SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0042/2024

En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, demanda la inconstitucionalidad del art. 11 de la Ley Municipal Autonómica 24/14 de 3 de abril de 2014, Ley de Contratos y Convenios del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, con las modificaciones dispuestas por la Ley Municipal Autonómica 320/2023 de 8 de mayo, por ser presuntamente contrario a los arts. 9, 12.I, 175.I, 272, 283 y 297.I de la CPE; debido a que: 1) Dispuso una modificación total del procedimiento que rige para los procesos de contratación, cuya regulación es competencia del órgano rector perteneciente al nivel central del Estado y que entorpece la gestión del Ejecutivo Municipal; 2) Convierte al Órgano Legislativo, Deliberante y Fiscalizador Municipal en parte del proceso de contratación, volviéndose en juez y parte, vulnerando los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación de órganos; y, 3) Supedita al Órgano Ejecutivo Municipal a la competencia del Concejo Municipal, denotando manifiesta  injerencia en la gestión del ejecutivo municipal, convirtiendo al Órgano Deliberante no solo en órgano reglamentario, sino también en parte, de los procesos de contratación.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional, el art. 202.1 de la CPE.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Respecto a la naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, determinó que: “El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.

De acuerdo a la previsión constitucional inserta en el art. 202.1 de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional, conocerá y resolverá en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales; norma concordante con el art. 103 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que establece que la acción de inconstitucionalidad abstracta procederá contra toda ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales de carácter normativo que puedan resultar contrarias a la Constitución Política del Estado.

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte plenos efectos respecto a todos…”.

En cuanto a los alcances del control normativo de constitucionalidad la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, manifestó que: “…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y, d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control…”.

En mérito a lo precedentemente expuesto, la Constitución Política del Estado estableció que la acción de inconstitucionalidad como una de las acciones de defensa, puede ser formulada por toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria la Norma Suprema, quien tendrá el derecho a presentar dicha acción, de acuerdo a los procedimientos establecidos en la ley (art. 132 de la CPE).

Así en el Título III, Acciones de Inconstitucionalidad, Capítulo Primero, Disposiciones Generales, en el art. 72 del Código Procesal Constitucional (CPCo), dispone que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en este Código”.

El art. 73 del citado Código, determina los tipos de acciones de inconstitucionalidad: “1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales. 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, est5atutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

En cuanto a la legitimación activa, el art. 74 del nombrado Código, otorga la misma para interponer esta acción a la: “…Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de esas Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo”.

III.2. Sobre el diseño del Estado Unitario con Autonomías

La DCP 0098/2018 de 12 de diciembre, respecto a esta temática, reunió varios de los fundamentos que fueron desarrollados a través de todo el proceso de implementación de autonomías; expresando que, el art. 1 de la CPE establece que Bolivia se constituye en un Estado con autonomías, estableciendo un diseño estructural basado en la distribución territorial del poder; es decir, no una simple descentralización del mismo sino una verdadera repartición de potestades a las entidades territoriales autónomas, a efecto de que las mismas cumplan con los fines propios del Estado en una relación más profunda con la población, consolidando los gobiernos subnacionales y respetando el carácter preexistente de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, quienes pueden ejercer su libre determinación y autogobierno conforme establece el art. 2 de la referida Norma Suprema.

A su vez, la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, entiende que el art. 1 de la Ley Fundamental, en su primera parte, establece una cláusula normativa por la que se ingresa a un nuevo modelo de Estado compuesto, cimentado en la distribución del poder político con base territorial y que reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio: un gobierno nacional y varios gobiernos autónomos, con facultades ejecutiva, legislativa, reglamentaria y fiscalizadora según expresa el art. 272 de la CPE.

Sobre las características del Estado Unitario, Comunitario y Plurinacional, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, explica que se denomina Estado Unitario porque resguarda la integridad del territorio nacional y garantiza la unidad entre los bolivianos y, es Comunitario porque revaloriza las diversas maneras de vivir en comunidad, sus formas de economía, de organización social, política y la cultura. En este modelo de Estado se instituyen nuevos valores emergentes de la pluralidad y diversidad que caracteriza al Estado boliviano, entre ellos, se predican los principios de solidaridad, reciprocidad, complementariedad, mejor distribución de la riqueza con equidad. Al ser comunitario, el Estado asume y promueve como principios ético-morales, aquellos que rigen la vida en comunidad de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos. Se erige también como Estado plurinacional al reconocer la condición de naciones a los pueblos indígena-originario-campesinos.

El mencionado fallo constitucional precisa que cada uno de los gobiernos subnacionales señalados anteriormente, cuenta con particulares características en su constitución a partir del nuevo diseño estatal; así, los gobiernos departamentales se encuentran constituidos por una Asamblea Legislativa Departamental y un Órgano Ejecutivo, cuya máxima autoridad ejecutiva (MAE) es el Gobernador o Gobernadora (arts. 277 y 279 de la CPE); los gobiernos municipales autónomos cuentan con un Concejo Municipal y un Órgano Ejecutivo presidido por la Alcaldesa o el Alcalde, según establece el art. 283 de la misma norma constitucional. Finalmente, la autonomía indígena-originario-campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena-originario-campesinos cuya población comparta territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas, de acuerdo a lo establecido en el art. 289 de la Norma Suprema y, se ejerce de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos en armonía con la Constitución Política del Estado y la ley, de acuerdo a lo establecido en el art. 290.II de la CPE.

Una de las grandes novedades que contempla la estructura estatal establecida por la Norma Suprema, radica primordialmente en la distribución de la potestad legislativa a favor de cada uno de los gobiernos autónomos subnacionales que, conforme con el art. 410 de la CPE, tiene un rango comparable a las leyes nacionales; así se rompe con el monopolio de un único emisor de leyes al distribuir dicha facultad a cada entidad territorial autónoma en el entendido que la autonomía, como una modalidad del Estado compuesto, hace referencia a la distribución del poder político de forma limitada; de tal forma que, la autonomía legislativa otorgada para determinadas competencias no exime que en otros temas existan tareas delegadas, esto dependerá de los límites impuestos por el constituyente a la competencia legislativa de las entidades territoriales autónomas, según las materias que se trate.

Es en este nuevo ámbito organizativo estatal que la constitución de gobiernos autónomos subnacionales adquiere matices de los órganos del nivel central del Estado con la finalidad de garantizar su gobernabilidad; entre éstos, la necesaria división interorgánica que comprende la constitución de dos órganos que corresponden a las ETAs, uno encargado de la ejecución y reglamentación de las normas respectivas, y otro ente de carácter representativo encargado de la emisión de leyes de índole subnacional; y asimismo, del control o fiscalización de la ETA en razón del mismo carácter representativo que ostenta; en virtud del cual, también ejerce facultad de deliberar sobre asuntos atingentes a la gobernanza.

Conviene hacer referencia al principio de independencia y separación de órganos establecido en el art. 12.I de la CPE; el cual establece que: El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos; asimismo, el parágrafo III del mencionado precepto constitucional; establece que, las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí; disposiciones que, si bien se encuentran dirigidas a los órganos del nivel central del Estado, se hacen extensibles a las relaciones entre órganos de las ETAs, que son iguales en jerarquía y se rigen bajo la separación e independencia de sus actividades, así lo establece el art. 276 de la CPE.

No obstante, resulta pertinente señalar que, todo este andamiaje arquitectónico constitucional se encuentra sometido al principio de unidad que no solamente rige a las ETAs por mandato del art. 270 de la Ley Fundamental, sino a todo el Estado boliviano, conforme establece taxativamente el art. 1 de la Norma Suprema.

Prosiguiendo, las autoridades de las ETAs cuentan con distintas facultades para ejercer su autonomía; así el art. 272 de la CPE; establece que, la autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones. Los órganos legislativos de estos niveles de gobierno, también cuentan con facultad deliberativa en ejercicio de su mandato representativo; así se advierte, de los arts. 277, 281 y 283 de la Norma Suprema, debiendo aclararse que solo en el caso de la autonomía regional, su Asamblea Regional cuenta con facultad normativo-administrativa según el art. 281 de la Norma Suprema.

III.3. El principio de separación de funciones o facultades

La SCP 0060/2023 de 31 de julio, en cuanto al principio de independencia y separación de los órganos del poder público, señala que: … por mandato del art. 12.I de la CPE…’El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos’; disposición constitucional que a su vez guarda coherencia con el art. 178.I de la misma Norma Suprema, cuando esta norma refiere que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta, entre otros, en el principio de independencia.

La Carta Interamericana de Derechos, aprobada por la Organización de los Estados Americanos (OEA) en el vigésimo octavo periodo extraordinario de sesiones, desarrollado el 11 de septiembre de 2001, en Lima Perú, precisa en su parte considerativa que la democracia representativa es indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región. A su vez, dicho instrumento reconoce en su art. 3, como uno de los elementos esenciales de la democracia representativa, la separación e independencia de los poderes públicos; lo cual denota la importancia de ambos aspectos para efectos de un adecuado funcionamiento el sistema democrático de los Estados miembros de la OEA”.

Por su parte, la Declaración Constitucional Plurinacional 0001/2020 de 15 de enero, refiriéndose al modelo, estructura y funcionamiento de los Órganos del Poder Público en el Estado Plurinacional de Bolivia, establece lo siguiente: “…La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, establece en su art. 1, que: ‘Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país’. Por su parte, los Títulos I, II, III y IV de la Segunda Parte ‘Estructura y Organización Funcional del Estado’ de la Norma Suprema, instituyen cuatro Órganos del Poder Público: Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, de manera que, en la estructura y funcionamiento del Estado, se mantiene la trilogía del constitucionalismo clásico, añadiendo la figura del Órgano Electoral.

En tales circunstancias, el art. 7 de la CPE, instituye que: ‘La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible’; de lo que se colige que la soberanía nacional se traduce en los Órganos del Poder Público, extremo que refrenda su existencia.

En ese orden y en el marco de la caracterización contenida en el texto constitucional, Bolivia tiene un modelo de organización y estructura del Poder Público, que delega su ejercicio a los Órganos de Poder (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), separación que a su vez denota la voluntad del constituyente de evitar la concentración de poder y garantizar el sistema de frenos y contrapesos[1], para asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales de los individuos que forman parte del ente estatal; conforme a lo ya mencionado, dicha estructura del Poder Público, debe obedecer a una continuidad en el desenvolvimiento de sus funciones, para no quebrantar el precepto democrático, la soberanía nacional, la garantía de ejercicio de los derechos fundamentales, el ejercicio del Poder Público, así como el objetivo constitucional de separar las funciones de los Órganos del Poder Público. Aspectos que encuentran su asidero en lo dispuesto por el art. 12 de la CPE, que literalmente reza:

«I.   El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.