SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1021/2023-S1

I.1.Contenido de la demanda

A través de memoriales presentados el 23 y 30 de mayo de 2022, cursantes de             fs. 390 a 408 vta.; y, 496 a 498 vta., la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho.  

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el 2005 hasta el 2018 trabajó en el Sistema Público de Salud cumpliendo funciones de Asesora Legal del Servicio Departamental de Salud (SEDES) Cochabamba, y por su eficiencia, responsabilidad y capacidad laboral a través de Memorándum 2133 de 21 de agosto de 2018, fue transferida al Instituto Gastroenterológico Boliviano Japonés también en calidad de Asesora Legal, funciones que cumplió hasta enero de 2020, debido a que por motivos de salud           (al ser diagnosticada con enfermedad autoinmune y correr el riesgo de contagiarse de alguna patología intrahospitalaria) solicitó su retorno a SEDES, que se efectivizó a través de Memorando 1878 de 21 de enero del mismo año.

Posteriormente, siendo que su salud se deterioró, solicitó su vacación desde el 6 de abril hasta el 1 de junio de 2020; y, siendo que se encontraba en situación de riesgo de contagiarse de COVID-19 debido a su patología base, en junio del citado año, pidió licencia no remunerada por un mes que fue concedida a través de Resolución Administrativa 04/2020 de 29 de mayo, otorgándose la licencia desde el 2 al 30 de junio del mismo año.

En julio de 2020, su persona fue aislada por estar en contacto con una persona contagiada, lo que imposibilitó que el 2 de julio del referido año se constituya a su fuente laboral; en tal sentido, el 28 de ese mes y año, solicitó licencia especial con goce de haberes conforme a la Resolución Ministerial 0218 de 21 de abril de similar año; y, además pidió se aplique el Decreto Supremo (DS) 4218 de 14 de abril de igual año para realizar teletrabajo; no obstante, sin un análisis legal apegado a disposiciones legales vigentes y sin precautelar sus derechos a la salud y vida, la Unidad Jurídica del SEDES Cochabamba emitió el Informe Legal CITE: UJ/588/2020 de 31 de julio, rechazando su solicitud, y recomendando el inicio del proceso administrativo interno y se derive su caso al GAD de Cochabamba; así, luego de negar su solicitud y sin previo proceso le despidieron de manera indirecta, con la suspensión de sus haberes mensuales de julio a noviembre de 2020, sustrayéndola del registro biométrico de asistencia, decisión unilateral que en ningún momento le comunicaron, pese a que su caso aún no contaba con respuesta formal, ni se le notificó con ningún memorándum.

El 18 de agosto de 2020, reiteró su solicitud de licencia especial o se otorgue teletrabajo debido a su patología de base y la imposibilidad de poder asistir al SEDES Cochabamba, la cual fue atendida recién a través de Nota CITE: SEDES DIR 1704/20 de 26 de octubre del mismo año, pero tampoco se dio curso a su petición, persistiendo en el inicio de proceso administrativo interno pese a que ya se le sancionaba con el no pago de sus sueldos.

El 7 de noviembre de 2020, solicitó su reincorporación a su fuente laboral pese a que se encontraba delicada de salud, empero, no recibió respuesta; el 10 de ese mismo mes y año, reiteró su solicitud, mereciendo el pronunciamiento de la Jefa de la Unidad Jurídica del SEDES Cochabamba, quien mediante Informe                                CITE: SEDES/UJ/934//2020 de 17 de noviembre, recomendó su reincorporación, debido a que en ningún momento existió desvinculación laboral; por lo que el Responsable de Recursos Humanos le comunicó vía telefónica su reincorporación desde el 1 de diciembre de ese año, en la Unidad Jurídica de dicha Institución, en el mismo cargo.  

Paralelamente a la orden de su reincorporación laboral, el Director del SEDES Cochabamba instruyó la remisión de su caso al GAD de Cochabamba para el inicio de un proceso administrativo interno por el abogado sumariante; por lo que, el 22 de abril de 2021, le hicieron conocer el Auto de Inicio de Proceso Administrativo de 4 de marzo de ese año, por la presunta comisión de faltas al Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deportes, aprobado mediante Resolución Ministerial 0965 de 11/08/”2025”, cuando justificó su inasistencia laboral que fue por motivos de salud; no obstante, pese a las pruebas aportadas que reflejaban que el indicado Auto de Inicio de Proceso Administrativo carecía de toda fundamentación y motivación se emitió la Resolución Administrativa Final del Sumario de 13 de mayo de 2021, declarando la existencia de responsabilidad administrativa en su contra por contravenir el art. 18 del citado Reglamento Interno, la inasistencia a su fuente laboral por más de tres días y no registrar asistencia, imponiéndole la sanción de destitución de su cargo de Asesora Legal del SEDES Cochabamba, sin efectuar una valoración de la prueba propuesta y adjuntada, que justificaba su ausencia por la patología de la que fue diagnosticada, limitándose a efectuar descripción de la misma y careciendo de fundamentación la decisión. 

En ese sentido, contra la citada Resolución Administrativa Final de Sumario, mediante memorial de 18 de mayo de 2021, interpuso recurso de revocatoria, para que se considere los vicios de nulidad, la falta de fundamentación y motivación, se valore la prueba de descargo presentada y que solo fue nominada, respecto a: a) El padecimiento de una enfermedad autoinmune; b) La deshabilitación del marcado biométrico; c) La inaplicación del procedimiento previsto en el Reglamento Interno de Personal; d) La falta de claridad de los hechos atribuidos; e) La existencia de ambigüedad y contradicción debido a que no se describió de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto; f) La falta de valoración individualizada de todos los medios de prueba aportados por las partes, asignándole un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada; y, g) El incumplimiento de la determinación del nexo de causalidad entre la denuncia o pretensión de las partes, el hecho previsto en la norma, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción

Así, en mérito a su impugnación se emitió la Resolución Administrativa Revocatoria de 26 de mayo de 2021, ratificando injustamente la sanción de destitución, no obstante “…recae en los mismos errores no existe ninguna fundamentación ni motivación no hay valoración de la prueba ni se le otorga un valor intelectivo…” (sic), sin que se resguarde su derecho al debido proceso, a la salud a la vida, al trabajo, en un proceso administrativo injusto, derivado en una época de pandemia. En ese sentido, ante dicha determinación, mediante memorial de 23 de junio del mismo año, interpuso recurso jerárquico, en el que expresó agravios como la falta de fundamentación y motivación de las resoluciones impugnadas, la existencia de vicios de nulidad y la falta de valoración de la prueba (tanto testifical como documental) que justifican claramente las faltas de 2020, la enfermedad autoinmune que le fue diagnosticaba y por la que atravesaba a finales del 2019, en época de pandemia; por lo que, se reclamó las arbitrariedades efectuadas por la Autoridad Sumariante que afectan su derecho al trabajo, a la salud, a la vida.  

Posteriormente, debido a la impugnación interpuesta, el Gobernador del GAD de Cochabamba -ahora demandado-emitió la Resolución de Recurso Jerárquico de 6 de enero de 2022, rechazando su impugnación y confirmando la Resolución Administrativa Final de Sumario de 13 de mayo de 2021 y mediante Auto Complementario de 11 de febrero de 2022, confirmó la Resolución Administrativa Revocatoria de 26 de mayo de 2021; no obstante, en su emisión: 1) No se resolvió todos sus agravios, incurriendo en una falta fundamentación, motivación y valoración de la prueba; 2) No se pronunció respecto a que en ningún momento fue desvinculada de su relación laboral, y pese a ello se lesionó su derecho a la salud ya que no le concedieron ni respondieron en tiempo oportuno a sus solicitudes de licencia especial; 3) Omitió pronunciarse respecto a que su persona ya fue sancionada sin un previo proceso por la suspensión y no cancelación de sus salarios mensuales por cinco meses realizándose un despido indirecto; 4) No fundamentó porque permitió el inicio del proceso administrativo interno inobservándose la Ley 1309 de “20” de junio de 2020 que impedía despidos en tiempos de cuarentena, precautelando el estado de salud; 5) No se pronunció respecto a su solicitud de concesión de realizar teletrabajo el 2020; y, 6) No hizo mención de las pruebas aportadas en instancia jerárquica que fueron presentadas dentro de plazo, a través de memorial de 1 de diciembre de 2021, como el Informe emitido por la Sub Unidad de Recursos Humanos del SEDES de Cochabamba.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados  

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la no persecución administrativa sancionatoria múltiple (non bis in idem), a la salud y la vida, citando al efecto los arts. 46.I, 49, 115.I y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE). 

I.1.3. Petitorio 

Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga la nulidad de la Resolución de Recurso Jerárquico de 6 de enero de 2022 y su Auto Complementario de 11 de febrero del mismo año, para la restitución de sus derechos constitucionales lesionados.  

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional 

Celebrada la audiencia virtual el 28 de junio 2022, según consta en el acta cursante de fs. 873 a 875, se produjeron los siguientes actuados: 

I.2.1. Ratificación y Ampliación de la acción

La parte accionante, a través de su abogado, ratificó de manera íntegra en el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, añadiendo que tiene dos hijas menores de edad a quienes con el despido se les está prohibiendo su manutención. 

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Humberto Sánchez Sánchez, Gobernador del GAD de Cochabamba, a través de su representante legal, mediante informe presentado el 9 de junio de 2022, cursante de fs. 852 a 855 vta. -cuyo contenido fue ratificado en audiencia-, solicitó se deniegue la tutela solicitada, manifestando al efecto que: i) Al emitir la Resolución de Recurso Jerárquico de 6 de enero de 2022, no se incurrió en actos ilegales y con vicios de nulidad, debido a que el SEDES de Cochabamba, aplicó el Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deportes que es de cumplimiento obligatorio; ii) A solicitud de la accionante, se le otorgó vacaciones con goce de haberes desde el 6 de abril hasta el 1 de junio de 2020, y posteriormente se le otorgó licencia no remunerada, mediante Resolución Administrativa 04/2020 de 29 de mayo, declarándola en comisión sin goce de haberes desde el 2 hasta el 30 de junio de ese año, haciendo constar expresamente que a la conclusión del mismo, deberá incorporarse a sus funciones habituales, acto administrativo que era de pleno conocimiento de la impetrante de tutela; por lo que, debió dar estricto cumplimiento al mismo; entonces, debió incorporarse a su fuente laboral desde el 1 de julio del citado año, empero, no fue cumplida por la peticionante de tutela, ya que contrario a lo dispuesto, sin presentarse a su fuente laboral, el 27 de julio de 2020, presentó memorial con la suma “fundamenta inasistencia laboral y solicita licencia especial con goce de haberes” (sic) por el riesgo inminente a su salud de contraer el COVID-19 por las bajas defensas que tiene y la necesidad de cuidar su salud; no obstante, no puso en conocimiento oportuno del GAD de Cochabamba, la posibilidad de solicitar una nueva licencia; además, su estado de salud debió ser acreditada con documento idóneo “certificado médico” conforme el DS 3174 de               10 de marzo de 2017, emitido por la Caja Nacional de Salud y no por otros médicos como manifiesta, además de ser presentado antes del vencimiento de su licencia sin goce de haber, asumiendo los recaudos necesarios, ya que la carga de la prueba le corresponde a la accionante y la entidad no puede suponer dicha situación; empero, su petición no fue oportuna, dejando en la incertidumbre el trabajo y la responsabilidad por veintisiete días de inasistencia sin justificación y recién en un intento desesperado de recuperar su fuente laboral alega vulneración de derechos que la misma género; por lo que, no puede convalidarse las faltas cometidas por la impetrante de tutela; y, iii) La propia accionante reconoce que no asistió a fuente de trabajo del 1 al 27 de julio de 2020, respecto al cual pide además que se cancele por los días no trabajados, sin comunicar al Director del SEDES Cochabamba su imposibilidad de asistir a su fuente laboral por razones de salud, vía WhatsApp, telefónica, correo electrónico o mediante una tercera persona y sin solicitar oportunamente trabajar en la modalidad de teletrabajo conforme al DS 4218 de           14 de abril de 2020, dando lugar a que incurrió en actos consentidos libre y expresamente, puesto que no puede alegar desconocimiento del aludido Reglamento Interno, que establece como consecuencia del abandono de trabajo, la destitución.  

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Freddy Osvaldo Medrano Cabrera, Director del SEDES Cochabamba, mediante memorial presentado el 10 de junio de 2022, cursante de fs. 857 a 859 , y en audiencia, manifestó que: a) La accionante reconoce que después de veintisiete días de concluida su licencia sin goce de haberes, solicitó licencia con goce de haberes, por lo que, en atención al Informe Legal CITE: UJ/588/2020, ante los veintisiete días de inasistencia, se negó su petición de licencia y se recomendó la remisión de antecedentes por los indicios de responsabilidad administrativa para el inicio del proceso en el GAD de Cochabamba; b) La Constitución Política del Estado y la Ley General del Trabajo establecen que el salario es para quien trabaja; por lo que, ante la inasistencia de la impetrante de tutela por veintisiete días, el SEDES Cochabamba remitió al Ministerio de Salud y Deportes el informe mensual para la cancelación de los salarios del personal de salud, razón por la cual la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) en salud, corto el salario que percibía la peticionante de tutela por inasistencia a su fuente laboral, en tal sentido, la interrupción no se realizó por Recursos Humanos del SEDES Cochabamba, de lo contrario se estaría cancelando de manera normal a sus cuentas particulares;             c) La accionante, reconoce que a su solicitud se la restituyó a su fuente laboral el 14 de octubre de 2020, para que cumpla sus funciones normales, hasta la conclusión del proceso administrativo, tomando en cuenta que a la fecha no había concluido dicho proceso tramitado en la GAD de Cochabamba; y, d) “Es evidente que la Resolución Ministerial 0222 de 23 de abril de 2020, disponía el goce de licencias con goce de haberes…” (sic), pero debía cumplirse plazos y procedimientos para su otorgación, extremos que no fueron cumplidos por la impetrante de tutela, debido a que los veintisiete días de inasistencia laboral después, pretendió bonificarse con este derecho. Por todo lo expuesto, solicitó que la determinación que se asuma en la acción tutelar se le notifique al SEDES Cochabamba. 

I.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del departamento de Cochabamba, mediante Resolución 102/2022 de 28 de junio, cursante de fs. 876 a 885, denegó la tutela solicitada, en atención a los siguientes fundamentos: 1) La Resolución de Recurso Jerárquico de 6 de enero de 2022 si bien no es ampulosa en su exposición, empero, reúne mínimamente la estructura y fondo de una resolución; 2) Si bien en el recurso jerárquico se cuestionó la falta de claridad de la norma aplicable; sin embargo, la Resolución Administrativa Final del Sumario que fue confirmada por la Resolución Administrativa Revocatoria de 26 de mayo de 2021 y la Resolución de Recurso Jerárquico de 6 de enero de 2022 se establece que la conducta de la accionante se subsumiría al art. 18.I del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deportes, al no asistir a su fuente de trabajo y no registrar sus asistencia por tres días, concordante con el art. 43 del mismo Reglamento que refiere la sanción de destitución prevista por el Estatuto del Funcionario Público, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; 3) La aludida Resolución de Recurso Jerárquico hizo énfasis en el Informe CITE: CI/JP/083020 de 10 de julio de 2020 y las constancias de registro de asistencia, haciendo ver objetivamente que la impetrante de tutela faltó a su fuente laboral de más de tres días continuos, sin registro de asistencia, aspecto reconocido por la accionante en su declaración informativa y el memorial de                  27 de julio del mismo año, que presentó al SEDES Cochabamba; además, también hizo alusión al argumento de la peticionante de tutela vinculado al COVID-19, del porque no habría asistido a su fuente laboral, los certificados médicos de 4 de mayo y 22 de julio del citado año, las declaraciones testificales vinculadas a la enfermedad que padecía; empero, el DS 04218 de 14 de abril del referido año reguló las modalidades de trabajo por el COVID-19, por lo que, no podía inscribirse como justificación de inasistencia que el trabajador padezca de alguna enfermedad que data de año atrás o el miedo a contraer COVID-19, no existió justificación razonable para la inasistencia, y, podía haberse acogido a alguna modalidad de trabajo que no implique la presencia física; 4) En cuanto a la notificación con el memorando que debió hacerse cinco días de haberse incurrido en la falta, la autoridad jerárquica señaló que al haberse llevado el proceso administrativo no era necesario la notificación con el memorando, citando el art. 18 y 43 del aludido Reglamento Interno de Personal, para no vulnerar el derecho a la defensa; 5) La Resolución de Recurso Jerárquico de 6 de enero de 2022 cuenta con la debida fundamentación, motivación, además guarda congruencia respecto al recurso planteado; 6) “…si bien es cierto que la Autoridad Jerárquica, eventualmente no hubiera atendido otros aspectos que también había reclamado como son respecto de la valoración de las pruebas y las ofrecidas en la etapa de impugnación, además del tiqueo que hubiera cambiado de digital a facial…” (sic) empero, no todos los errores procesales son merecedores de protección que brinda la acción de amparo constitucional, porque no tienen relevancia constitucional; en ese entendido, no tendría sentido jurídico conceder la tutela y disponer se subsanen irregularidades procesales, si se llegará al mismo resultado, por lo que, procede la otorgación de tutela siempre y cuando aseguren a las partes los derechos al debido proceso o la defensa material en el fondo de la determinación, cuando puedan cambiar la decisión de fondo; 7) Respecto a la denuncia que se procedió a sancionarla dos veces por el mismo hecho, dicho extremo no se expuso en el recurso jerárquico, por lo que, las lesiones no acusadas en la vía ordinaria o administrativa oportunamente, no pueden ser analizadas en la acción de amparo constitucional; y, 8) Respecto a la denuncia de lesión al derecho al trabajo, no tiene sustento debido a que la destitución emerge de un proceso administrativo en el que se ha demostrado la falta en que incurrió la accionante, en cuanto al derecho a la salud y la vida, tampoco hay argumento alguno para concluir que se hayan lesionado los mismos, y respecto al derecho a la defensa, la impetrante de tutela en todo momento tuvo la libertad de defenderse en el proceso administrativo.