SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0905/2023-S1

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a una justa remuneración, a no ser discriminado y a la petición; toda vez que, el Alcalde del GAM de Copacabana hoy demandado incurrió en las siguientes irregularidades: i) Retiene sus salarios de los meses de febrero, marzo y abril de 2022 sin fundamento legal y prescindiendo de las Resoluciones Municipales 046/2021 de 26 de octubre; y, 075/2022 de 8 de marzo, emanadas por el Pleno del Concejo Municipal; las cuales, dispusieron la ratificación de su designación como Asesor Administrativo de dicho ente legislativo, dejaron sin efecto cualquier memorándum de agradecimiento de funciones emitidas por el Alcalde demandado y que en el plazo de 24 horas el Órgano Ejecutivo, efectivice el pago de su salarios; empero, a la fecha de presentación de acción tutelar, la MAE del GAM no le canceló sus salarios devengados; y, ii) Pese a las reiteradas notas solicitando dicha cancelación, las mismas no merecieron respuesta formal y oportuna por la autoridad ahora demandada.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: a) El derecho al trabajo y a percibir un salario justo y la prohibición de retener el salario; b) La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto; c) Sobre la subsidiariedad en la acción de amparo constitucional y su excepción, en razón de la protección inmediata de algunos derechos constitucionales; d) En cuanto a la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional; y, e) Análisis del caso concreto.

III.1. El derecho al trabajo y a percibir un salario justo y la prohibición de retener el salario.

La Constitución Política del Estado en su art. 46.I.1 reconoce el derecho a percibir una remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio que le asegure para sí y su familia una existencia digna; asimismo, el derecho al trabajo se encuentra amparado en la misma normativa, señalando que toda persona tiene derecho “Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación…”

Respecto al derecho a una remuneración justa, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, aplicable al régimen constitucional vigente, en la SC 1612/2003-R de 10 de noviembre, señaló:

“…está proclamado por el art. 7.j) de la Constitución y consiste en la potestad o facultad que tiene toda persona de recibir una retribución o contraprestación adecuada conforme al trabajo desarrollado, es decir, un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor. Empero, este derecho es concurrente al derecho al trabajo, no es independiente de este último, toda vez que se genera y se constituye en el momento en que la persona desarrolle una actividad o trabajo por cuenta de otra persona o del propio Estado”

De otro lado, la SC 0051/2004 de 1 de junio, respecto al derecho al trabajo previsto en el art. 46.I.1 de la CPE, señaló:

“…según la doctrina del Derecho Constitucional es la potestad y facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos colocados bajo su dependencia económica, en sí es la facultad que tiene la persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario, así como el de su familia. Este es un derecho de carácter social inherente al individuo o al ser humano”

Por su parte en la vigencia de la actual Norma Suprema, la                                  SC 0883/2010-R de 10 de agosto[1] tomando en cuenta que ese derecho estaba previsto en su art. 46, quedo establecido como el derecho a percibir un salario o una remuneración justa, equitativa y satisfactoria, para asegurar un nivel de vida conveniente para sí misma y su familia.

Consideraciones que permiten establecer que el derecho al trabajo y la remuneración justa está reconocido y garantizado por normas internas del Estado, pero también por disposiciones normativas de orden internacional, tal cual lo precisa el art. 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), que determinó que:

“…toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social…”. En similar sentido, el articulo XIV, dispone que: “Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y a seguir libremente su vocación, en cuanto lo permitan las oportunidades existentes de empleo”

A su vez, la SCP 0305/2018-S4 de 27 de junio, estableció que:

“…el derecho a percibir un salario justo que es inmanente al derecho al trabajo, constituye un elemento sustancial para garantizar la dignidad humana, ya que el trabajo y su consiguiente remuneración buscan que el trabajador (independientemente si es del sector privado o público) y sus dependientes aseguren una vida digna, a través de una adecuada alimentación, vestimenta, vivienda, educación, salud, entre otros; por lo tanto, ninguna persona o autoridad está facultada para restringir o impedir la percepción del salario, salvo en los casos previsto por ley y mediante las autoridades competentes, máxime si el art. 48.IV de la CPE, refiere que el salario y los derechos de carácter laboral, son inembargables e imprescriptibles; y, en el marco del precepto constitucional referido, el art. 318.1 del Código Procesal Civil (CPC), reafirma el carácter inembargable de los salarios, por constituir un medio para la concreción de otros derechos y fundamentalmente para garantizar una existencia digna de la persona humana”

En consonancia con lo precisado, la SCP 0783/2020-S2[2] de 9 de diciembre de 2020, señaló que acción u omisión tendiente a retener arbitrariamente el salario constituye un atentado al orden constitucional:

“Por lo tanto, del estudio de las normas protectoras de los derechos laborales, nos permiten concluir que cualquier acción u omisión tendiente a retener arbitrariamente el salario, constituye un grave atentado al orden constitucional, ya que su privación implica una afectación directa a la dignidad humana del trabajador y de su entorno familiar”

Finalmente la SCP 563/2021-S4 de 20 de septiembre[3] señaló que el derecho al salario o la justa remuneración, no solo encuentran su protección en el ámbito de las normas internas del Estado, sino que, a nivel de los instrumentos normativos de orden internacional, los Organismos internacionales de protección de los Derechos Humanos, concluyendo que la privación o retención arbitraria del mismo, constituye una forma de esclavitud.

“…el derecho a percibir un salario justo, por encontrarse estrechamente relacionado con la dignidad humana y una vida en esas condiciones, no puede ser restringido o impedido por ninguna persona o autoridad, puesto que los derechos de carácter laboral, son inembargables e imprescriptibles porque lo contrario constituye una forma de esclavitud, de manera que cualquier acción u omisión tendiente a retener arbitrariamente el salario, constituye un grave atentado al orden constitucional, ya que su privación implica una afectación directa a la dignidad humana del trabajador y de su entorno familiar”

En conclusión, el contexto normativo y jurisprudencial permite establecer que corresponde dejar sentado que quien desarrolla una actividad física o mental, tiene derecho a un salario justo y equitativo para procurarse su propia manutención, así como de su familia, para poder subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana y está expresamente prohibido que las remuneraciones de los servidores que desarrollen una actividad dentro los márgenes de la Ley basados en su trabajo y esfuerzo que les permita una existencia digna, por constituir un medio para la concreción de otros derechos, sea afectada por determinaciones al margen de la normativa interna e incluso contenida en directrices de orden internacional, que establecen que una restricción de esa naturaleza asumida en prescindencia de un debido proceso en el cual él o la afectada pueda ejercer una defensa amplia e irrestricta, se constituye en una medida de hecho o de facto, además de arbitraria e ilegal que no puede ser tolerada por la justicia constitucional por constituir un atentado al orden normativo constitucional y los instrumentos de orden internacional que prevén un justo pago por un desempeño laboral ejercido en los márgenes de las previsiones normativas al efecto y su carácter de imprescriptibilidad e inembargabilidad.

III.2.  La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto

En relación al derecho a la petición, aplicando las razones jurisprudenciales desarrolladas en la SCP 0112/2020-S1 de 21 de julio, aplicó las razones jurisprudenciales desarrolladas en la SCP 0276/2019-S2 de 24 de mayo, que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al referido derecho.

En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.

Consecuentemente, en virtud a la asunción del razonamiento más progresivo señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derechos fundamentales y previsto en el art. 24 de la Norma Suprema, debe ser protegido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la CPE que establece: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

A partir de dicha previsión, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad; y, la misión de ejercer la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas^[4]; constituyéndose en el máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidos en la Norma Suprema; ello, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé el art. 13 de la CPE, es así que dentro del catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de otros derechos.

Ahora bien, independientemente de que la solicitud esté inmersa o no dentro de un proceso judicial o administrativo, para abordar el derecho a la petición deben considerarse las siguientes temáticas: i) Contenido esencial;                ii) Requisitos de procedencia; iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; y, v) Plazo para emitir respuesta.

En referencia al contenido esencial la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[5], estableció que una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser:              a) Emitida de forma pronta y oportuna^[6], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; b) Formal^[7]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material^[8], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y,       d) Argumentada^[9], lo que implica que la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos

Respecto a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R de 10 de marzo a efectos de su tutela, en ese mérito sólo se debe cumplir con tres requisitos: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto la SCP 0112/2020-S1 precisó:

“Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: ii.a) Ausencia de respuesta formal; ii.b) Falta de respuesta material; ii.c) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, iii) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.”

Asimismo, en relación a la legitimación activa referenciando la                              SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales: 0083/2015-S3 de 10 de febrero; 0449/2017-S3 de 26 de mayo; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.

En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la                   SC 0275/2003-R de 11 de marzo^[10], para posteriormente referenciar las       SSCC 0310/2004-R^[11], 0560/2010-R^[12], 1995/2010-R^[13]; y, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0085/2012 de 16 de abril^[14], 2051/2013 de 18 de noviembre^[15]; y, 1064/2019-S2 de 3 de diciembre^[16], concluyó que tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de amparo constitucional por vulneración del derecho a la petición:    a) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y,             b) Las personas particulares.

Respecto al plazo para responder a la petición efectuada, la jurisprudencia constitucional determinó que se deberá emitir pronunciamiento: 1) En el término establecido por ley^[17]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[18].

De los argumentos descritos en la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: i) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; ii) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; iii) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y, iv) Argumentada, relacionada a que la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición.

Finalmente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para lo cual, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercido dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).

III.3. Sobre la subsidiariedad en la acción de amparo constitucional y su excepción, en razón de la protección inmediata de algunos derechos constitucionales

La Constitución Política del Estado, en su art. 128, establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley”; a su vez, el art. 129.I de la referida Ley Fundamental, señala:

“La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados.”

En coherencia con la última disposición, el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), respecto a la subsidiariedad e inmediatez, dispone:

“I.   La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo.