SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0023/2024

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre -accionante-, demanda la inconstitucionalidad del art. 98 de la Ley Autonómica Municipal 27/14 -Ley del Reglamento General del Concejo Municipal de Sucre-; por ser presuntamente contrario a los arts. 12.I, 270, 272, 283 y 410.II de la CPE; puesto que, el Concejo Municipal le ordena a la MAE del Órgano Ejecutivo Municipal a asistir a las sesiones convocadas por lo menos una vez al mes, a pesar de gozar de la misma jerarquía, incurriendo en un intento de subordinación del Ejecutivo hacia el Legislativo, con la agravante de que en caso de incumplimiento puede ser remitido a la Comisión de Ética donde puede ser sancionado; y sin considerar que no tiene competencia para ello, conforme lo disponen los arts. 12 de la LMAD y 16 de la LGAM, excediendo el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, su rol fiscalizador.

En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional establecer si las infracciones denunciadas son evidentes.

III.1.  Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Las acciones de inconstitucionalidad se encuentran establecidas por el art. 132 de CPE, al indicar que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”.

El Código Procesal Constitucional (CPCo), en su art. 72 señala que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código”.

En el art. 73 de la norma procesal citada se indica que existen dos tipos de acciones de inconstitucionalidad, siendo éstas:

“1) Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2)  Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales” (las negrillas fueron agregadas).

En su art. 74, se establece que: “Están legitimadas y legitimados para interponer la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo”.

Considerando el contenido de las normas citadas, la SCP 1984/2014 de 13 de noviembre, sobre la naturaleza jurídica mencionada señaló que: “…la acción de inconstitucionalidad abstracta, es una acción constitucional de control correctivo o a posteriori, de las disposiciones legales vigentes, a través de la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional, verifica la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales promulgadas, con los principios, valores, derechos fundamentales y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado, con el objetivo de depurarla del ordenamiento jurídico en caso de comprobarse su incompatibilidad. A su vez se constituye en una acción directa, porque a través de ella la autoridad legitimada efectúa la impugnación sin que la supuesta incompatibilidad esté vinculada a la solución de un caso concreto.

En cuanto a los efectos de la sentencia el art. 78 del CPCo, señala que la esta podrá declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto, Ordenanza y cualquier género de resolución no judicial; la que declara la constitucionalidad hace improcedente  una nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma, siempre y cuando se trate del mismo objeto o causa y se argumente los mismos preceptos constitucionales impugnados; la inconstitucionalidad por su parte tiene valor de cosa juzgada y sus fundamentos jurídicos serán de carácter vinculante y general, la inconstitucionalidad total de una norma legal impugnada tiene efecto abrogatorio sobre ella, la inconstitucionalidad parcial tiene únicamente efecto derogatorio de los artículos o parte de ellos sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes. La inconstitucionalidad de otros preceptos conexos o concordantes con la norma legal impugnada referidos en forma expresa, tendrán los mismos efectos que en lo principal”.

En cuanto a los alcances del control normativo de constitucionalidad que se ejerce mediante la acción de inconstitucionalidad abstracta, la citada SCP 1984/2014, indicó que: “…abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control’, aclarando que el Tribunal Constitucional en: ‘…su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetada’. Esto implica que a través del control normativo posterior de constitucionalidad se debe: verificar, si las disposiciones legales impugnadas son compatibles con las normas, el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado; interpretar la norma sometida a control y la norma constitucional desde y conforme a la Constitución Política del Estado; realizar un juicio relacional entre la norma legal impugnada y las normas constitucionales determinando el significado de la disposición legal sometida a control con la finalidad de mantener o retirarla del ordenamiento jurídico” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  La facultad fiscalizadora en los gobiernos autónomos municipales

La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, al respecto, señaló que: «El art. 283 de la CPE, señala que: “el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”.

El art. 34.I de la LMAD, señala: “El gobierno autónomo municipal está constituido por: Un Concejo Municipal, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias”.

Por otra parte, el artículo 12.III. de la CPE, señala que: “Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

Reafirmando el postulado constitucional, específicamente en referencia a la forma de gobierno de las entidades territoriales autónomas, el art. 12.III de la LMAD dice que “Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

En el marco de los análisis precedentes, referentes a la separación de funciones y facultades de los órganos de poder público, y el mandato de la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización sobre que las funciones de los órganos son indelegables, el Concejo Municipal debe ejercer la facultad fiscalizadora de la cual es titular, de manera directa y sin intermediarios, menos aún si este es el Alcalde que forma parte de otro órgano del GAM.

Ahora bien, la fiscalización tiene un ámbito muy amplio que no se circunscribe únicamente a la petición de informes orales o escritos, ni tampoco a la interpelación de funcionarios o autoridades del órgano ejecutivo, cuestiones que si son solicitadas a través de la máxima autoridad ejecutiva como es el Alcalde, lo cual es correcto. Pero se debe señalar que la facultad fiscalizadora tiene un espectro más amplio que implica la fiscalización política, administrativa, social y de otros ámbitos no necesariamente deben realizarse a través del Alcalde» (las negrillas son nuestras).

Asimismo, la SCP 0169/2023 de 20 de diciembre, sobre esa misma temática, indicó que: “El Gobierno Autónomo Municipal, se encuentra conformado por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo presidido por la Alcaldesa o el Alcalde, entendiéndose que en el ejercicio de sus competencias, ambos órganos del Gobierno Autónomo Municipal, ejercen sus atribuciones en el marco del art. 12.I de la CPE; es decir, con independencia, separación, coordinación y cooperación.

En términos generales, el art. 137 de la LMAD, establece que la fiscalización a los órganos ejecutivos es ejercida por los órganos deliberativos de cada gobierno autónomo. Los procedimientos, actos, informes y resultados de la fiscalización deben ser abiertos, transparentes y públicos. Por su parte, la Ley 483 reconoce en su art. 16 inc. 16), como atribución del Concejo Municipal, fiscalizar a la Alcaldesa o Alcalde, Secretarias o Secretarios y otras autoridades del Órgano Ejecutivo Municipal, sus instituciones y empresas públicas, a través de peticiones de informes escritos y orales, inspecciones y otros medios de fiscalización previstos en la normativa vigente.

La misma norma legal, prevé también, que los estatutos o cartas orgánicas podrán instituir otros mecanismos de control y fiscalización en el marco de la ley emitida por el nivel central del Estado y de la competencia concurrente señalada en el art. 299.14 de la CPE.

Resulta importante también mencionar que el citado art. 137.IV de la LMAD, prevé expresamente que ninguna norma de los gobiernos autónomos puede impedir el ejercicio de la fiscalización ni del control gubernamental, normativa que resulta coherente con el principio de separación de funciones (las negrillas fueron añadidas).

Por su parte, la DCP 0015/2014 de 10 de marzo, señaló que: «…forma parte de las facultades asignadas constitucionalmente a las entidades territoriales autónomas, aquella relativa a la fiscalización de la gestión pública.

Al respecto el art. 115.II de la LMAD, establece que “Las asambleas legislativas de los gobiernos autónomos son responsables de fiscalizar el cumplimiento de los objetivos, metas y resultados de gestión y del uso y destino de los recursos públicos, en el marco de la responsabilidad y sostenibilidad fiscal establecidos en disposiciones legales del nivel central del Estado”.

Concomitante con la disposición anterior, el art. 137.I de la misma ley, prescribe que “la fiscalización a los órganos ejecutivos es ejercida por los órganos deliberativos de cada gobierno autónomo. Los procedimientos, actos, informes y resultados de la fiscalización deben ser abiertos, transparentes y públicos”.

Sobre el particular y de acuerdo a lo manifestado en su oportunidad, la SCP 1714/2012, refiriéndose a las facultades constitucionales asignadas a los órganos de las entidades territoriales autónomas señaló lo siguiente:

“4. Facultad fiscalizadora. Esta facultad se encuentra introducida por el art. 272 de la CPE, cuando confiere a los gobiernos autónomos las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora. Esta facultad tratándose de las entidades territoriales corresponde a la asamblea legislativa del gobierno autónomo correspondiente para controlar al órgano ejecutivo del mismo. Así en la autonomía departamental es ejercida por la asamblea departamental respecto del órgano ejecutivo en la gestión pública y el manejo de los recursos departamentales”.

En el marco de las normas mencionadas y la jurisprudencia que se cita, se desprende que la facultad fiscalizadora de los órganos legislativos se ejerce a través de procedimientos, actos e informes requeridos sobre el cumplimiento de los objetivos, metas y resultados de gestión y del uso y destino de los recursos públicos administrados por los órganos ejecutivos de cada entidad territorial autónoma» (las negrillas son nuestras).

III.3.  El ejercicio del control normativo de constitucionalidad y la imposibilidad de ejercicio de control de legalidad a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Sobre esta temática, la SCP 0923/2013 de 20 de junio, señala que: “...a través del control normativo de constitucionalidad que puede ser activado a través de la acción de inconstitucionalidad en su faceta abstracta o concreta, de acuerdo al mandato inserto en el art. 196 de la CPE, tiene la finalidad de velar por la supremacía no sólo de la Constitución sino también del bloque de constitucionalidad vigente, por cuanto el ejercicio del control de constitucionalidad, a través del examen constitucional a ser realizado en relación a normas generales infra-constitucionales, tiene la finalidad de verificar su compatibilidad con la Constitución Política del Estado, a cuyo caso, de evidenciarse contradicción con el contenido del bloque de constitucionalidad, en resguardo del principio de supremacía constitucional, eje esencial del Estado Constitucional de Derecho, las decisiones a ser emanadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, serán abrogatorias o derogatorias, según la inconstitucionalidad sea total o parcial, sin perjuicio a las modulaciones de los efectos de fallo que pudiera realizarse a consecuencia de asegurarse una real irradiación del régimen constitucional en el orden jurídico-social imperante.

En el marco de lo señalado, el control normativo de constitucionalidad encomendado por la función constituyente al Tribunal Constitucional Plurinacional, difiere sustancialmente del control de legalidad, el cual, en mérito al diseño y roles propios del sistema plural de control de constitucionalidad, no puede ser encomendado a éste, porque se generaría una disfunción orgánica.