SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0305/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 y 9, ambos de enero de 2024, cursantes de fs. 57 a 80; y, 86 a 87, los accionantes manifiestan lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 5 de febrero de 2014, la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija promulgó la Ley Departamental 104 “Ley de Creación de Ítems de Salud - Escala Salarial Establecimientos de Salud Departamento de Tarija”. Asimismo, el 12 de agosto de 2020, promulgó la Ley Departamental 410 “Ley de Reajuste Salarial y Reasignación de los Ítems de Salud Financiados por el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija”, que en su art. 2 inc. a) dispone: “…Para el cumplimiento del objeto de la presente Ley Departamental, la Gobernación del DEPARTAMENTO DEBERÁ: a) Readecuar los programas de Fortalecimiento Humano en Redes de Salud y de Fortalecimiento con Recursos Humanos para los Establecimientos de Tercer nivel del Departamento de Tarija, incorporando en su presupuesto los beneficios colaterales a los que son sujetos los trabajadores del sector de salud, dando aplicación y reconocimiento a la Categoría Básica sin Especialidad y la Categoría Médica con Especialidad, Escalafón Profesional y de trabajadores en Salud, antigüedad y bonos de acuerdo a la normativa nacional sectorial vigente, de forma tal que los ítems de salud financiados por la Gobernación del Departamento tengan los mismos beneficios de los ítems de salud financiados por el TGN. b) Tomar las previsiones para que la nueva escala salarial de los ítems financiados por la Gobernación de Tarija, se ajusten anualmente a las políticas salariales nacionales del sector” (sic); estableciéndose de la redacción del mencionado artículo una obligación imperativa e inexcusable que debía ser cumplida por la autoridad accionada en observancia del procedimiento dispuesto por el art. 31 de la Ley de Administración Presupuestaria -Ley 2042 de 21 de diciembre de 1999- y la Resolución Ministerial (RM) 640 de 27 de diciembre de 2011, que aprueba el “Reglamento para la Presentación de solicitudes de aprobación de Escalas Salariales de las entidades del Sector Público”, debiendo el mismo concluir con la emisión de una resolución bi-ministerial dictada por los Ministerios de Salud y Deportes; y, de Economía y Finanzas Públicas.

En atención a ello, la anterior Autoridad Ejecutiva Departamental inició el trámite, para la emisión de la resolución bi-ministerial y la aprobación de la nueva escala salarial, emitiendo el Decreto Departamental 099/2020 de 2 de octubre, con errores que fueron subsanados por los Decretos Departamentales 113/2020 de 28 del citado mes; y, 025/2021 de 4 de marzo, enviándose la documentación respectiva; haciéndose notar que, este último Decreto Departamental no fue observado, disponiendo en su art. 7, que el reajuste o nivel salarial de ítems tendría efecto retroactivo al 1 de enero de 2021, lo que implica un incumplimiento de la Ley Departamental 410 por aproximadamente treinta y seis meses, “Por lo a que para la aprobación de esta nueva escala salarial de nuestro sector salud, restaba la emisión de la resolución Bi-Ministerial” (sic).

No obstante, debido al cambio de autoridades por las elecciones de “mayo de 2021”, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas impetró a las nuevas autoridades electas que se realice una nueva solicitud de reajuste salarial y reasignación de ítems de salud, lo que no fue cumplido por Oscar Gerardo Montes Barzón, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija -ahora accionado-, quedando el trámite pendiente y por ende el incumplimiento de la Ley Departamental 410; motivo por el cual, presentaron diferentes solicitudes, entre otras, ante la referida autoridad mediante escritos de 8 y 19 de mayo de 2023, recibiendo como respuesta la Nota GADT/DJ/DAJ/jpba/jimp/867/2023 de 27 de septiembre, que carece de fundamento legal y denota la omisión ilegal y arbitraria al cumplimiento de la citada Ley Departamental, por la cual la autoridad accionada se excusa de su obligación con el errado argumento que dicho Gobierno Departamental no cuenta con los recursos económicos suficientes, ya que a la fecha resultaría insostenible, dado que el presupuesto vigente aprobado para la gestión 2023 y 2024 no llega a sostener esa carga económica y financiera porque no cuenta con la capacidad financiera para su aplicación; lo que no tiene relevancia en el ámbito jurídico, puesto que se encuentra establecido que la norma legal incumplida debe ejecutarse con los recursos económicos del departamento de Tarija.

Añaden que, la autoridad accionada al no realizar las gestiones necesarias para la ejecución de la Ley Departamental 410, conforme establece su art. 2, incumple la misma; y en consecuencia provoca la lesión indirecta de sus derechos fundamentales laborales, al trabajo digno con un salario justo, con incidencia al derecho a la igualdad de todos los trabajadores del sector de salud del departamento de Tarija, prohibición de discriminación, así como el derecho a la salud del resto de la población tarijeña; toda vez que, si bien, la anterior autoridad ejecutiva emitió tres decretos departamentales, remitiéndose la solicitud de aprobación de la modificación salarial a las Carteras de Estado correspondiente, no se concluyó con la emisión de la resolución bi-ministerial de manera efectiva; es decir, no se cumplió con los deberes específicos para su real materialización, obligación que recayó en la referida autoridad y a la que le fue encomendada en su condición de actual Gobernador, conforme dispone en su art. 1, ya que dentro el mencionado trámite, ante la posesión de nuevas autoridades tanto en la región del Chaco como del Departamento de Tarija mediante Nota MEFP/VPCF/DGPGP/UET/592/2021 de 20 de mayo, el Ministerio de Economía y Finanzas, indicó que, debía iniciarse un nuevo trámite; sin embargo, dicha autoridad “…NO ENVIÓ UNA NUEVA NOTA SOLICITANDO EL REAJUSTE SALARIAL Y REASIGNACIÓN DE ÍTEMS DE SALUD FINANCIADOS POR LA GOBERNACIÓN DE TARIJA CONFORME LO SOLICITÓ EL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS…” (sic), conforme se corrobora de las Notas MEFP/VPCF/DGPGP/UET/471/2022 de 29 de abril y  MEFP/VPCF/DGPGP/UET/293/2023 de 3 de ese mes, lo que genera que se mantenga latente el denunciado incumplimiento sin una justificación razonable, considerando los principios de progresividad y no regresividad de los derechos que ya fueron reconocidos, lo que conlleva también a que el Gobernador accionado inobserve sus atribuciones establecidas en el art. 62 inc. a) del Estatuto de Autonomía Departamental de Tarija.

Finalmente señalan que, el Gobernador accionado no puede desligarse de su obligación sobre el cumplimiento de la Ley Departamental 410 bajo el argumento de la falta de capacidad financiera, pues ello contradice los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, máxime cuando se trata de una norma que emergió de un procedimiento legislativo; por lo tanto, se presume no solo su vigencia sino también su constitucionalidad, por lo que se trata de un mandato vigente, cierto, claro y no esta sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, resultando ineludible y de cumplimiento obligatorio al ser incondicional, pues su interpretación es clara concreta y precisa.

I.1.2. Norma legal presuntamente incumplida

La parte impetrante de tutela denuncia el incumplimiento del art. 2 de la Ley Departamental 410.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia se disponga: a) “EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY DEPARTAMENTAL N° 410 DEL 12 DE AGOSTO DE 2020 ‘LEY DE REAJUSTE SALARIAL Y REASIGNACIÓN DE LOS ÍTEMS DE SALUD FINANCIADOS POR EL GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE TARIJA’ debiendo ordenar al accionado el cumplimiento del art. 2 de la referida ley, a efectos de cumplir con la finalidad del art. 1 de la referida ley” (sic); b) Se disponga el pago del reajuste y nivelación salarial, desde “enero de 2021”, de acuerdo a lo establecido por el Decreto Departamental 025/2021; c) Se solicite al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas informe sobre la solicitud de aprobación de reajuste o nivelación salarial que hubiera requerido el Gobernador accionado en el marco de la Ley Departamental 410; y, d) Se imponga costos y costas procesales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 31 de enero de 2024, según consta en el acta cursante de fs. 221 a 225; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela, a través de sus abogados ratificó el contenido de su demanda de acción de cumplimiento, y ampliando en audiencia, así como en réplica al informe presentado por la parte accionada, manifestó que: 1) La parte accionada no niega el incumplimiento de la Ley Departamental 410, pues atribuye ello a una situación presupuestaria diferente de la cual estaría usando el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija en la actualidad, no siendo evidente que la misma ya no este vigente por haber sido modificada o dejada sin efecto por la Ley Departamental 454 del 15 de diciembre de 2022 “Ley Departamental Modificatoria a la Ley 139 de Administración del Presupuesto Departamental del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija”, puesto que no se advierte ello en ninguno de sus artículos o disposiciones abrogatorias o derogatorias; en cambio, establece que se aplica de manera posterior cuando se aprueben las modificaciones presupuestarias, y en el presente caso tal modificación presupuestaria ya fue aprobada a través del Decreto Departamental 025/2021. Por otro lado, si bien la citada Ley Departamental 454, supuestamente restringe la aprobación de cualquier reajuste presupuestario a la realidad económica del departamento de Tarija; sin embargo, el 22 de diciembre de 2022, se dicta la Ley Departamental 458 “Ley Departamental de Modificación de la Estructura de Cargos y Escala Salarial del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija” que reforma el presupuesto e incrementa el salario del Gobernador de Bs9 000.- (nueve mil bolivianos) a Bs14 000.- (catorce mil bolivianos), es decir que, a pesar de la crisis y la reducción de ingresos de manera ilógica las autoridades jerárquicas se incrementaron el sueldo en casi un 50%; 2) El solo intento de la autoridad llamada por ley para la aprobación y la modificación presupuestaria a raíz de la Ley Departamental 410 no es suficiente, ya que para su materialización debe cumplirse el trámite establecido en el art. 31 de la Ley 2042, para lo cual se requiere contar con una resolución ministerial emitida por los Ministerios de Salud y Deportes; y, de Economía y Finanzas Públicas, y conforme se hizo notar a través de los documentos que se aparejaron a esta acción de cumplimiento existió respuesta por parte de dichas Carteras de Estado, a las cuales la Gobernación debía remitir la documentación solicitada a efecto del cumplimiento de la Ley Departamental 410; empero, no se efectuó trámite alguno, dado que, si bien el anterior Gobernador intentó efectuar el mismo, fue observado y devuelto a objeto de que se cumplan con los presupuestos exigidos; 3) De acuerdo al art. 3 de la RM 640 -del “Reglamento para la Presentación de solicitudes de aprobación de Escalas Salariales de las entidades del Sector Público”- el Gobernador accionado es la autoridad llamada a realizar la solicitud de nivelación, pero no se imprimió dicho trámite o procedimiento; y, 4) A través de la SCP 0650/2015-S3 de 25 de junio, en una problemática similar, se estableció que la alegación de la falta de presupuesto no puede ser fundamento, ni razón suficiente para incumplir una ley que tiene mandato claro y específico, y en el presente caso se demostró el incumplimiento por la parte accionada de la Ley Departamental 410, por lo que no puede argumentarse excusas para su inobservancia cuando se encuentra en vigencia, pues se presume su validez y para dejarla sin efecto se deberá activar el mecanismo legislativo correspondiente, puesto que en virtud al principio de progresividad y no regresividad no se puede volver atrás en los derechos consolidados para ese sector de salud.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Oscar Gerardo Montes Barzón, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija a través de sus representantes legales, por informe escrito, cursante de fs. 176 a 182 vta., y en audiencia manifestó que: i) La parte accionante alega el incumplimiento de la Ley Departamental 410, señalando que el trámite para su cumplimiento comenzó en la gestión 2020, reconociendo que se procedió a su tramitación casi de manera inmediata, pero en el marco de la ley se encuentran establecidos el procedimiento y los plazos, los cuales estan superabundantemente vencidos, inclusive antes de que asuma funciones como actual Gobernador del departamento de Tarija, de lo que se evidencia que lo encomendado en la citada Ley, requería una serie de ajustes internos, no solo ante la Gobernación, sino que incluía, entre otros, a la Asamblea Legislativa, al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; y, al Gobierno Autónomo Regional de Chaco del indicado departamento de conformidad al art. 3.3 de la referida Ley Departamental 410, a pesar de ello se imprimió el trámite para lograr el objeto de la misma, realizándose los ajustes correspondientes; ii) Mediante Nota GADT/DGD/SDEyF/jpba/emm/dbn 2601/2021 de 4 de noviembre, el actual Gobierno Departamental remitió toda la documentación respaldatoria para el cumplimiento del objeto de la Ley Departamental 410, respondiendo el Ministerio de Salud y Deportes mediante Nota MSYD/DGAA/UF/PPTO/CE/35/2022 de 10 de mayo, que el trámite debe ser nuevamente adecuado; iii) El 15 de diciembre de 2022, la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija sancionó la Ley Departamental 454, la cual ostenta igual jerarquía que la Ley Departamental 410, que textualmente en su art. 3 -inc. h)- establece que, la administración de los recursos financieros de dicho Gobierno Departamental se orientará a los intereses generales de la sociedad; asimismo, en su parágrafo IV el mencionado artículo determina: ‘“…Se incorpora el parágrafo II al artículo 20 (Ejecución del Presupuesto) de la Ley Departamental N° 139 de Administración del Presupuesto del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, según los siguientes términos: