se cumple dicho presupuesto, serán considerados los Informes Técnicos en actos administrativos.

No obstante lo advertido, donde la jurisprudencia constitucional justifica las razones que en un supuesto determinado, los Informes Técnicos pueden ser considerados actos administrativos; no debemos dejar de lado que, dentro el amplio desarrollo de los trámites administrativos, se presentan supuestos en los cuales las autoridades y funcionarios administrativos, mediante Notas, sean externas o internas, que no se constituyen en actos administrativos, producen efectos jurídicos que atentan directamente a los derechos de los administrados; en ese orden, con la finalidad de resguardar los derechos constitucionales de los administrados frente al poder estatal representado por el sector burocrático del Estado, con una visión garantista y progresiva (art. 13.I de la CPE) surge la necesidad de efectuar una modulación a la SCP 0366/2014 de 21 de febrero, en el sentido que, a partir del presente fallo constitucional, las Notas Internas y Notas Externas se tendrán como actos administrativos cuando produzcan efectos jurídicos para el administrado, y no sean meros actos preparatorios de otro acto administrativo definitivo.

III.3. La protección reforzada de la inamovilidad laboral de padres progenitores

La inamovilidad laboral se encuentra regulada en el art. 48.VI de la Sección III (Derecho al Trabajo y al Empleo), Capítulo Quinto (Derechos sociales y económicos), Título II (Derechos fundamentales y garantías) de la Primera Parte (Bases fundamentales del estado derechos, deberes y garantías) de la Constitución Política del Estado, que señala lo siguiente:

Artículo 48.

(…)