SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0305/2024-S2

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, a través de su representante legal, por memorial cursante de fs. 200 a 202, ratificando en audiencia, refirió que: a) De conformidad a la Nota MEFP/VPCF/DGPGP/UET/471/2022 en caso de existir alguna solicitud de ajuste a la Resolución Bi-Ministerial 0014 que aprueba la “Escala Salarial para los programas de Fortalecimiento Humano en las Redes de Salud y Fortalecimiento Humano para Establecimientos de Salud de Tercer Nivel del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija” (sic), por creación de ítems, esta debe ser canalizada a través del Ministerio de Salud y Deportes como “cabeza” del sector de salud, en el marco del art. 31 de la Ley 2042 en coordinación de las Máximas Autoridades Ejecutivas del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y el Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco del mismo departamento, toda vez que ambos Gobiernos Subnacionales integran al personal en salud de Tarija; b) El art. 4 de la Ley del Presupuesto General del Estado-Gestión 2023 -Ley 1493 de 17 de diciembre de 2022-; y, 4 de la Ley del Presupuesto General del Estado-Gestion 2024 -Ley 1546 de 31 de diciembre de 2023-, que aprueban el Presupuesto General de las Gestiones 2023 y 2024, determinan que la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de cada entidad pública es responsable del uso, administración, destino cumplimiento de objetivos, metas, resultados de los recursos públicos y la aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y cierre de proyectos; c) De acuerdo al art. 31 de la Ley 2042 las modificaciones en la estructura de cargos, escala salarial y planilla presupuestaria de cualquier entidad pública, emergentes de procesos de reordenamiento administrativo, crecimiento vegetativo y creación de ítems, deben contar con aprobación previa y expresa del Ministerio Responsable del sector y del Ministerio de Hacienda actual Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, mediante Resolución Bi-Ministerial emitida sobre la base de un estudio técnico de justificación y que asegure la sostenibilidad financiera de la entidad; y, d) El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas no es el obligado para el cumplimiento de la Ley Departamental 410, toda vez que su competencia se enfoca en la emisión de políticas y no de aspectos operativos como es la aprobación y canalización de las normas departamentales; por lo tanto, esa Cartera de Estado no ostenta la calidad de tercero interesado, puesto que no tiene interés legítimo para poder actuar sobre la presente acción de cumplimiento, debido a que el cumplimiento de la Ley Departamental 410 le corresponde a las Máximas Autoridades Ejecutivas de los Gobiernos Subnacionales del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, quienes deben gestionar a través de su órgano “cabeza” de sector como es el Ministerio de Salud y Deportes.

José Luis Abrego Serruto, Ejecutivo Regional del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco del departamento de Tarija, a través de sus representantes legales, por informe escrito cursante de fs. 218 a 220, ratificado en audiencia, solicitando se deniegue la tutela impetrada, señaló que: 1) De acuerdo al art. 3 de la Ley Departamental 410, la fuente de financiamiento para los ítems de la Región Autónoma del Gran Chaco serán asignadas del 45% de las regalías correspondientes a dicha Región; consecuentemente, al encontrarse en cuestionamiento los recursos que financian varios otros programas de carácter sobre todo social, tienen interés ante un posible fallo que vaya en desmedro de los recursos que se encuentran comprometidos en su totalidad en la medida de la disponibilidad financiera y presupuestario del referido Gobierno Autónomo Regional; 2) La parte accionante pretende confundir a sus probidades al afirmar que el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, no cumplió con lo dispuesto por la Ley Departamental 410, dado que consta en archivos institucionales que desde su vigencia permanentemente se realizaron actos administrativos tendientes a su cumplimiento de tal arbitrario mandato de nivelación salarial que “a la fecha” se encuentra sin vigencia coyuntural; 3) La Ley Departamental 410 tiene su origen en un momento en el que la bonanza económica ya empezaba a declinar no solamente en la Región Autónomica del Gran Chaco sino en todo el departamento, sin un sustento técnico legal ni financiero, por lo que requirió una serie de ajustes administrativos a nivel de la Gobernación, Ministerial y sobre todo de adecuación lo que “a la fecha” la hacen inaplicable; 4) El último actuado administrativo que se le dio a conocer fue mediante la Nota GADT/DGD/SDEyF/jpba/emm/dbn/2601/2021 de 4 de noviembre, por la cual se remitió la documentación respaldatoria para el cumplimiento del objeto de la Ley Departamental 410 ante el Ministerio de Salud y Deportes, ente gubernamental que mediante Nota MSyD/DGAA/UF/PPTO/CE/35/2022, respondió que el trámite debe ser nuevamente adecuado; es decir, que no hay inactividad procesal; 5) Posteriormente, en circunstancias en las que se realizó las adecuaciones y ajustes a la Ley Departamental 410, el 15 de diciembre de 2022, la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija sancionó la Ley Departamental 454 que en su art. 3, parágrafo IV establecen que los recursos departamentales que hayan sido destinados o que vayan a destinarse mediante leyes departamentales o nacionales deben sujetarse a la disponibilidad financiera del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija expresada en los presupuestos institucionales aprobados para cada gestión fiscal, cuyo alcance también involucra a la Autonomía Regional, ya que existen una serie de leyes departamentales en las que se comprometen los recursos con los que se financia el ejercicio competencial de la ETA regional, por lo tanto el cumplimiento y materialización de la Ley Departamental 454, se halla condicionado a la disponibilidad financiera del referido Gobierno Departamental, y por ende a la del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco especialmente por el hecho de que los recursos con los que se financian los ítems de salud en la Región Chaqueña obedece al procedimiento administrativo de la transferencia para su cancelación al Gobierno Departamental por imperio de la Ley Departamental 104 del 45% de las regalías Hidrocarburíferas; 6) Por lo que resulta imposible poder dar cumplimiento a Ley Departamental 410 sin afectar de manera particular a programas sociales que también tienen su origen en leyes departamentales y que conllevará a un inminente conflicto de carácter social limitado por un supuesto derecho de una minoría que actúa por intereses netamente particulares, poniendo el riesgo el interés colectivo; ocasionando una crisis institucional e incluso el cierre de programas como la canasta alimentaria del adulto mayor, “PROSOL”, paquete alimentario de los discapacitados, programas de vivienda, de empleo solidario y el mismo programa de salud a través del cual con recursos propios institucionales se está poniendo en marcha el funcionamiento del hospital de tercer nivel del Gran Chaco "Fray Quebracho", financiando no solamente ítems de salud en la medida de las posibilidades presupuestarias sino el funcionamiento con equipamiento, mantenimiento de infraestructura y provisión de insumos y medicamentos, dado que por las características que ostenta por su habilitación aún no cuenta con recursos transferidos por concepto del Seguro Universal de Salud (SUS), teniéndose también que honrar deudas contraidas con entes financiadores y compromisos contractuales de proyectos actividades y programas en ejecución, crisis económica que se ve reflejada en el Informe Técnico 03/24; 7) A través de esta acción de cumplimiento no corresponde tramitar el resguardo de la garantía de seguridad jurídica, los principios de legalidad y de supremacia constitucional y la tutela de los derechos indirectamente vulnerados como el derecho al trabajo digno, a una remuneración justa y equitativa y a la igualdad, por lo que la pretensión de los accionantes es confusa, contradictoria y sobre todo lesiva a los intereses regionales; 8) La Ley Departamental 410 esta descontextualizada, puesto que se la sancionó el 2020 y la Ley Departamental -104- fue promulgada el 2014, habiéndose emitido también la Ley 1198 de 14 de julio de 2019 que modificó la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibañez" -Ley 031 de 19 de julio de 2010-, que es anterior a la Ley departamental 410, que establece que “…nuestra competencia y nuestra obligación es financiar ítems de tercer nivel cosa que a la fecha no está sucediendo y que ninguna norma puede obligar a la Autonomía Regional a dar cumplimiento a una norma que no es legal…” (sic); y, 9) El Decreto Departamental 099/2020 que reglamenta la Ley Departamental 410 no solo hace referencia a una nivelación salarial sino también a una reasignación de ítems.

I.2.4. Participación del Ministerio Público

El representante del Ministerio Público, en audiencia, señaló que estará a lo que se disponga.

I.2.5. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 08/2024 de 31 de enero, cursante de fs. 225 vta. a 232 denegó la tutela impetrada; bajo los siguientes argumentos: i) Conforme lo dispuesto por el art. 134.I de la CPE, la acción de cumplimiento tiene como particular objeto el cumplimiento de la Ley Fundamental, así como de disposiciones constitucionales o la ley, ante la inobservancia de servidores públicos; con la finalidad de garantizar la ejecución de la norma omitida, que cuenta con una tramitación ágil y expedita en la búsqueda de la seguridad jurídica y la materialización de los principios de legalidad y supremacía constitucional; ii) Los accionantes denuncian que la autoridad accionada no dio cumplimiento a la Ley Departamental 410 que se encuentra distribuida en cuatro artículos: “…art. 1 establece en cuanto al objeto de que se encomienda al Órgano Ejecutivo Departamental realizar acciones necesarias para el reajuste de nivelación salarial, bajo su art. 2 se refiere a las asignaciones en particular, en el art. 3 a la aplicación de las acciones encaradas por parte del Gobernador Departamental, encontrándose entre ellas en principio el aprobar mediante un decreto una nueva escala salarial, con relación a los ítems de salud, así también tramitar su aprobación ministerial en el marco de la normativa vigente, de igual manera a través del Decreto Departamental correspondiente la aplicación de la Ley Departamental 153 en cuanto a la asignación de ítems, fuentes de financiamiento en el marco de la normativa sectorial que complementa la misma, estableciendo por ultimo en el art. 4 el plazo…” (sic); iii) Si bien este mecanismo de defensa por su naturaleza jurídica tiene como único objeto el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley, ésta tiene que ser expresa, concreta y específica, y en el caso la Ley Departamental 410 determina plantear acciones para el reajuste salarial y reasignación de los ítems de salud financiados por el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; empero, las mismas tienen que seguir un trámite administrativo, que debe ser desarrollado por el Órgano Ejecutivo, es decir, toda la composición administrativa, a través de sus unidades; iv) Posteriormente, respecto a las asignaciones en particular y especialidades que se vayan a considerar, deberán ser aprobadas mediante decreto (escala salarial), ulteriormente efectuar un trámite “biministerial” correspondiente para la aprobación ante los Ministerios de Salud y Deportes; y, de Economía y Finanzas Públicas; consecuentemente, se establece un procedimiento administrativo que debe ser cumplido por dicho Órgano Ejecutivo, sin especificar de manera concreta que constriña al accionado en su calidad de MAE; tal es así que la parte impetrante de tutela señaló que el anterior Gobernador procedió a iniciar los trámites y que en su momento no se llegó a obtener la resolución correspondiente, la cual ahora reclaman, reconociendo que para ello se deben cumplir ciertos actos administrativos, encontrándose dentro de las exclusiones del conocimiento por esta acción tutelar, toda vez que se trata de una potestad administrativa a dicho Órgano Ejecutivo a objeto de encarar los mecanismos para el reajuste salarial y la reasignación de los ítems de salud, debiendo conseguirse ante las instancias correspondientes los registros o inscripciones pertinentes y emitirse una resolución por parte de las señaladas Carteras de Estado; y, v) De acuerdo a la SCP 2266/2013 del 16 de diciembre, la tutela que brinda esta acción de cumplimiento es sobre mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos, cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia, y en el caso concreto, los accionantes establecen la existencia de controversia respecto al cumplimiento de la norma aludida; por ende no se encuentra dentro del ámbito de protección del presente mecanismo de defensa, puesto que la omisión ilegal de una norma también debe ser considerada a través del amparo constitucional, por lo que analizado el alcance de la acción de cumplimiento “…se ha establecido que ésta constituye un acto administrativo (…) habiéndose establecido un mecanismo administrativo para materializar esta ley, pues se tienen las vías administrativas o en su caso de considerar conveniente, el amparo constitucional…” (sic).

En la vía de aclaración, complementación y enmienda, “LOS ACCIONADOS” -lo correcto la parte accionante- solicitó que se aclare que de conformidad a lo establecido por el art. 2 de la Ley Departamental 410 de manera clara, específica y concreta se refiere que el Gobernador “deberá”, además no se tomó en cuenta que el art. 31 de la Ley 2042 establece el procedimiento para la obtención de la resolución bi-ministerial, trámite que únicamente lo puede iniciar la MAE de la Gobernación de Tarija, conforme disponde también la RM 640. Asimismo, piden se complemente sobre la jurisprudencia citada en la SCP 0650/2015-S3 que resulta ser de aplicación obligatoria para casos similares.

Ante ello, la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, a través del Auto complementario 26/2024 de 31 de enero, declaró no ha lugar dicha solicitud de complementación, aclaración y enmienda, toda vez que la Ley Departamental 410 no establece de manera concreta, objetiva y específica un cumplimiento como tal, sino el alcance de un trámite administrativo o un procedimiento dentro de esa administración pública como es la Gobernación del Departamento de Tarija, estableciendo esa obligación al Órgano Ejecutivo, concurriendo la causal de improcedencia prevista por el art. 66.4 del CPCo.