SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0821/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 6 y 9, ambos de junio de 2022, cursantes de fs. 33 a 42; y, 45 a 46, el accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Memorándum de Designación ALDB-RR.HH.No.183/2021 de “23 de agosto de 2011” -siendo lo correcto 1 de junio de 2021-, fue contratado por la Asamblea Legislativa Departamental de Beni como Asesor Técnico Especializado de la “BANCADA TODOS” desde el 1 de junio al 31 de diciembre del citado año; durante su relación laboral, mediante Nota BT-ALDB 028/2021 de 10 de diciembre, puso a conocimiento de Freddy Daleney Granier, entonces Oficial Mayor Administrativo y Financiero de la Asamblea Legislativa Departamental de Beni -hoy coaccionado- el estado de gestación de su esposa, y acompañando la documentación correspondiente solicitó su inamovilidad laboral; empero, no obtuvo respuesta alguna; por lo que, continuó desempeñando sus funciones hasta el 6 de enero de 2022, fecha en la cual le comunicaron que, de acuerdo al Informe Jurídico ALDB/ALA 048/“2021” -de 5 de enero de “2021”-, emitido por la Profesional III de Asesoría Jurídica Administrativa de dicha entidad, su relación laboral fue única, mediante su designación como personal eventual; por lo que, no le correspondía dicha garantía al haber concluido la misma.

No obstante, el 20 de enero de 2022, le entregaron un segundo Informe Legal ALDB/ALA 48-1/2022 de 6 de igual mes, donde la misma profesional, concluye que al ser personal eventual no goza de inamovilidad conforme a lo previsto por el art. “12-II” del Decreto Supremo (DS) 0012 -de 19 de febrero de 2009-; además de considerarlo como funcionario de libre nombramiento como personal de confianza, por haber sido designado por la Jefa de RR.HH. de la Asamblea Legislativa Departamental de Beni en un cargo jerárquico, recomendando que se mantengan los beneficios en favor de su hija hasta que cumpla 1 año de edad, dejando sin efecto el anterior Informe Legal ALDB/ALA 048/2021 por existir un error al consignar estabilidad laboral y no inamovilidad laboral; todo ello, en total desconocimiento del art. 6 de Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- concordante con el art. 60 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP), que establecen que los consultores y personal eventual, no son considerados servidores públicos, siendo que sus derechos y obligaciones están regulados en sus respectivos contratos administrativos y no les es aplicable la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público, estando previstas las clases de servidores públicos (electos, designados, de libre nombramiento, de carrera e interinos) por el art. 5 del EFP concordante con el art. 12 del Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público aprobado mediante DS 25749 de 24 de abril de 2000, y previstos los niveles de los funcionarios de carrera por el art. 19 de las NB-SAP.

En ese entendido, a fin de subsanar tal error le hicieron firmar el Contrato Administrativo de Prestación de Servicio de Consultoría Individual de Línea A.L.D.B./U.J.A./XJE/09/2022 de 10 de enero, con vigencia hasta el 28 de febrero de 2022; y posteriormente, el Contrato Administrativo de Prestación de Servicio de Consultoría Individual de Línea A.L.D.B./U.J.A./XJE/73/2022 de 2 de marzo, con plazo de duración hasta el “31” -siendo lo correcto 30- de abril de ese año, en el mismo cargo y con la misma remuneración mensual, de modo que al firmar “tres” contratos continuos de acuerdo a lo previsto por el art. 2 del Decreto Ley 16187 de 16 de febrero de 1979, corresponde se lo considere como funcionario contratado por tiempo indefinido, por haber incurrido la entidad empleadora en la prohibición de celebrar más de dos contratos sucesivos a plazo fijo en tareas propias y permanentes de la entidad; dado que, el cargo de Asesor de Bancada en la Asamblea Legislativa Departamental de Beni, es una tarea propia de la institución, operando en su caso la tácita reconducción laboral con carácter indefinido, más aun considerando que cuenta con inamovilidad laboral hasta que su hijo cumpla su primer año de edad.

Finalmente refiere que, conforme al razonamiento efectuado por la SC 1282/2011-R de 26 de septiembre, el art. 21 de la Ley General del Trabajo (LGT) establece que se produce la tácita reconducción cuando el trabajador continúa ejerciendo sus funciones, debiendo en su caso efectuarse una interpretación constitucional de conformidad a los principios pro homine y favor debilis; puesto que, la parte hoy accionada incurrió en la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales, al haber dispuesto su despido injustificado cuando en su caso operó la reconducción de la relación laboral.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela alega la lesión de sus derechos a la inamovilidad laboral, al trabajo, así como al principio de seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 14, 46.I y II, 48.I y VI, 109, 115, 178, 256 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 6, 7 y 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; XIV de la Declaración Americana los Derechos y Deberes del Hombre (DADH); y, 8 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se ordene la inmediata reincorporación a su fuente de trabajo, considerándolo como funcionario de planta con contrato por plazo indefinido ante la existencia de tres contratos consecutivos con el mismo cargo, salario y persona, debiendo los accionados proceder a incluirlo en la planilla de personal con contrato indefinido, más el pago de sueldos devengados y derechos adquiridos, así como de los subsidios de prenatalidad, natalidad y lactancia a favor de su hija.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual de 15 de junio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 112 a 116 vta., presentes el accionante, así como los accionados Edgar Segundo Rea Avaroma, Edwin Cáceres Chávez y Lizbeth Flores Franco, todos asistidos por sus abogados; y, ausentes los accionados “Cecilia Giraldo”, Freddy Daleney Granier y Valeria Roca Guardia, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado ratificó los argumentos expuestos en su acción de amparo constitucional y ampliándolos en audiencia en audiencia señaló que: a) El art. 46 de la CPE protege el derecho al trabajo; asimismo, el art. 48.VI de la Norma Suprema garantiza la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de gestación y de los progenitores hasta que su hijo o hija cumpla un año de edad conforme se encuentra previsto por el DS 0012; por lo que, corresponde velar por el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, así como por el cumplimiento de la supremacía de la Constitución Política del Estado; b) Respecto al principio de subsidiariedad, se flexibiliza dicho requisito en razón a la condición de embarazo de la mujer trabajadora, así como del progenitor independientemente si pertenecen al sector público o sea cualquier tipo de funcionario, todo ello en resguardo del hijo nacido vivo hasta su primer año como sujeto de derecho de lo que pudiera favorecerle siendo los padres los que se encargan de la subsistencia de los menores; c) El Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su art. 4 dispone que no se pondrá término a una relación laboral o de trabajo a menos que exista una causa justificada relacionada con su conducta basada en las necesidades de la empresa o las instituciones; así también, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Lagos del Campo vs. Perú señaló que los derechos laborales específicos están protegidos por el art. “26” de la CADH; y, según la Observación General 18 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el derecho al trabajo implica la estabilidad laboral que no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo sino en respetar, entre otras medidas, los derechos otorgándole debidas garantías de protección al trabajador; d) Al no considerar su solicitud de inamovilidad laboral por progenitor se puso en riesgo la vida, la salud y alimentación de su hija, pues requiere obviamente las atenciones médicas que pueden ser prestadas por el seguro social al cual se encontraba afiliado; por lo que, correspondía precautelar su bienestar hasta el cumplimiento del primer año de edad, en atención al interés superior de la niña, niño o adolescente y la preeminencia de sus derechos y protección a través de una interpretación amplia garantista y favorable; y, e) En cuanto a que los consultores de línea no gozan de la protección otorgada para funcionarios públicos la SC 0993/2010-R de 23 de agosto, señaló que respecto al caso de mujer embarazada y la protección especial que goza de acuerdo al art. 45.V de la CPE, deja de lado aquella discriminación entre funcionario público y consultores colocando a la mujer en gestación que sea consultor de línea en igualdad material frente a cualquier otra servidora.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Edgar Segundo Rea Avaroma, Presidente; Edwin Cáceres Chávez, Oficial Mayor Administrativo y Financiero; y, Lisbeth Flores Franco, Jefa de RR.HH, todos de la Asamblea Legislativa Departamental de Beni, por informe escrito cursante de fs. 107 a 111, así como en audiencia señalaron que: 1) Del Memorándum de Designación ALDB-RR.HH. 183/2021, se establece que el accionante fue designado como Asesor Técnico Especializado “IV” dependiente de la “BANCADA TODOS” con vigencia hasta fecha 31 de diciembre de 2021, contratación con cargo a la partida 12100 que corresponde a la de personal eventual, señalándose en el mismo que bajo ninguna razón puede existir tácita reconducción o alegarse figura jurídica similar, hecho que fue de su entero conocimiento al momento de recibir esa designación; 2) Con relación a la estabilidad e inamovilidad laboral de servidores públicos con contratos eventuales de acuerdo al razonamiento efectuado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0625/2016-S3 de 1 de junio y 0976/2017-S1 de 11 de septiembre, el accionante desde un inicio conocía que su contratación era temporal y si bien cuenta con la garantía de inamovilidad laboral, ésta solo alcanza hasta la conclusión del plazo del contrato, no siendo posible que una relación eventual en el servicio público pueda convertirse en indefinida, y si bien se contrató al accionante nuevamente, fue a través de un contrato administrativo de consultoría -de línea- sin que exista continuidad con la contratación como personal eventual; 3) Con referencia a los contratos de consultoría de línea, conforme el art. 732 del Código Civil (CC), se la considera como una subespecie del contrato de obra, pues lo que se pacta es la ejecución de una labor específica, que la persona desarrollará de acuerdo a su experiencia, capacidad y formación de una materia en particular; el contratista tendrá independencia sobre la forma en la cual desarrollará la labor para la cual fue contratado y su forma de remuneración será por honorarios; asimismo, debido a que no existe ninguna relación laboral, no se genera el pago de prestaciones sociales; el contrato por prestación de servicios es temporal, debido a que su duración estará acorde al tiempo estipulado para la realización de la labor por parte del contratista; en ese entendido, conforme la contratación del accionante mediante contratos de consultoría -de línea- no existió ningún tipo de desvinculación unilateral, sino que simplemente se culminó el último contrato con el impetrante de tutela; asimismo, conforme a las cláusulas establecidas en dichos contratos, la única vía para dirimir controversias es la vía contencioso administrativa, no existiendo más de dos contratos como aduce el accionante, ya que su anterior vinculación devino de su designación como personal eventual, además no se encuentra regido por la Ley General del Trabajo como trata de indicar el nombrado, sino sujeto a un régimen especial diferente a la prestación de servicios en calidad de empleado; puesto que, el consultor no es un empleado en esencia y por lo mismo tampoco es un servidor público; 4) Conforme la Cláusula Primera y Segunda del Contrato Administrativo de Prestación de Servicio de Consultoría Individual de Línea A.L.D.B/U.J.A./XJE/73/2022 como último vínculo del accionante con la Asamblea Legislativa Departamental de Beni, se hace expresa mención de la normativa aplicable y sobre la cual se rige el contrato como es el DS 0181 de 28 de junio de 2009 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS)- y las modificaciones que establece el DS 1497 de 20 de febrero de 2013 y el DS 3548 de 2 de mayo de 2018, determinándose en su Cláusula Sexta la vigencia del mismo; asimismo, en su Cláusula Decimosexta se estableció que se dará por terminado el vínculo contractual, entre otras cosas, por el cumplimiento del contrato en fechas acordadas; 5) Por otra parte, los procesos de contratación de consultoría de línea tienen el debido registro ante la Contraloría General del Estado, así lo describen los Formularios individuales 029294/2022 y 061262/2022; 6) Conforme la nomenclatura del cargo que ostentaba el accionante como asesor técnico especializado “IV” de bancada, así como su propio nivel salarial se advierte que su designación es de libre nombramiento, siendo personal de confianza de las autoridades electas que son los Asambleístas Departamentales; por lo que, la carencia de inamovilidad laboral con relación a los mismos tiene por finalidad garantizar la eficacia y eficiencia del servicio público; por ello, su duración en el cargo es temporal, y su retiro discrecional, encontrándose previstas las funciones de un asesor técnico de comisión, así como el carácter temporal de la designación de los titulares de esas comisiones, siendo su tiempo de ejercicio “por legislatura” -un año, de mayo de una gestión a mayo de la próxima gestión- conforme a los arts. 36 y 43 del Reglamento Interno de Organización y Funcionamiento de la Asamblea Legislativa Departamental de Beni; 7) La SC 002/2007 de 16 de enero, estableció que la facultad de dirimir las controversias que se susciten como emergencia de la relación y del contrato de trabajo, así como las presuntas infracciones a normas laborales, corresponde de forma privativa y exclusiva a la judicatura laboral; asimismo, el art. 5 del DS 0012 dispone que la inamovilidad laboral no se aplicará en contratos de trabajo que por su naturaleza sean temporales o eventuales, existiendo hechos controvertidos que deben dilucidarse en la vía ordinaria, ya que no se demostró que el accionante se halle dentro de la carrera administrativa o que su selección responda a un proceso propio del personal permanente en la función pública; y, 8) Finalmente, al ser la Asamblea Legislativa Departamental de Beni una institución de carácter público y siendo que durante la vigencia de su relación laboral se puso en conocimiento el estado de gravidez de la cónyuge del accionante resulta evidente e ineludible el acceso a las asignaciones familiares y demás beneficios que corresponde, únicamente durante la vigencia de su designación mediante Memorándum de Designación ALDB-RR.HH. 183/2021 y en apego a las disposiciones legales vigentes.

“Cecilia Giraldo”, ex Presidenta; Freddy Daleney Granier, ex Oficial Mayor Administrativo y Financiero; y, Valeria Roca Guardia, ex Jefa de RR.HH., no presentaron informe escrito ni asistieron a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar, pese a su notificación cursante a fs. 50, 52 y 54.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, mediante Resolución 056/2022 de 15 de junio, cursante de fs. 117 a 124 vta., concedió “parcialmente” la tutela impetrada, respecto al derecho a percibir los subsidios prenatal, natalidad y lactancia hasta el año de edad de la hija del accionante, disponiendo que la institución accionada cubra los mismos previo cumplimiento por parte del accionante de los requisitos y procedimiento que exige la normativa que los regula; y, denegó la tutela solicitada, en cuanto a la reincorporación del accionante a su fuente de trabajo y a que se reconozca que existiendo tres contratos consecutivos en el mismo cargo, e igual salario y persona, se lo considere como funcionario de planta con contrato por plazo indefinido, más sus derechos adquiridos y devengados, sueldos y salarios. Decisión asumida conforme a los siguientes fundamentos: i) De la revisión de antecedentes se tiene que el accionante fue designado para ejercer el cargo de Asesor Técnico Especializado “IV” de la Bancada “TODOS” de la Asamblea Legislativa Departamental de Beni, mediante Memorándum de Designación ALDB-RR.HH. 183/2021, desde el 1 de junio al 31 de diciembre de 2021, suscribiendo posteriormente dos Contratos Administrativos de Prestación de Servicio de Consultoría Individual de Línea, el primero con una vigencia del 10 de enero al 28 de febrero de 2022 y el segundo con una vigencia del 2 de marzo al 30 de abril del citado año; así también, consta que mediante los Informes Jurídicos ALDB/ALA 048/“2021” y ALDB/ALA 048-1/2022, le comunicaron al prenombrado que su contratación fue como personal eventual y posteriormente que es un servidor de libre nombramiento, motivo por el cual no le asistiría la garantía de inamovilidad laboral, reconociendo conforme el segundo informe el derecho que tiene el accionante a los subsidios familiares previstos como seguro a corto plazo; ii) Los contratos sucesivos de trabajo en el sector público con base a la normativa que regula este sector, principalmente la detallada en la Cláusula Segunda en relación a la Cláusula Decimosegunda de los Contratos Administrativos de Prestación de Servicio de Consultoría Individual de Línea suscritos entre la mencionada institución y el impetrante de tutela, no da lugar a que opere la conversión de los contratos a plazo fijo a indefinidos, y menos a que se aplique la tácita reconducción; toda vez que, estas figuras jurídicas se encuentran establecidas únicamente en favor del sector privado por las particularidades que este posee; consecuentemente, el accionante al haber sido contratado inicialmente “a plazo fijo” y haber suscrito posteriormente dos Contratos Administrativos de Prestación de Servicio de Consultoría Individual de Línea, con base a la Ley de Administración y Control Gubernamentales, Ley de Procedimiento Administrativo, Ley de Lucha contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz”, DS 0181 y Reglamento Interno de Organización y Funcionamiento de la Asamblea Legislativa Departamental de Beni, no puede alegar que le asiste la inamovilidad laboral en su fuente de trabajo y pretender permanecer en su cargo hasta que su hija cumpla un año de edad, y menos para permanecer en el mismo de manera indefinida, en el entendido de que sólo gozaría de inamovilidad laboral durante el tiempo que dure su contrato y hasta el momento que culmine el mismo y no así con posterioridad; iii) En virtud a ello, en cuanto a la inamovilidad laboral de la madre trabajadora o progenitor de un hijo o hija menor a un año de edad, y a los alcances y carácter de los contratos de consultoría de línea, la abundante jurisprudencia constitucional determinó que no alcanza a la mujer embarazada y/o al trabajador progenitor sujetos a contrato de trabajo a plazo fijo, temporales, eventuales o de obra; puesto que, la relación laboral termina una vez que hubiera trascurrido el tiempo determinado en el mismo, ya que al concluir su periodo de vigencia, se extingue también toda obligación del empleador respecto al trabajador, términos con los cuales el accionante manifestó su conformidad al momento de suscribir los contratos laborales eventuales, de lo que se puede concluir que el prenombrado no cuenta con inamovilidad laboral que pueda derivar en su reincorporación, y menos la Sala Constitucional puede considerar la conversión de la relación laboral en indefinida; iv) Asimismo, se tiene que los dos contratos suscritos por el accionante con la Asamblea Legislativa Departamental de Beni, fueron bajo la modalidad de consultoría de línea, estableciéndose en la Cláusula Segunda del último contrato que se encuentra normado por el DS 0181 y el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -aprobado por Resolución Ministerial (RM) 266/2020 de 12 de noviembre-; acordándose en su Cláusula Tercera, que el objeto del contrato fue para desarrollar las labores de Asesor Técnico Especializado IV de Bancada TODOS de la Asamblea Legislativa Departamental de Beni; por lo que, al no existir una relación obrero patronal propiamente dicha que esté sujeta a la Ley General del Trabajo, o en su caso, al Estatuto del Funcionario Público, sino una naturaleza distinta conforme a un régimen especial, el cual dispone una vigencia previamente establecida para la adquisición de un determinado servicio, no se puede solicitar estabilidad o inamovilidad laboral; puesto que, la naturaleza de su contratación responde a una necesidad temporal que tiene una determinada institución, tampoco se puede exigir al empleador a mantener una relación laboral o suscribir un nuevo contrato de consultoría que no se ajusta a sus necesidades o presupuesto, siendo viables dichas garantías laborales mientras se encuentran vigentes los términos de su contrato de consultoría de línea y siempre que no existan causales de resolución atribuibles al consultor; en consecuencia, se entiende que no existió despido indebido, ilegal o intempestivo, sino el cumplimiento del contrato; y, v) Finalmente, en cuanto a las asignaciones familiares; toda vez que, la entidad accionada reconoce las mismas únicamente durante la vigencia de la relación laboral eventual del accionante como funcionario de libre nombramiento, en virtud del Memorándum de Designación ALDB-RR.HH. 183/2021; empero, anteriormente en el Informe Jurídico ALDB/ALA 048-1/2022 reconoció dicho derecho hasta que la menor cumpla un año de edad, encontrándose consolidado en favor de la hija del accionante; por lo que, su desconocimiento constituye una vulneración del derecho a la seguridad jurídica de la referida menor, la cual pertenece a un grupo vulnerable de atención prioritaria, correspondiendo acoger dicha pretensión concediendo la tutela solicitada sobre ese aspecto.

En vía de enmienda y complementación, ante la solicitud del accionante, la Sala Constitucional señaló que, los subsidios familiares, conforme al Reglamento que los estipula, exige que se observen ciertos requisitos a los efectos de que la institución o empleador cumpla con dicha obligación; por lo que, si bien se concedió la tutela respecto a las prestaciones familiares a favor de la hija del accionante, de la documentación acompañada por el nombrado se tiene que únicamente adjuntó certificado de nacido vivo, certificado de nacimiento, carnet de atención prenatal y nota de presentación de documentación para gozar de inamovilidad laboral; sin embargo, no se acompaña los certificados de atención prenatal, ni el formulario de calificación de subsidios familiares otorgado por el ente gestor, que es el que autoriza los subsidios de natalidad y lactancia; por consiguiente, la parte accionante deberá apersonarse ante la institución accionada acompañando la documentación correspondiente haciendo el pedido de los subsidios familiares a los que tiene derecho.