SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0023/2024

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0023/2024

Sucre, 16 de mayo de 2024

SALA PLENA

Magistrado Relator:    Dr. Petronilo Flores Condori

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:                 54660-2023-110-AIA

Departamento:            Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, demandando la inconstitucionalidad del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 de 11 de abril de 2014 -Ley del Reglamento General del Concejo Municipal de Sucre-; por ser presuntamente contrario a los arts. 12.I, 270, 272, 283 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 21 de abril de 2023, cursante de fs. 30 a 35 vta., el accionante expuso los siguientes fundamentos:

En el primer párrafo del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 hoy impugnada, el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, instruyó que su persona, en su condición de Alcalde, asista de manera obligatoria a las sesiones que desarrolla el Pleno del Órgano Legislativo Municipal, llegando inclusive a hacer declaraciones públicas de que estuviese incumpliendo con mandatos legales, siendo esa una actitud renuente y accionando mecanismos constitucionales en busca de esa finalidad.

En cuanto a los arts. 12.I, 270, 272 y 283 de la CPE

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0107/2015 de 16 de diciembre, se refirió a la subordinación jerárquica de los órganos de poder a nivel municipal, y el artículo ahora cuestionado en su redacción señala que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre deberá asistir a las sesiones del Concejo Municipal; por lo menos una vez al mes de manera obligatoria; de lo que se infiere que dicha entidad municipal al ordenar a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) a realizar un determinado acto, transgrede su rol legislativo-fiscalizador, al no efectuar ninguna fiscalización; en ese sentido, el mencionado Tribunal, en reiterados fallos constitucionales estableció que el nuevo modelo constitucional se funda en la separación de poderes, teniendo los órganos -que lo componen- una igual jerarquía y son independientes unos de otros; empero, en el presente caso no se podría hablar de una igualdad o independencia ya que el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre le ordena al Órgano Ejecutivo Municipal a asistir a las sesiones convocadas al menos una vez al mes, a pesar de contar con la misma jerarquía; lo que implicaría un intento de subordinación de un órgano a otro, en el caso concreto del Legislativo al Ejecutivo Municipal.

Además, la norma cuestionada se encuentra viciada de oscuridad e imprecisión al señalar que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal deberá asistir por lo menos una vez al mes a una sesión del Concejo Municipal, sin precisarse a cuál de las doce sesiones que tiene al mes deberá concurrir; y peor aún, ni siquiera se precisó el rol que tendrá la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal, siendo un despropósito total la aplicación de esa normativa; puesto que, no podría tener alguna participación ya que en ninguna de las competencias establecidas en el art. 26 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, se dispone que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal tuviese alguna atribución dentro de dichas sesiones; existiendo el agravante de que al incumplir esa normativa será remitido a la Comisión de Ética, la cual podría sancionarlo. Por lo expuesto, y teniendo en cuenta lo determinado por la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, al consignarse una obligación de realizar un determinado acto a la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal, se vulnera lo dispuesto por los arts. 12.I, 270, 272 y 283 de la CPE.

En cuanto a la transgresión de los arts. 283 y 410 de la CPE

La SCP 0970/2013 de 27 de julio, estableció el principio de jerarquía normativa, conforme el cual, toda norma emitida debe tener una estricta subordinación a las normas jerárquicamente superiores, principalmente a la Constitución; en tal sentido, el artículo hoy cuestionado “…no respeta lo dispuesto en Leyes Nacionales, a las cuales debió regir su actuar…” (sic), tales como los arts. 12 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD); 16 y 26 de la LGAM, éstos últimos que en ninguna de sus disposiciones con relación a las atribuciones del Alcalde como del Concejo Municipal, establece que dicho Alcalde deba tener participación en las sesiones del Concejo Municipal, y menos ese órgano pueda ordenar o instruirle a hacer algo a la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal; y al no existir esa atribución para el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, se tiene que el art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14, transgrede lo dispuesto por el art. 410.II de la CPE, al no respetar el bloque de constitucionalidad y el principio de jerarquía normativa; además, de exceder su rol legislativo-fiscalizador, dispuesto por el art. 283 de la CPE, al inobservar las normas a las que debió circunscribirse para su cumplimiento.

I.2. Admisión y citaciones

Por Auto Constitucional (AC) 0209/2023-CA de 11 de mayo, cursante de fs. 36 a 42, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada por Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, disponiendo que la acción de inconstitucionalidad abstracta sea puesta en conocimiento del Presidente del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, como representante del Órgano que generó la norma impugnada, a objeto de su apersonamiento para la formulación de alegatos. Diligencia que se cumplió el 10 de octubre de 2023 (fs. 59).

I.3.    Alegaciones de la personera del órgano que generó la norma impugnada

Yolanda Edith Barrios Villa, Presidenta del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, mediante memorial presentado el 31 de octubre de 2023, cursante de fs. 137 a 140 vta., manifestó que: a) La primera parte del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14, no vulnera ni resulta contraria a lo establecido por los arts. 12.1, 270, 272, 283 y 410 de la CPE, al tomar como base de su contenido el ejercicio de la facultad fiscalizadora sobre cualquier acto del Órgano Ejecutivo Municipal, estableciendo la asistencia del Alcalde a las Sesiones del Concejo Municipal por lo menos una vez al mes de manera obligatoria; norma que guarda relación con lo estipulado por el art. 105 de la misma ley, que determina la asistencia de los servidores públicos del Órgano Ejecutivo Municipal convocados por el Concejo a las sesiones distritales, para informar o atender de manera directa los reclamos de los vecinos, y cuyo incumplimiento acarrea su responsabilidad funcionaria, y en el caso del Alcalde, la remisión a la Comisión de Ética, que guarda relación con lo dispuesto por el art. 166 de dicha Ley, declarado constitucional por la SCP 0107/2015; b) La segunda parte del artículo demandado de inconstitucional establece que el Alcalde del  Gobierno Autónomo Municipal deberá asistir a las sesiones plenarias a informar sobre los avances de la ejecución del Plan Operativo Anual (POA); al respecto, la Resolución Autonómica Municipal del Concejo Municipal de Sucre 01/23 de 11 de enero de 2023, aprobó el cronograma de las Sesiones Plenarias de la gestión 2023, en cuyo art. 8 se dejó establecido que al Alcalde deberá asistir a las sesiones por lo menos una vez al mes de manera obligatoria; c) El art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14, no es contrario al art. 12.I de la CPE, el cual se refiere al nivel central del Estado, su organización y estructura de su poder público, y no así a la asistencia del Alcalde Municipal a las audiencias públicas que se realizan en las sesiones distritales y plenarias. Además, no se contrapone a ninguno de los principios mencionados por el art. 270 de la Norma Suprema, ni a lo establecido en sus arts. 272, 283 y 410; d) Como antecedente de la asistencia del Alcalde Municipal a las sesiones del Concejo Municipal, se tiene a los arts. 27 de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) de 10 de enero de 1985; 12.17 y 23 de la Ley de Municipalidades -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999; y, 3 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014; así como los arts. 83 inc. c), 98 y 105 de la Ley Municipal Autonómica 27/14; e) El accionante expuso como único argumento que los órganos del poder municipal son de igual jerarquía y que el citado art. 98 consagra en favor del Concejo Municipal el poder de instruir y obligar al Alcalde a acudir al menos una vez al mes, violentando así los arts. 12, 270 y 272 de la CPE, sin tener en cuenta el nuevo estado autonómico que exige la emisión de normativa autonómica acorde a los cánones constitucionales y los parámetros normativos que el nivel central del Estado emite, dentro de la cual se establece que la remisión a la Comisión de Ética, se encuentra dentro del marco de la facultad fiscalizadora del Órgano Legislativo ejercida sobre cualquier acto del Órgano Ejecutivo Municipal, en estricto apego al principio de separación de poderes; f) La SCP 0107/2015 emerge de una anterior acción de inconstitucionalidad abstracta presentada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre contra artículos de la Ley Municipal Autonómica 27/14, por lo que, sus prescripciones jurisprudenciales son aplicables al caso concreto que atañe a la misma Ley; habiendo reconocido el referido fallo constitucional el rol fiscalizador del Concejo Municipal a las acciones del Órgano Ejecutivo Municipal a través de normas de desarrollo; de lo que se infiere, que dicha Ley nace de la voluntad del legislador nacional materializada en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 482, obedeciendo su génesis a los parámetros establecidos en la voluntad y normativa del nivel central del Estado y su poder legislativo, ya que dentro de sus argumentos atribuye la existencia de competencia del Concejo Municipal para establecer normas de fiscalización a las acciones del Órgano Ejecutivo Municipal; g) El Tribunal Constitucional Plurinacional declaró expresamente la constitucionalidad sobre la posibilidad del Concejo Municipal de remitirlo -al Alcalde Municipal- a la Comisión de Ética, por potenciales faltas administrativas y a la ley por las que pueda y deba tener responsabilidad; h) El art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14, objeto de impugnación, consagra y establece un mecanismo de control y fiscalización en favor del Órgano Legislativo Municipal respecto a las acciones administrativas que realiza el Ejecutivo Municipal; por lo que, bajo ninguna lógica interpretativa puede entenderse como una vulneración al principio de separación de funciones o a los cánones constitucionales que determinan la separación administrativa de los órganos; ya que dicho artículo ahora impugnado, señala el deber del Alcalde Municipal de acudir al hemiciclo municipal una vez al mes, con fines informativos y de fiscalización; e, i) El citado artículo está ordinarizando, planificando y programando mensualmente cuando deben realizarse esas entrevistas, en virtud al rol de control y fiscalización que la Norma Suprema le confiere al Concejo Municipal, no existiendo disonancia con dicha Norma, con el principio de separación e independencia de órganos ni el régimen autonómico. Por lo expuesto, solicita se declare la constitucionalidad de la citada norma ahora impugnada.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 8 de abril de 2024 (fs. 154), se dispuso la suspensión de plazo a objeto de recabar la documentación complementaria, reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el decreto constitucional de 22 de abril de 2024 (fs. 158); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal.

II. CONCLUSIONES

Con la finalidad de realizar el juicio de constitucionalidad, corresponde determinar cuáles son las normas consideradas inconstitucionales y cuáles las normas constitucionales consideradas infringidas. A ese efecto se transcriben las mismas:

II.1.  Norma considerada inconstitucional

Art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 de 11 de abril de 2014, -Ley del Reglamento General del Concejo Municipal de Sucre-.

“ARTÍCULO 98.- (SESIÓN ORDINARIA Y ASISTENCIA DEL ALCALDE). El Alcalde o Alcaldesa Municipal deberá asistir a las Sesiones del Concejo Municipal por lo menos una vez al mes de manera obligatoria. En caso de incumplimiento de la Máxima Autoridad Ejecutiva del Órgano Ejecutivo será remitido a la Comisión de Ética.

(…)”.

II.2.  Normas constitucionales consideradas infringidas

“Artículo 12.

I.      El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

(…)”.

         “Artículo 270. Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución”.

“Artículo 272. La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

“Artículo 283.  El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”.

“Artículo 410

(…)

II.   La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1.    Constitución Política del Estado.

2.    Los tratados internacionales.

3.  Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.

4.  Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre -accionante-, demanda la inconstitucionalidad del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 -Ley del Reglamento General del Concejo Municipal de Sucre-; por ser presuntamente contrario a los arts. 12.I, 270, 272, 283 y 410.II de la CPE; puesto que, el Concejo Municipal le ordena a la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal a asistir a las sesiones convocadas por lo menos una vez al mes, a pesar de gozar de la misma jerarquía, incurriendo en un intento de subordinación del Ejecutivo hacia el Legislativo, con la agravante de que en caso de incumplimiento puede ser remitido a la Comisión de Ética donde puede ser sancionado; y sin considerar que no tiene competencia para ello, conforme lo disponen los arts. 12 de la LMAD y 16 de la LGAM, excediendo el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, su rol fiscalizador.

En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional establecer si las infracciones denunciadas son evidentes.

III.1.  Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Las acciones de inconstitucionalidad se encuentran establecidas por el art. 132 de CPE, al indicar que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”.

El Código Procesal Constitucional (CPCo), en su art. 72 señala que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código”.

En el art. 73 de la norma procesal citada se indica que existen dos tipos de acciones de inconstitucionalidad, siendo éstas:

“1) Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2)  Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales” (las negrillas fueron agregadas).

En su art. 74, se establece que: “Están legitimadas y legitimados para interponer la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo”.

Considerando el contenido de las normas citadas, la SCP 1984/2014 de 13 de noviembre, sobre la naturaleza jurídica mencionada señaló que: “…la acción de inconstitucionalidad abstracta, es una acción constitucional de control correctivo o a posteriori, de las disposiciones legales vigentes, a través de la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional, verifica la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales promulgadas, con los principios, valores, derechos fundamentales y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado, con el objetivo de depurarla del ordenamiento jurídico en caso de comprobarse su incompatibilidad. A su vez se constituye en una acción directa, porque a través de ella la autoridad legitimada efectúa la impugnación sin que la supuesta incompatibilidad esté vinculada a la solución de un caso concreto.

En cuanto a los efectos de la sentencia el art. 78 del CPCo, señala que la esta podrá declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, Ordenanza y cualquier género de resolución no judicial; la que declara la constitucionalidad hace improcedente  una nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismos preceptos constitucionales impugnados; la inconstitucionalidad por su parte tiene valor de cosa juzgada y sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general, la inconstitucionalidad total de una norma legal impugnada tiene efecto abrogatorio sobre ella, la inconstitucionalidad parcial tiene únicamente efecto derogatorio de los artículos o parte de ellos sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes. La inconstitucionalidad de otros preceptos conexos o concordantes con la norma legal impugnada referidos en forma expresa, tendrán los mismos efectos que en lo principal”.

En cuanto a los alcances del control normativo de constitucionalidad que se ejerce mediante la acción de inconstitucionalidad abstracta, la citada SCP 1984/2014, indicó que: “…abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control’, aclarando que el Tribunal Constitucional en: ‘…su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetada’. Esto implica que a través del control normativo posterior de constitucionalidad se debe: verificar, si las disposiciones legales impugnadas son compatibles con las normas, el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado; interpretar la norma sometida a control y la norma constitucional desde y conforme a la Constitución Política del Estado; realizar un juicio relacional entre la norma legal impugnada y las normas constitucionales determinando el significado de la disposición legal sometida a control con la finalidad de mantener o retirarla del ordenamiento jurídico” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  La facultad fiscalizadora en los gobiernos autónomos municipales

      

La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, al respecto, señaló que: «El art. 283 de la CPE, señala que: “el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”.

El art. 34.I de la LMAD, señala: “El gobierno autónomo municipal está constituido por: Un Concejo Municipal, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias”.

Por otra parte, el artículo 12.III. de la CPE, señala que: “Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

Reafirmando el postulado constitucional, específicamente en referencia a la forma de gobierno de las entidades territoriales autónomas, el art. 12.III de la LMAD dice que “Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

En el marco de los análisis precedentes, referentes a la separación de funciones y facultades de los órganos de poder público, y el mandato de la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización sobre que las funciones de los órganos son indelegables, el Concejo Municipal debe ejercer la facultad fiscalizadora de la cual es titular, de manera directa y sin intermediarios, menos aún si este es el Alcalde que forma parte de otro órgano del GAM.

Ahora bien, la fiscalización tiene un ámbito muy amplio que no se circunscribe únicamente a la petición de informes orales o escritos, ni tampoco a la interpelación de funcionarios o autoridades del órgano ejecutivo, cuestiones que si son solicitadas a través de la máxima autoridad ejecutiva como es el Alcalde, lo cual es correcto. Pero se debe señalar que la facultad fiscalizadora tiene un espectro más amplio que implica la fiscalización política, administrativa, social y de otros ámbitos no necesariamente deben realizarse a través del Alcalde» (las negrillas son nuestras).

Asimismo, la SCP 0169/2023 de 20 de diciembre, sobre esa misma temática, indicó que: “El Gobierno Autónomo Municipal, se encuentra conformado por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo presidido por la Alcaldesa o el Alcalde, entendiéndose que en el ejercicio de sus competencias, ambos órganos del Gobierno Autónomo Municipal, ejercen sus atribuciones en el marco del art. 12.I de la CPE; es decir, con independencia, separación, coordinación y cooperación.

En términos generales, el art. 137 de la LMAD, establece que la fiscalización a los órganos ejecutivos es ejercida por los órganos deliberativos de cada gobierno autónomo. Los procedimientos, actos, informes y resultados de la fiscalización deben ser abiertos, transparentes y públicos. Por su parte, la Ley 483 reconoce en su art. 16 inc. 16), como atribución del Concejo Municipal, fiscalizar a la Alcaldesa o Alcalde, Secretarias o Secretarios y otras autoridades del Órgano Ejecutivo Municipal, sus instituciones y empresas públicas, a través de peticiones de informes escritos y orales, inspecciones y otros medios de fiscalización previstos en la normativa vigente.

La misma norma legal, prevé también, que los estatutos o cartas orgánicas podrán instituir otros mecanismos de control y fiscalización en el marco de la ley emitida por el nivel central del Estado y de la competencia concurrente señalada en el art. 299.14 de la CPE.

Resulta importante también mencionar que el citado art. 137.IV de la LMAD, prevé expresamente que ninguna norma de los gobiernos autónomos puede impedir el ejercicio de la fiscalización ni del control gubernamental, normativa que resulta coherente con el principio de separación de funciones (las negrillas fueron añadidas).

Por su parte, la DCP 0015/2014 de 10 de marzo, señaló que: «…forma parte de las facultades asignadas constitucionalmente a las entidades territoriales autónomas, aquella relativa a la fiscalización de la gestión pública.

Al respecto el art. 115.II de la LMAD, establece que “Las asambleas legislativas de los gobiernos autónomos son responsables de fiscalizar el cumplimiento de los objetivos, metas y resultados de gestión y del uso y destino de los recursos públicos, en el marco de la responsabilidad y sostenibilidad fiscal establecidos en disposiciones legales del nivel central del Estado”.

Concomitante con la disposición anterior, el art. 137.I de la misma ley, prescribe que “la fiscalización a los órganos ejecutivos es ejercida por los órganos deliberativos de cada gobierno autónomo. Los procedimientos, actos, informes y resultados de la fiscalización deben ser abiertos, transparentes y públicos”.

Sobre el particular y de acuerdo a lo manifestado en su oportunidad, la SCP 1714/2012, refiriéndose a las facultades constitucionales asignadas a los órganos de las entidades territoriales autónomas señaló lo siguiente:

“4. Facultad fiscalizadora. Esta facultad se encuentra introducida por el art. 272 de la CPE, cuando confiere a los gobiernos autónomos las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora. Esta facultad tratándose de las entidades territoriales corresponde a la asamblea legislativa del gobierno autónomo correspondiente para controlar al órgano ejecutivo del mismo. Así en la autonomía departamental es ejercida por la asamblea departamental respecto del órgano ejecutivo en la gestión pública y el manejo de los recursos departamentales”.

En el marco de las normas mencionadas y la jurisprudencia que se cita, se desprende que la facultad fiscalizadora de los órganos legislativos se ejerce a través de procedimientos, actos e informes requeridos sobre el cumplimiento de los objetivos, metas y resultados de gestión y del uso y destino de los recursos públicos administrados por los órganos ejecutivos de cada entidad territorial autónoma» (las negrillas son nuestras).

III.3.  El ejercicio del control normativo de constitucionalidad y la imposibilidad de ejercicio de control de legalidad a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Sobre esta temática, la SCP 0923/2013 de 20 de junio, señala que: “...a través del control normativo de constitucionalidad que puede ser activado a través de la acción de inconstitucionalidad en su faceta abstracta o concreta, de acuerdo al mandato inserto en el art. 196 de la CPE, tiene la finalidad de velar por la supremacía no sólo de la Constitución sino también del bloque de constitucionalidad vigente, por cuanto el ejercicio del control de constitucionalidad, a través del examen constitucional a ser realizado en relación a normas generales infra-constitucionales, tiene la finalidad de verificar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado, a cuyo caso, de evidenciarse contradicción con el contenido del bloque de constitucionalidad, en resguardo del principio de supremacía constitucional, eje esencial del Estado Constitucional de Derecho, las decisiones a ser emanadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, serán abrogatorias o derogatorias, según la inconstitucionalidad sea total o parcial, sin perjuicio a las modulaciones de los efectos de fallo que pudiera realizarse a consecuencia de asegurarse una real irradiación del régimen constitucional en el orden jurídico-social imperante.

En el marco de lo señalado, el control normativo de constitucionalidad encomendado por la función constituyente al Tribunal Constitucional Plurinacional, difiere sustancialmente del control de legalidad, el cual, en mérito al diseño y roles propios del sistema plural de control de constitucionalidad, no puede ser encomendado a éste, porque se generaría una disfunción orgánica.

Así las cosas, las normas generales cuya constitucionalidad sea cuestionada, serán examinadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través del ejercicio del control de constitucionalidad en su ámbito normativo, para verificar así su compatibilidad o incompatibilidad con el bloque de constitucionalidad imperante; empero, los conflictos emergentes de contenidos normativos plasmados en disposiciones infra-constitucionales, que impliquen una interpretación de aplicación normativa y que no generen una directa relación de análisis de compatibilidad entre la norma cuestionada y el bloque de constitucionalidad, son problemáticas que se enmarcan en el ámbito del control de legalidad, por tanto, en resguardo a una coherencia orgánica, tal como se dijo precedentemente, no podrán ser analizadas a través del control normativo de constitucionalidad, por lo que, en casos en los cuales, el Tribunal Constitucional Plurinacional, evidencie que la denuncia o denuncias realizadas a través de la acción de inconstitucionalidad en su faceta abstracta o concreta, se encuentran circunscritas a un conflicto de legalidad, esta instancia deberá, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática, declarar la improcedencia de la acción” (las negrillas son nuestras).

III.4.  Análisis del caso concreto

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre -accionante-, demanda la inconstitucionalidad del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 -Ley del Reglamento General del Concejo Municipal de Sucre-; por ser presuntamente contrario a los arts. 12.I, 270, 272, 283 y 410.II de la CPE; puesto que, el Concejo Municipal le ordena a la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal a asistir a las sesiones convocadas por lo menos una vez al mes, a pesar de gozar de la misma jerarquía, incurriendo en un intento de subordinación del Ejecutivo hacia el Legislativo, con la agravante de que en caso de incumplimiento puede ser remitido a la Comisión de Ética donde puede ser sancionado; y sin considerar que no tiene competencia para ello, conforme lo disponen los arts. 12 de la LMAD y 16 de la LGAM, excediendo el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, su rol fiscalizador.

En cuanto a los arts. 12.I, 270, 272 y 283 de la CPE

Del memorial de acción de inconstitucionalidad abstracta presentado por Enrique Leaño Palenque -accionante-, se evidencia que la problemática inmersa en ella se concentra en el cuestionamiento a lo establecido por el art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14; alegando que al establecer esa norma que el Alcalde Municipal deberá asistir a las sesiones del Concejo Municipal por lo menos una vez al mes de manera obligatoria; dicha entidad deliberativa transgrediría su rol legislativo-fiscalizador, ya que por medio de esa orden para realizar un determinado acto, no se estaría efectuando ninguna fiscalización; ni tampoco se tendría en cuenta que ambos órganos de poder tienen igual jerarquía y son independientes unos de otros; por lo que, avizora un intento de subordinación del Órgano Ejecutivo Municipal al Órgano Legislativo Municipal; además, de que no se precisa a cuál de las doce sesiones que tiene al mes deberá concurrir y que rol tendrá la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal.

Frente a la alegación precedente, la personera del órgano que generó la norma ahora cuestionada, manifiesta, entre otros aspectos, que esa norma al establecer la asistencia del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal a las Sesiones del Concejo Municipal por lo menos una vez al mes de manera obligatoria, no vulnera ni resulta contraria a los artículos considerados infringidos, al tomar como base de su contenido normativo el ejercicio de la facultad fiscalizadora sobre los actos del Órgano Ejecutivo Municipal; además, que consagra y establece un mecanismo de control y fiscalización en favor del Órgano Legislativo Municipal respecto a las acciones administrativas que realiza el Órgano Ejecutivo Municipal; no existiendo una lesión al principio de separación de funciones ni a los cánones relacionados con la separación administrativa de órganos; ya que dicho artículo señala el deber del Alcalde Municipal de acudir al hemiciclo municipal una vez al mes, con fines informativos y de fiscalización.

Bajo ese contexto, corresponde establecer que de conformidad al razonamiento expuesto en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, dentro de la facultad fiscalizadora que fue otorgada a los Concejos Municipales de los Gobiernos Autónomos Municipales, los mismos pueden ejercer la labor de fiscalización de la gestión pública, del cumplimiento de los objetivos, metas y los resultados de esa gestión, de los funcionarios del Órgano Ejecutivo Municipal, a través de la petición de informes orales o escritos, inspecciones y otros medios previstos legalmente para tal efecto, respetando la independencia, separación de funciones, coordinación y cooperación establecidas por el art. 12.I de la CPE.

Sin embargo, de la redacción del primer párrafo del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 hoy cuestionada, no se advierte que la misma se enmarque dentro de la facultad fiscalizadora del Órgano Legislativo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre y menos que configure alguna labor de fiscalización sobre actos del Órgano Ejecutivo Municipal; ya que el mismo simplemente conlleva un mandato de comparecencia del Alcalde Municipal a las sesiones del Concejo Municipal por lo menos una vez al mes de manera obligatoria, bajo advertencia de remisión a la Comisión de Ética en caso de incumplimiento; sin especificarse cuál es la finalidad de esa asistencia y que rol desempeñaría dentro de esas sesiones la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal; además, que tampoco se describe si esa asistencia tendrá fines informativos, de control o de fiscalización como asevera la personera del órgano que generó la norma impugnada, ya que esa disposición normativa sólo ordena que asista a las sesiones sin indicar el motivo de esa convocatoria.

Más aun teniendo en cuenta que, a través de la SCP 0169/2023 de 20 de diciembre, este Tribunal Constitucional Plurinacional estableció que: “En el caso del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por Ley Autonómica Municipal 27/14 de 10 de abril de 2014, Ley del Reglamento General del Concejo Municipal de Sucre, el mecanismo de fiscalización al Ejecutivo, se encuentra establecido por los arts. 151 al 166, en cuyo tenor prevén que la tarea de fiscalización de las concejalas o concejales no está sujeta a ningún tipo de prelación en la utilización de instrumentos y mecanismos contenidos en el Reglamento” (las negrillas nos pertenecen); sin hacerse referencia alguna al contenido normativo del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14, como mecanismo de fiscalización.

En ese sentido, la orden de comparecencia advertida en la norma hoy impugnada, no cumple con el mandato constitucional previsto por los arts. 12.I y 270 de la CPE, que regulan la organización de los gobiernos autónomos municipales, conformados por los Órganos Legislativo y Ejecutivo Municipal, estableciendo las características de independencia, separación coordinación y cooperación entre esos órganos y los principios de igualdad, complementariedad y coordinación; puesto que, al ordenarse que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal asista a las sesiones del Concejo Municipal por lo menos una vez al mes de manera obligatoria, sin especificar cual la finalidad ni el alcance de su participación, y menos precisando y estableciendo que se lo hace en función a su facultad fiscalizadora; posiciona al Concejo Municipal por encima del Órgano Ejecutivo, desconociendo la independencia que rigen sus ámbitos competenciales, así como las características de separación y coordinación que debe existir entre esos órganos de poder a nivel municipal que tienen una similar jerarquía; además, de vulnerar los principios de igualdad y complementariedad, al pretender con una simple orden, subordinar a la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal a los designios infundados del Órgano Legislativo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, desequilibrando la estructura de gobierno que rige dentro de esa entidad autónoma municipal.

Al respecto, la DCP 0001/2013, señaló que: “En el marco del principio de igualdad y el principio de equidad, se debe señalar que la Ley Fundamental no ha establecido una superioridad de un órgano público sobre otro; de manera específica la Constitución Política del Estado cuando establece preceptos referentes a los órganos de las entidades territoriales autónomas, no establece una superioridad jerárquica de uno frente al otro, cada uno tiene sus respectivas facultades y por ende sus respectivas atribuciones, lo cual implica que se encuentran en igualdad de condiciones y que ninguno está supeditado al otro”. Así también, la DCP 0035/2014 de 27 de junio, indicó que: “La relación entre las entidades territoriales autónomas es armónica, guarda proporción, trato igualitario y reciprocidad entre ellas, no admite subordinación jerárquica ni tutela entre sí”.

Por lo expuesto, se debe expulsar de la Ley Municipal Autonómica 27/14 -Ley del Reglamento General del Concejo Municipal de Sucre-, la primera parte de su art. 98, hoy impugnado, por no responder a los fines de los arts. 12.I y 270 de la CPE.

En ese mismo contexto de análisis, al ordenarse la simple asistencia de manera obligatoria a las sesiones del Concejo Municipal por lo menos una vez al mes, sin precisar en la redacción del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 hoy impugnado, se lo efectúa en el marco del ejercicio de la potestad fiscalizadora de dicho Concejo, o con alguna finalidad de fiscalización sobre los actos propios del Órgano Ejecutivo Municipal; se tiene que esa disposición normativa transgrede lo establecido por los arts. 272 y 283 de la CPE, que hacen referencia y regulan la facultad fiscalizadora del ente legislativo, en este caso del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, en el marco del entendimiento mencionado en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional; puesto que, se dispone que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal asista a las sesiones del Concejo Municipal de manera obligatoria y bajo advertencia de que en caso de negativa será remitido a la Comisión de Ética, sin establecerse qué tipo de actuación desarrollará en esas sesiones y menos si la misma conllevará aspectos atinentes a la facultad fiscalizadora del Concejo Municipal; aspectos que devienen en la incompatibilidad de la norma hoy cuestionada con los preceptos constitucionales antes identificados, así como con los principios rectores de la autonomía contendidos en los arts. 12.I y 270 de la misma Norma Suprema.

En cuanto a la denuncia de vulneración del art. 410.II de la CPE

Al cuestionar la vulneración de lo establecido por el art. 410.II de la CPE, el accionante de manera expresa señaló que el art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14, “…no respeta lo dispuesto en Leyes Nacionales, a las cuales debió regir su actuar…” (sic), refiriéndose y transcribiendo de manera literal los arts. 12 de la LMAD; y, 16 y 26 de la LGAM, los cuales en ninguna de sus disposiciones, con relación a las atribuciones del Alcalde como del Concejo Municipal, establecerían que deba tener participación en las sesiones del Concejo Municipal, y menos que este órgano pueda ordenar o instruirle hacer algo a la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal.

Esta aseveración refleja una denuncia expresamente relacionada con un conflicto que emergería de contenidos normativos plasmados en disposiciones infra-constitucionales, que en el presente caso se refieren a la Ley Municipal Autonómica 27/14, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales.

En ese sentido, y en consideración a lo establecido en el Fundamento Jurídico III.3. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que los conflictos que podrían existir entre normas infra-constitucionales no pueden ser analizados ni resueltos mediante el ejercicio del control normativo de constitucionalidad; toda vez que, ese tipo de problemáticas se enmarcan al ámbito del control de legalidad y que al no generar una directa relación de análisis de compatibilidad de esas normas con la Norma Fundamental o el bloque de constitucionalidad, imposibilitan que este Tribunal Constitucional Plurinacional pueda ejercer el control normativo de constitucionalidad bajo esas circunstancias.

En definitiva, al centrarse la denuncia de inconstitucionalidad referida por el accionante -con respecto al art. 410.II de la CPE-, en la posible contradicción entre el contenido normativo del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 y los arts. 12 de la LMAD; y, 16 y 26 de la LGAM, se advierte que la misma se circunscribe a un conflicto de legalidad, impidiendo un examen de fondo de la problemática expuesta en la acción de inconstitucionalidad planteada, al no contar con el requisito esencial de la afectación de una norma jurídica contraria a la Constitución Política del Estado, correspondiendo por tal motivo, declarar su improcedencia en el marco del Fundamento Jurídico III.3. de este fallo constitucional.

En ese sentido, corresponde señalar que si bien del análisis preliminar realizado por la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional conforme el art. 27 del CPCo, se determinó inicialmente admitir la presente acción de inconstitucionalidad abstracta también con relación al art. 410.II de la CPE; sin embargo, ello no impide a que una vez sorteada esa etapa procedimental, el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda arribar a una conclusión diferente, debido a que el mencionado análisis resulta provisional y puede cambiar al momento de realizarse el examen de fondo de los reclamos y los argumentos de la indicada acción normativa. Sobre esa posibilidad, la SCP 0646/2012 de 23 de julio, señaló que: “…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática”; argumento complementado por la SCP 0091/2017 de 29 de noviembre, mencionando que: “…cuando el Pleno de este Tribunal, al analizar el fondo de la problemática expuesta, advierte que existen defectos de admisibilidad que impiden el tratamiento del asunto, aun cuando éstos hayan sido omitidos por la Comisión de Admisión al momento de admitir la demanda, puede con toda libertad, declarar la improcedencia de la misma por incumplimiento de requisitos que hagan posible su resolución”.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve, declarar:

1°  La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 de 11 de abril de 2014 -Ley del Reglamento General del Concejo Municipal de Sucre-, por ser contrarios a los arts. 12.I, 270, 272 y 283 de la Constitución Política del Estado; y,

2°  La IMPROCEDENCIA de la acción de inconstitucionalidad abstracta  respecto del cuestionamiento relacionado con el art. 410.II de la  Constitución Política del Estado, por el pretendido control de legalidad conforme al razonamiento vertido en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

CORRESPONDE A LA SCP 0023/2024 (viene de la pág. 17).

Se hace constar que no intervienen los Magistrados MSc. Georgina Amusquivar Moller, MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo y Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano, por ser de Voto Disidente.

Fdo. Ph.D. Paul Enrique Franco Zamora

PRESIDENTE

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA

Fdo. René Yván Espada Navía

MAGISTRADO