SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0042/2024

I.1.    Contenido de la acción

Por memorial presentado el 15 de mayo de 2023, cursante de fs. 98 a 106; el accionante, refirió los siguientes argumentos:

I.1.1. Síntesis de la acción

El accionante denuncia la inconstitucionalidad del art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14 de 3 de abril de 2014 –Ley de Contratos y Convenios del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre–, con las modificaciones dispuestas por las Leyes Municipales Autonómicas 304/2022 de 21 de diciembre y 320/2023 de 8 de mayo, que en relación a los contratos suscritos por el Órgano Ejecutivo en las Modalidades de Contratación Menor y de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo, dispone que serán aprobados mediante Resolución Administrativa Municipal.

Transcribiendo los arts. 9, 12.I, 175.I, 272, 283 y 297.I de la CPE, señala que el 9 de enero de “2009” (siendo lo correcto 2014), se promulgó la Ley 482 –Ley de Gobiernos Autónomos Municipales–, que además de establecer competencias y atribuciones de los Órganos Ejecutivos y Legislativos Municipales, en su Disposición Transitoria Primera, estableció que el Órgano Legislativo Municipal en un plazo no mayor a noventa días calendario, computable a partir de la publicación de la Ley, debía aprobar el Reglamento General del Concejo Municipal, la Ley de Fiscalización Municipal y, la Ley de Contratos y Convenios; en tal sentido, el 3 de abril de 2014, se promulgó la Ley Municipal Autonómica 24/14; en cuyo art. 11 establece, como atribución del Concejo Municipal, la aprobación de los contratos de Bienes, Servicios y Obras para el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.

Dicha determinación, fue asumida sin efectuar una revisión de las competencias que la Constitución Política del Estado y la ley, otorgan a los órganos que componen el Gobierno Municipal; pues, el Concejo Municipal de Sucre reglamenta y regula, cuál es el procedimiento que el Ejecutivo Municipal debe cumplir para efectuar los diferentes procesos de contratación; decisión que considera, contraria a lo dispuesto por las normas constitucionales; toda vez que, conforme a lo dispuesto en las mismas: a) El nuevo modelo constitucional establecido a partir del art. 12 de la CPE de 2009, establece la separación de los poderes del Estado con prohibición expresa de que sus funciones se reúnan en un solo órgano o poder; b) El art. 272 de la CPE, prevé cuál es la forma del ejercicio de la autonomía; señalando que, será practicada a través de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva; disposición complementada, por lo dispuesto en el art. 283 de la misma norma constitucional, que establece cuál es el rol de cada Órgano de poder, previendo que el Concejo Municipal tendrá facultad fiscalizadora, legislativa, deliberativa; y en consecuencia, corresponderá al Órgano Ejecutivo, asumir las facultades reglamentaria y ejecutiva previstas en el art. 272 Constitucional, que fue pasado por alto por el Concejo Municipal a tiempo de emitir la norma impugnada; c) La facultad reglamentaria del Ejecutivo municipal no puede ser ejercida de manera discrecional y arbitraria; porque en todos los casos, existen normas y directrices de carácter general a las que debe someterse toda la reglamentación específica, la cual emana del nivel central del Estado en cumplimiento a lo dispuesto en el art. 175.I.2 y 3 de la CPE; en cuyo tenor dispone que, serán los Ministros de Estado, quienes emitirán normas que estarán destinadas a dirigir las políticas públicas y la gestión de la administración pública, situación que no fue observada por el Concejo Municipal; y, d) Ratificando lo anterior, el art. 297.I.3 de la Norma Suprema, prevé las competencias concurrentes, que fueron desarrollados posteriormente por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

Agrega que, en un análisis puntual, el “art. 10 de la LAM 24/14” (sic); establece que, los procesos de contratación deben ser aprobados ya sea por Resolución Administrativa Municipal o por Resolución Autonómica Municipal; exigencia que de un lado, modifica totalmente el procedimiento regular que rige para los procesos de contratación; y, de otro lado, hace que el Concejo Municipal exceda su rol fiscalizador convirtiéndose en parte del proceso de contratación. En ese contexto, cuando el art. 11 de la referida Ley 24/14, dispone que los contratos a suscribirse por el Ejecutivo Municipal sean aprobados, ya sea por Resolución Administrativa o Resolución Autonómica Municipal, se modifica el procedimiento ya dispuesto por las normas previstas para los procesos de contratación y lo dispuesto por el nivel central, conforme establece el art. 175.I de la CPE, así como lo regulado por el Ejecutivo Municipal; puesto que, ninguna de esas normas establece que deba emitirse una resolución como una etapa de los procesos de contratación; por lo tanto, al incluir la emisión de una resolución dentro del procedimiento de los procesos de contratación, se contraviene lo dispuesto en los arts. 283 y 297.I.3 de la CPE; ya que, la regulación de los procesos de contratación es una competencia concurrente a ser ejercida por el Nivel Central del Estado y el Ejecutivo Municipal, no así por el Concejo Municipal.

Ahora bien, esa modificación realizada por el Concejo Municipal, permitió que posteriormente, se amplíe el entendimiento contenido en el art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14, normando y desglosando inclusive, qué tipo de contratos deben ser aprobados con una Resolución, lo cual tiene implicancias negativas en la gestión municipal; de manera que, el incumplimiento de las normas dispuestas por el nivel central, transgrede el art. 175.I.2 y 3 de la Ley Fundamental porque no respeta que el Nivel Central del Estado, es la instancia que ejerce como Órgano Rector de las políticas públicas; y, también contraviene lo dispuesto por el art. 283 de la misma Norma Suprema; puesto que, con esa reglamentación no se está realizando ningún rol de fiscalización; y, al reglamentar las políticas dispuestas por el Nivel Central del estado, actúa fuera de su competencia y, contraviene el art. 297.I.3 de la CPE.

De igual forma, se puede observar que en la redacción del art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14; se establece que, determinados procesos de contratación que se encuentran a cargo del Ejecutivo Municipal (véase el numeral 5 de dicha norma municipal) deben ser aprobados por el Concejo Municipal mediante Resolución Autonómica Municipal; lo cual, aparte que regula algo que no le corresponde, excediendo sus funciones, convierte al Órgano Legislativo, Deliberante y Fiscalizador Municipal en parte del proceso de contratación; lo que, resulta totalmente contrario a lo dispuesto por el art. 283 de la CPE; y  que además, ha merecido pronunciamiento por el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de reiteradas Declaraciones Constitucionales como es el caso de la DCP 0067/2015 de 5 de marzo; misma que, determina que el Órgano legislativo y fiscalizador no podría ser parte de la administración y ejecución municipal, convirtiéndose en juez y parte; es así que, la aprobación de contratos y convenios fijados por Ley Municipal, para preservar los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación de órganos, estos numerales que se analizan deben ser reformulados.

En el marco del indicado entendimiento, si se da por bien hecha la redacción del art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14, se estaría consintiendo que el Concejo Municipal sea parte de los procesos de contratación, lo cual desnaturaliza su rol de fiscalizador; debido a que, en el caso de que un determinado proceso de contratación sea sometido a fiscalización posterior, acontecería el absurdo de que el Concejo Municipal se reproche a sí mismo; en tal sentido, resulta que lo dispuesto en el art. 11 de la mencionada Ley municipal, es totalmente contrario al texto constitucional; puesto que, no es una atribución propia del Concejo Municipal; de manera que, infringe los arts. 12.I, 272 y 283 de la CPE, porque no se respeta la separación de poderes que rige a los gobiernos autónomos municipales; y sobre la cual, se funda el Estado Boliviano y además, excede las competencias que la norma constitucional le reconoce.

Por otra parte, constituye un despropósito que el Concejo Municipal deba aprobar determinados procesos de contratación, debiendo señalar que para el cumplimiento de la función ejecutora que tiene el Ejecutivo Municipal, existe una Programación Operativa Anual, que es trabajada con dicha periodicidad; y en la que, se planifica toda la actividad a realizar por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; así como, el presupuesto que anualmente es aprobado por el Concejo Municipal; por lo que, se puede advertir que requerir la aprobación del Órgano Deliberativo en un proceso de contratación, resulta insulso; puesto que, todo proceso de contratación responde lógicamente a la ejecución del Programa Operativo Anual (POA), el cual ya fue aprobado en dicha instancia; en tal sentido, no es razonable que tengan que aprobarse los actos de ejecución del presupuesto, que ya fue aprobado por ellos mismos; similar razonamiento, fue expuesto en la DCP 0106/2015 de 8 de abril.

La aplicación del art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14, fue modificada por el Concejo Municipal, agravando groseramente lo inicialmente dispuesto, porque se desconocieron mandatos constitucionales; es el caso, de la Ley Municipal Autonómica 304/2022, promulgada el de 5 de enero; y posteriormente, de la Ley Autonómica Municipal 320/2023 de 8 de mayo, debiendo notarse que en la redacción estas dos últimas leyes, se arrastra el error de la primera mencionada, porque se incluye a la aprobación del Concejo Municipal como una fase más de los procesos de contratación, cuando no tiene esa facultad.

Por otra parte, debe mencionarse también que, con esas modificaciones, el Concejo Municipal excedió las atribuciones que tiene; pues, en caso de darse por bien hecho lo dispuesto por el art. 11 y sus modificaciones, se consentiría que el Concejo Municipal debe aprobar todos los contratos que tiene que suscribir el Ejecutivo Municipal, supeditando así su competencia al Concejo Municipal; y, tomando en cuenta que el municipio de Sucre suscribe contratos para la ejecución del POA que en su generalidad, superan las sumas de Bs500 000.- y Bs1 000 000.-, si el Concejo Municipal debe aprobar los contratos cualquiera sea su cuantía, implicaría un exceso en sus funciones y una injerencia en la gestión del Ejecutivo Municipal, que convierte al Órgano Deliberante en Órgano Reglamentario, si se permite que el mismo reglamente los procesos de contratación del Ejecutivo; y por otra parte, sea un Órgano ejecutor; puesto que, si aprueba un proceso de contratación se convierte en parte del mismo.

Igualmente, al incluir en la redacción de las leyes, todos esos aspectos no dispuestos por el Órgano Rector, se burocratiza excesivamente el aparato estatal, lo cual es totalmente contrario a lo dispuesto por el art. 9 de la CPE; toda vez que, la ejecución de proyectos en el Municipio significa mejores condiciones de vida para la población en general, y también, fuentes de empleo para las personas.

La Ley 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, en su art. 16, dispone que el Concejo Municipal tiene como atribución aprobar contratos, previéndose en la Disposición Transitoria Primera, que el Órgano Legislativo debía aprobar el Reglamento General del Concejo Municipal, la Ley de Fiscalización Municipal y la Ley de Contratos y Convenios; de esa forma, a primera vista, se podría comprender que el Concejo Municipal tiene la atribución de aprobar contratos del Ejecutivo Municipal; empero, debe realizarse una interpretación amplia sobre el alcance de la norma indicada y conforme a la voluntad del legislador, no una simple interpretación gramatical, que resulta contradictoria porque se busca que los Gobiernos Autónomos Municipales ejerzan su autonomía, basados en la separación de poderes; por lo que, no puede disponer que un órgano de poder dependa del otro para el cumplimiento de sus atribuciones; en tal sentido, la finalidad del art. 16 de la Ley 482, al establecer que el Concejo Municipal apruebe contratos, es que se requerirá aprobación cuando la suscripción comprometa recursos o de alguna manera, tenga un impacto significativo en el municipio y su población en general. En tal sentido, la DCP 0061/2018 de 29 de agosto, señala que deben establecerse los casos excepcionales en los que los contratos requerirán de la aprobación del Órgano Legislativo en el marco de la excepcionalidad. Al efecto, los contratos mencionados en el art. 8 de la Ley 482 (crédito público o licitaciones con crédito público; concesión, alianza público-privada, contratos de proyectos plurianuales, contratos de comodato) ni siquiera merecieron pronunciamiento del Legislativo Municipal. El detalle señalado, se efectúa a fin de demostrar que existen contratos que puede suscribir el Ejecutivo Municipal, en los que según la importancia o naturaleza objeto del contrato deben ser aprobados por el Concejo Municipal; lo cual, es una excepción no así una regla, esto conforme a los razonamientos establecidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional en las mencionadas Declaraciones Constitucionales Plurinacionales; por lo que, el hecho de que el Legislativo Municipal en la Ley Municipal Autonómica 24/14 no establezca que la aprobación de contratos será a través de Resolución Autonómica/Administrativa Municipal, es contraria a la Constitución Política del Estado, tanto porque regula un procedimiento que no está dentro de su competencia al adicionar una aprobación que no está prevista en el procedimiento, cuando prevé la aprobación de la generalidad de los contratos que suscribe el Ejecutivo Municipal.

Por otra parte, el Legislativo Municipal en lugar de cumplir sus funciones como Órgano Deliberante, Legislador y Fiscalizador, se entromete en la gestión del Ejecutivo; puesto que, a partir de lo dispuesto en la Ley Municipal Autonómica 24/14 a la fecha, promulgaron dos leyes que agravan la nefasta actividad legislativa realizada con la promulgación de las Leyes Municipales Autonómicas 304/2022 y 320/2023; con las cuales, amplía la aplicación del art. 11, cuando lo que mandaba realizar la Ley 482, no era regular o normar los procesos de contratación en general; toda vez que, estos deberán regirse a lo establecido por el nivel central, conforme manda el art. 297.I de la CPE, sino que debía detallar en la Ley Municipal Autonómica 24/14, aquellos contratos que merecerán aprobación por su trascendencia; siendo que, cada uno de los contratos tiene su propia reglamentación, quedando la decisión de su aprobación en última instancia en manos del Concejo Municipal. El resto de los procesos de contratación no son otra cosa que la ejecución del POA aprobado por el propio Concejo Municipal, debiendo considerarse que Sucre, siendo un municipio capital, suscribe contratos por montos superiores a Bs200 000.- y Bs 1 000 000.-; de manera que, si se consiente que el Concejo Municipal apruebe la mayoría de los contratos, se estaría legitimando la injerencia y usurpación de funciones del mismo.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0238/2023-CA de 24 de mayo, cursante de fs. 107 a 114, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y dispuso que sea puesta a conocimiento del Presidente del Concejo Municipal de Sucre, en su condición de personero del Órgano que generó la norma impugnada, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere convenientes.

I.3.  Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

Yolanda Edith Barrios Villa, Presidenta del Concejo Municipal de Sucre, por memorial de fs. 263 a 268, transcribiendo el art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14; señaló que, fue parcialmente derogado y modificado por Ley Municipal Autonómica 304/2022; y, finalmente, la Ley Municipal Autonómica 320/2023, abrogó la Ley Municipal Autonómica 304/2022, dejando sin efecto la misma.

No es evidente que el art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14, sea contrario a la Constitución Política del Estado; es decir, a los arts. 9.2.4 y 5 –referidos a los fines y funciones del Estado–; y, no así a la facultad legislativa y fiscalizadora que tiene el Concejo Municipal; habida cuenta que, la citada norma legal fue aprobada y sancionada, promulgada y publicada en la Gaceta Municipal, cumpliendo con los procedimientos legislativos previstos en el art. 23 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y cumplida por más de nueve años.

Tampoco es contrario al art. 12.I constitucional, que se refiere a la organización del Estado a nivel central y a la independencia, coordinación y cooperación de los órganos del Estado refiriéndose a los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, sin hacer mención a los Gobiernos Autónomos Municipales; en ese sentido, el art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14 no se contrapone a la disposición constitucional citada y tampoco a ningún otro artículo que se cita como contrario a la misma.

En ese contexto, el art. 175.I de la CPE no hace referencia a la facultad legislativa referida a contratos y/o cuantías para su aprobación en función a competencias. El art. 272 de la misma norma, se refiere a la autonomía y a las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva. Por su parte, el art. 283, se refiere a la constitución del gobierno autónomo municipal y sus facultades; y, el art. 297, norma la distribución de competencias, quedando claro que el Concejo Municipal no ha irrumpido competencias de otros órganos.

Con relación a la facultad privativa que tienen los Concejos Municipales para aprobar, rechazar, devolver contratos y convenios, esta se encontraba reconocida desde la primera Ley Orgánica de Municipalidades de 10 de enero de 1985, como consta en su “art. 19 numerales 5, 11 y 12” (sic). De igual manera, en la Ley 2028 –Ley de Municipalidades de 28 de octubre de 1999–, como se evidencia en el art. 12.11 La Ley 482, precisa en su art. 16 numerales 7, 8 y 9 que el Concejo Municipal tiene facultad para aprobar o ratificar convenios; contratos, contratos de arrendamiento y comodato.

Refiriéndose a los argumentos del accionante; señaló que, el nuevo régimen autonómico ha sufrido una transición con la aprobación de la Constitución Política del Estado de 2009; de manera que, el nuevo estado autonómico exige la emisión de normativa autonómica acorde a los cánones constitucionales y a los parámetros normativos que el nivel central del Estado emite; es así que, la Ley 482 establece un marco importante para la estructuración, funcionamiento y marco competencial de los municipios, entre tanto no se encuentre vigente su Carta Orgánica Municipal ni se emita legislación municipal de desarrollo que permita ejercer plenamente el modelo autonómico en el ámbito espacial de competencia; en ese entendido, la referida Ley 482, establece en su art. 16 que es atribución de los Concejos Municipales, la aprobación de contratos de acuerdo a Ley Municipal, en ese entendido, la Disposición Transitoria Primera ordena a los órganos legislativos municipales a emitir legislación referida a contratos. Así se tiene que, por mandato del nivel central del Estado, se construyó un andamiaje normativo relativo a la legal atribución de la que gozan los Concejos Municipales para la aprobación de contratos municipales de acuerdo a preceptos, normas e interpretaciones, concordantes con la Constitución Política del Estado y las leyes. De ello se infiere que, la Ley Municipal Autonómica 24/14 nace de la voluntad del legislador nacional materializada en la Ley 482.

El accionante adjuntó la Ley Municipal Autonómica 24/14 y sus modificaciones; y, en ningún momento cuestionó la formalidad o la jerarquía de la norma municipal a través de la cual, se hubiese aprobado dichas normas, de esta forma queda claro que la referida norma legal fue aprobada por el Concejo Municipal de Sucre; por lo cual, goza de la jerarquía de una ley municipal y no de reglamento o de otro instrumento normativo inferior; por lo que, se denuncia sin mayores fundamentos que el Concejo Municipal estaría ejerciendo una facultad reglamentaria.

En concordancia con lo establecido en los alegatos, el accionante confunde reglamentación con ley de desarrollo, categorías que no son equiparables en razón de los órganos competentes de emisión; la primera, es emitida por el Órgano Ejecutivo, mientras que la segunda corresponde al legislador, en el caso, el nivel central mediante Ley 482, encomienda expresamente al legislador municipal a emitir normativa con rango de ley municipal en materia de contratos municipales; por lo que, no existe ninguna transgresión a la facultad reglamentaria, además se encuentra en el mismo nivel de las leyes nacionales, conforme establece el art. 410.II.3 de la CPE.

No es posible invocar que el régimen normativo de los procesos de contratación corresponda a una competencia concurrente entre el nivel central y el Órgano Ejecutivo, prevista en el art. 199.II de la Norma Suprema y porque al nivel central del Estado, le correspondería la facultad legislativa como bien lo señala el art. 297.I.3 Constitucional; sin embargo, el accionante refiere que el Estado cumpliría con su participación concurrente con normas de jerarquía infra legal emitidas por el órgano administrativo cabeza de sector, situación que violenta el precepto constitucional antes referido. No existe competencia concurrente, si el nivel central pone su cuota competencial con decretos u otras normas administrativas inferiores.

Asevera el accionante que el art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14 permite que el Concejo Municipal de Sucre se convierta en juez y parte dentro del proceso de contratación y argumenta que según la DCP 0067/2015, el legislador municipal no puede ser parte de la administración y ejecución municipal; y que, todo eso enerva los “arts. 12, 272 y 281 constitucionales” (sic); no obstante, la referida Declaración Constitucional Plurinacional, señala que la aprobación de contratos y convenios por el Concejo Municipal solo debe ser efectuada en casos determinados fijados por ley municipal, para preservar los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación de órganos. De ahí se infiere que el Concejo Municipal, no puede establecer la facultad permanente de aprobar contratos, sino que dichos parámetros deben ser efectuados mediante ley municipal. En ese sentido, el Concejo Municipal de Sucre, al emitir la Ley Municipal Autonómica 24/14, está cumpliendo este razonamiento del Tribunal Constitucional Plurinacional; motivo por el cual, no existen disonancias jurisprudenciales.

Añadió que la DCP 0061/2023, señala que la aprobación o rechazo de los contratos y convenios por parte del Concejo Municipal, se restringe solo a aquellos en los que por la naturaleza y/o cuantía, comprometan recursos estratégicos o la institucionalidad de la propia Entidad Territorial Autónoma (ETA); de dicho razonamiento se debe inferir que a criterio del Tribunal Constitucional Plurinacional es perfectible la posibilidad de que mediante ley municipal se pueda otorgar competencia al legislador municipal para aprobar cierto tipo de contratos, en razón de su importancia o en razón de cuantía (que para el efecto, no existe norma particular). En ese entendido, el Concejo Municipal de Sucre, al establecer en el art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14, altas cuantías de dinero como filtro y criterio de discriminación para otorgarle al legislador municipal competencia para aprobar o rechazar contratos iguales y superiores a importantes sumas de dinero, guarda correspondencia con el carácter excepcional que el Órgano de justicia constitucional, exige para dotar al legislativo de la atribución de aprobar contratos, que por su importancia y excepcionalidad, resulta necesario que sean aprobados en ambas instancias.

El accionante, durante varios meses se arrogó una competencia que es exclusiva del Concejo Municipal, queriendo ser el intérprete de las leyes municipales por encima de los criterios interpretativos del Concejo Municipal de Sucre; además, pretende imponer discrecionalmente, la tipología de contratos que, a su criterio, deben ser potencialmente aprobables por el Legislativo Municipal; situación que, no guarda consonancia con el principio de legalidad al que está sometido el Órgano Ejecutivo.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 10 de abril de 2024, se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria (fs. 811); recibida la misma, se ordenó su reanudación por Decreto Constitucional de 17 de junio de igual año (fs. 835); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.