SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0548/2024-S2

Bajo esta normativa, se determinó una estructura de gobierno municipal, con dos órganos autónomos que tienen facultades específicas. Así, el Concejo Municipal tiene facultades legislativas, deliberativas y fiscalizadoras. Las primeras -legislativas-, fueron desarrolladas por la SCP 0035/2014 de 27 de junio, señalando que las mismas de dividen en dos: i) Legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, ii) Reglamentarias, atribución restringida a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del Concejo Municipal -p. ej. la aprobación del Reglamento de Debates del Concejo Municipal-, sin que esta última atribución pueda ser confundida con la capacidad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, entendida como la facultad de emitir reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, con la finalidad de cumplir las leyes municipales.

Por su parte, la facultad fiscalizadora fue desarrollada por la        SCP 1714/2012 de 1 de octubre, estableciendo que, a partir de dicha facultad, el Órgano Legislativo de las entidades territoriales -Concejo Municipal, tratándose de autonomías municipales- controla al Órgano Ejecutivo en la gestión pública y en el manejo de los recursos departamentales.

En cuanto a las facultades del Órgano Ejecutivo, la misma Sentencia establece que la facultad ejecutiva, está referida a la potestad de administrar la cosa pública, que requiere de funciones técnicas y administrativas para ejecutar la ley y las normas reglamentarias; en síntesis el Órgano Ejecutivo está encargado de toda la actividad administrativa de la gestión pública en el ámbito de sus competencias.

Ahora bien, con relación a los órganos de los gobiernos autónomos municipales, la jurisprudencia constitucional contenida en la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, determina que aquellas disposiciones que establezcan la superioridad jerárquica de un órgano sobre el otro, son contrarias a la Constitución Política del Estado. La misma Declaración, dispuso que en el contexto constitucional actual, existe una clara independencia y separación de órganos y que ninguno de ellos puede ser declarado como máxima autoridad del conjunto del gobierno municipal.

Sobre la base de dichos argumentos, el Tribunal Constitucional Plurinacional pronunció la SCP 0992/2016-S3 de 22 de septiembre dentro de una acción de amparo constitucional, en la que el accionante denunció que pese a acreditar su derecho propietario sobre un lote de terreno, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Quijarro del departamento de Santa Cruz, dictó la Resolución Municipal que paralizó todo trámite de construcción en el mismo, alegando que se trataba de un bien de dominio público.

El Tribunal, al analizar el caso concreto, señaló que las autoridades demandadas -Concejo Municipal de Puerto Quijarro- además de haber soslayado la instauración de un debido proceso, en el cual se pueda dilucidar los derechos del accionante, no fue emitida en el ámbito de las facultades que le son reconocidas en la Constitución Política del Estado, aspecto que conllevó a la lesión de derechos y garantías constitucionales, suprimiendo el debido proceso en su elemento al juez natural, así como el derecho a la defensa y a la propiedad privada, por cuanto instruyeron al Ejecutivo Municipal que por la sección correspondiente se paralice todo tipo de trámite o construcción, sin considerar que “…el ente legislativo deliberante no cuenta con facultades para la emisión de instrucciones al Ejecutivo Municipal (…) sumado a ello que existe una sanción anticipada en la indicada Resolución Municipal que también afecta al principio de presunción de inocencia…”.

Efectivamente, debe recordarse que el debido proceso se encuentra previsto en el art. 115.II de la CPE, que señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, postulado que se complementa con el contenido del art. 117.I de la citada Norma Suprema que establece: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso”.

Conforme a dichas normas, y como lo entendió la jurisprudencia constitucional, el principio, derecho y garantía del debido proceso debe ser aplicado tanto al ámbito judicial como al administrativo, siendo entendido por la SC 0160/2010-R de 17 de mayo -Fundamento Jurídico III.2-, entre otras, como:

…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos (…).

(…).

Conforme a ello, el art. 4 inc. c) de la LPA, señala que la Administración Pública se regirá por el principio de sometimiento pleno a la Ley, asegurando a los administrados el debido proceso.

Es así que en el ámbito administrativo, a partir de los principios de legalidad, presunción de legitimidad, buena fe, proporcionalidad e informalismo, se concluye que para la validez de los actos administrativos, es fundamental que se cumplan con ciertas condiciones, que se consideran estándares o subreglas, que tienen que ser cumplidas por la administración y se detallan a continuación:

a) Toda la actividad administrativa está siempre limitada por la Constitución Política del Estado y las Leyes;

b) Los actos, decisiones y resoluciones administrativas, para tener validez, deben ser dictadas por autoridad competente;

c) En el caso de los gobiernos autónomos municipales, cada órgano tiene atribuciones específicas, sin que ninguno de ellos -Ejecutivo o Legislativo- pueda tener mayor jerarquía que otro o invadir las facultades de otro, pues de suceder esto, se suprime la garantía del debido proceso en sus elementos al juez natural y a la defensa;

d) Las decisiones que asuma la administración, además de ser legales, deben ser proporcionales, es decir, que los medios utilizados deben ser adecuados y necesarios para lograr el cumplimiento de los fines de la norma y que deben ponderarse los aspectos favorables y desfavorables para los derechos del administrado, así como para los fines de la administración, especialmente en las resoluciones o decisiones que lo involucren; y,

e) Las decisiones y resoluciones de la administración pública son impugnables a través de los recursos administrativos previstos en la ley, los cuales deben ser interpretados a partir del principio de informalismo, expresamente señalado en la Ley de Procedimiento Administrativo, así como el principio de favorabilidad, y dentro de éste, el principio pro actione» (negrillas y subrayado añadido).

III.2.  Los recursos administrativos en el ámbito municipal: con énfasis en la reconsideración

La citada SCP 0024/2018-S2 al respecto sostuvo: “Conforme quedó establecido al inicio de este acápite -Fundamento Jurídico III.2- es aplicable la Ley de Procedimiento Administrativo en el ámbito municipal, en todos los aspectos no regulados por la carta orgánica y normativa municipal, si corresponde, o la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales.

En ese sentido, esta Sala, en la SCP 0003/2018-S2 de 21 de febrero, luego del análisis de la Ley de Municipalidades abrogada -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999-, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Administrativa ‘Andrés Ibáñez’ y la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, efectúa el siguiente razonamiento en el Fundamento Jurídico III.4:

…en vigencia de la Ley de Municipalidades (abrogada), era posible aplicar la Ley de Procedimiento Administrativo en el ámbito municipal, pero de manera supletoria; es decir, en aquellos aspectos en los que la ley especial encuentre algún vacío; no obstante, dado que la Ley y de Municipalidades había previsto los recursos de revocatoria y jerárquico y los plazos para su interposición en los arts. 140 y 141, estos eran de aplicación preferente en relación a la Ley de Procedimiento Administrativo, que también regulaba el recurso de revocatoria y jerárquico en sus arts. 674 al 67.I dado que esta última venía a ser la norma de carácter general, en resumen dado que, tanto la Ley de Municipalidades como la Ley de Procedimiento Administrativo, disciplinaban la interposición del recurso de revocatoria como el jerárquico, al ser la primera de las nombradas la norma específica se aplicaba esta en detrimento de la norma general que era la segunda.

Empero, en el contexto normativo que rige actualmente en Bolivia, al haber abrogado la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales la Ley de Municipalidades; y toda vez que de la lectura del texto de la primera normativa legal, se tiene que la misma no prevé específicamente sobre los recursos administrativos recursivos, ni pormenores de su tramitación en el ámbito municipal, es decir que, no trata el recurso de revocatoria ni jerárquico, resulta permisible se aplique los recursos de revocatoria y jerárquico, configurados en la Ley de Procedimiento Administrativo de manera supletoria, que tiene carácter general ante la falta de previsión de la norma especial.

En ese orden, aquellas resoluciones de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente en el ámbito municipal, pueden ser impugnados a través de los mecanismos del recurso de revocatoria y jerárquico previstos en los art. 64 y 66 de las LPOA, dado que su aplicación se reitera es supletoria, siendo por lógica consecuencia aplicable también los plazos administrativos señalados en dicha norma.

En la misma Sentencia, respecto al recurso de reconsideración, esta Sala, señala que si bien la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales dejó sin efecto el recurso de reconsideración; empero, ‘…la Ley de Procedimiento Administrativo, debe ser aplicada de manera supletoria ante la inexistencia de medios recursivos establecidos en la normativa municipal, para poder ser activados por quien se vea afectado por una resolución administrativa en el ámbito municipal’.

Conforme a ello, resolviendo el caso concreto, la Sentencia estableció que en virtud al principio de informalismo, el Concejo Municipal de Laja, frente a la interposición del recurso de reconsideración que ya no se encuentra vigente en la normativa jurídica ‘…debió en todo caso, bajo la figura del recurso de revocatoria, resolver el tema de fondo planteado por el ahora accionante…’.

Entonces, de acuerdo a la Sentencia referida, entretanto las leyes municipales no regulen el tema específico de los recursos existentes para impugnar resoluciones municipales, corresponde la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo; en ese sentido, cuando se pretenda impugnar una resolución pronunciada por el Concejo Municipal, la vía idónea es el recurso de revocatoria; sin embargo, si la o el administrado interpuso erradamente el recurso de reconsideración, corresponde que, en virtud al principio de informalismo, se resuelva la impugnación bajo la figura del recurso de revocatoria” (énfasis agregado).

III.3.  Análisis del caso concreto

Descrito el marco normativo y jurisprudencial para el examen del presente caso, de los antecedentes que cursan en esta acción de defensa, se tiene “REGLAMENTO PARA ADJUDICACIONES DEFINITIVAS DE TERRENOS EN EL MUNICIPIO DE COTOCA” (sic); aprobado por Resolución Municipal 047/2002 de 11 de diciembre (Conclusión II.1); consta Ley Municipal Autonómica 019/2017 de 14 de julio “Reglamento General del Concejo Municipal de Cotoca” (Conclusión II.2); asimismo, por Decretos Ediles de Adjudicación 37/18 y 46/18 de 3 de abril de 2018, Wilfredo Añez Carrasco, exalcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del departamento de Santa Cruz, adjudicó en forma real y definitiva a favor de Juan Carlos Schultz Garrido; y, Álbaro Evans Añez Mercado -hoy accionante-, los lotes de terreno con Código Catastral 070102-498141-8028796 y 070102-498158-8028438, respectivamente, ubicados en la zona sur dentro de la jurisdicción del municipio de Cotoca (Conclusión II.3); mediante memorial presentado el 7 de enero de 2021, Eusebia Gonzáles de Montaño y Mario Montaño Velarde -terceros interesados-, formularon recursos de revocatoria y nulidad de actos contra los Decretos Ediles de Adjudicación 37/18 y 46/18; en sustanciación y resolución de dichos recursos y nulidad, por Decretos Ediles 444/2021 y 446/2021 de 20 de diciembre, Raúl Gonzalo Alvis Claudio, Alcalde del citado Gobierno Autónomo Municipal -demandado-, los rechazó por su presentación extemporánea; y, por la existencia de controversias judiciales pendientes que deberán resolverse en la vía correspondiente (Conclusión II.4); a través de escritos presentados el 28 de enero de 2022, la tercera interesada formuló recursos jerárquico contra los Decretos Ediles 444/2021 y 446/2021; en consecuencia, por Resoluciones del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 006/2022 y 07/2022 de 27 de abril, Wilfredo Añez Carrasco, Presidente; y, Julio César Justiniano López, Secretario, ambos del Concejo del referido ente edil -codemandados-, determinaron revocar los indicados Decretos Ediles y la nulidad de las Resoluciones de Adjudicación 37/18 y 46/18, hasta el vicio más antiguo, ordenando notificar nuevamente a las partes interesadas con la solicitud de adjudicación a fin de que hagan valer sus derechos; siendo notificado el 31 de mayo de ese año, el peticionante de tutela con la Resolución del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 07/2022, de acuerdo a lo explicado en el Informe INF. DIR. JUR. 233/22 de 1 de junio del referido año (Conclusión II.5); y, por memorial presentado el 9 de junio de 2022, el impetrante de tutela promovió nulidad parcial de proceso administrativo en virtud de la Resolución del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 07/2022; empero, la misma fue rechazada por la Resolución del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 018/2022 de 12 de julio (Conclusión II.6).

Ahora bien, el impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la igualdad y a la propiedad; y, de los principios de verdad material, seguridad jurídica, informalismo, buena fe, ética, imparcialidad, responsabilidad; y, del valor justicia, indicando que, por Decretos Ediles de Adjudicación 37/18 y 46/18 el exalcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, adjudicó a su favor y de Juan Carlos Schultz Garrido, lotes de terreno ubicados en la zona de la comunidad de Cumavi y Gremial Cortez; habiendo comprado el perteneciente al prenombrado, registró los mismos en la oficina de DD.RR. a su nombre; sin embargo, los terceros interesados formularon recursos de revocatoria y nulidad de actos contra los citados Decretos; no obstante, que fueron rechazados por Decretos Ediles 444/2021 y 446/2021, suscritos por el Alcalde demandado; en sustanciación de los recursos jerárquico interpuestos por la tercera interesada; a través de las Resoluciones del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 006/2022 y 07/2022, el Presidente y Secretario codemandados, revocaron los indicados Decretos Ediles, disponiendo la nulidad de los citados Decretos Ediles de Adjudicación, hasta el vicio más antiguo; sin tomar en cuenta que los recursos de revocatoria fueron interpuestos de manera extemporánea; por tal razón, por escrito presentado el 9 de junio de 2022, interpuso nulidad parcial de proceso administrativo contra la Resolución del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 07/2022; empero, la misma fue rechazada por la Resolución del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 018/2022, manteniéndose la vulneración de los mencionados derechos.

Al respecto, de la jurisprudencia desglosada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se entiende que el acto administrativo puede ser sujeto a nulidad, revocación, modificación o reforma, únicamente a través de una resolución de la misma o superior jerarquía pronunciada por autoridad competente; de ahí que, uno de sus requisitos esenciales es precisamente la competencia; asimismo, de acuerdo a lo previsto en los arts. 283 de la CPE y 34 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Administrativa “Andrés Ibáñez” (LMAD), todo gobierno autónomo municipal, se encuentra integrado por un concejo municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y, un órgano ejecutivo presidido por la alcaldesa o el alcalde, encargado de toda la actividad administrativa de la gestión pública en el ámbito de sus competencias; por su parte, el art. 4.II y III de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM), señala que su organización se fundamenta en la independencia, separación, coordinación y cooperación entre estos órganos y que las funciones del concejo municipal y del órgano ejecutivo, no pueden ser reunidas en un solo órgano, al no ser delegables entre sí.

El citado Fundamento Jurídico, también explicó que la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, determinó que aquellas disposiciones que establezcan la superioridad jerárquica de un órgano sobre el otro, son contrarias a la Constitución Política del Estado; dado que, existe una clara independencia y separación de órganos y que ninguno de ellos puede ser declarado como máxima autoridad del conjunto del gobierno municipal.

En ese contexto, el entendimiento señalado precedentemente, debe ser aplicado para resolver el presente caso; pues, partiendo del hecho que el Concejo Municipal y el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, tienen independencia y separación de órganos, ninguno puede constituirse como máxima autoridad o superior en jerarquía uno respecto al otro; por tal razón, el citado Concejo carece de competencia para resolver los recursos jerárquico planteados por la tercera interesada contra los Decretos Ediles 444/2021 y 446/2021; pues, dicho medio de impugnación se interpone cuando el órgano inferior rehúsa modificar el acto dictado y la autoridad jerárquica superior revisa el mismo para confirmarlo o revocarlo; no obstante aquello, el Presidente y Secretario codemandados, suscribieron las Resoluciones del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 006/2022 y 07/2022, determinando la revocación de los citados Decretos Ediles; así como, la nulidad de los Decretos Ediles de Adjudicación 37/18 y 46/18, hasta el vicio más antiguo, ordenando notificar nuevamente a las partes interesadas con la solicitud de adjudicación a fin de que hagan valer sus derechos; determinación que se encuentra emitida fuera del ámbito de las facultades que le son reconocidas en la Constitución Política del Estado, aspecto que conlleva implícitamente la lesión del debido proceso en su elemento de juez natural.

A mayor abundamiento cabe señalar que, los supra citados codemandados pese a que tuvieron la oportunidad de superar la referida vulneración del debido proceso, no lo hicieron; en efecto, el solicitante de tutela a través del memorial presentado el 9 de junio de 2022, pidió que se declare la improcedencia de los recursos jerárquico denunciando indefensión, falta de legitimación de los terceros interesados y extemporaneidad de los recursos de revocatoria formulados por estos contra los Decretos Ediles de Adjudicación 37/18 y 46/18; empero, el escrito fue rechazado a través de la Resolución del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 018/2022; indicando que el nombrado no activó el recurso de reconsideración previsto en el “Reglamento General del Concejo Municipal de Cotoca” del Concejo del indicado ente edil; cuando conforme se tiene del Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional: “…entretanto las leyes municipales no regulen el tema específico de los recursos existentes para impugnar resoluciones municipales, corresponde la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo; en ese sentido, cuando se pretenda impugnar una resolución pronunciada por el Concejo Municipal, la vía idónea es el recurso de revocatoria; sin embargo, si la o el administrado interpuso erradamente el recurso de reconsideración, corresponde que, en virtud al principio de informalismo, se resuelva la impugnación bajo la figura del recurso de revocatoria…” (SCP 0024/2018-S2); por tal razón, no correspondía exigir la formulación del recurso de reconsideración de una resolución municipal previsto en el art. 72 del citado Reglamento, más aun cuando conforme se tiene de la Sentencia precedentemente citada, en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales se dejó sin efecto ese medio recursivo; por lo que, en su lugar, el mencionado memorial, con base en el principio de informalismo debió ser sustanciado y resuelto como un recurso de revocatoria.

Al respecto, pese a que el peticionante de tutela en el escrito de 9 de junio de 2022; así como, en la presente acción de amparo constitucional, no reclamó la referida falta de competencia; advertida por este Tribunal en el estudio del caso, corresponde conceder la tutela impetrada, pues el referido Concejo, no puede soslayar la instauración del debido proceso previsto en el art. 115.II de la CPE, que señala: “…El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; más aún, cuando no cabe duda que las Resoluciones del Honorable Concejo Municipal de Cotoca 006/2022 y 07/2022, no fueron emitidas en el ámbito de las facultades que le son reconocidas en la Constitución Política del Estado; por lo que, no pueden mantenerse vigentes, correspondiendo conceder amparo respecto a Wilfredo Añez Carrasco, Presidente; y, Julio César Justiniano López, Secretario, ambos del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, en lo inherente a la lesión del debido proceso en su componente de juez natural.

Por otra parte, siendo que el accionante no efectuó carga argumentativa en relación a cómo Raúl Gonzalo Alvis Claudio, Alcalde del citado Gobierno Autónomo Municipal lesionó sus derechos constitucionales, corresponde denegar la tutela respecto al nombrado.

En cuanto a los derechos a la igualdad y a la propiedad; y, de los principios de verdad material, seguridad jurídica, informalismo, buena fe, ética, imparcialidad, responsabilidad; y, del valor justicia, no se advirtió la suficiente carga argumentativa que denote lesión de los mismos, correspondiendo denegar la tutela impetrada.

Finalmente, cabe señalar que el “REGLAMENTO PARA ADJUDICACIONES DEFINITIVAS DE TERRENOS EN EL MUNICIPIO DE COTOCA” (sic); aprobado por Resolución Municipal 047/2002 de 11 de diciembre, remitido a requerimiento de esta relatoría, no es posible que sea objeto de análisis; dado que, se constató que la fecha de su aprobación es posterior a la emisión de los Decretos Ediles de Adjudicación 37/18 y 46/18.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de forma correcta.