SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0383/2025-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 24 y 31 de enero de 2023, cursantes a fs. 1 y 12 a 27; y, 87 y vta., la accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Habiendo ejercido la profesión de odontóloga en entidades públicas dependientes del SEDES Chuquisaca; mediante Memorándum CITE: U. RR.HH. 126/2020 de 15 de enero, le hicieron conocer la ratificación como ganadora del Concurso de Méritos y Examen de Competencia para Odontólogos de dicha entidad, para el Centro de Salud Poconas del Municipio de Sucre.

Sin embargo, sorpresivamente el 20 de diciembre de 2021, le notificaron con el Memorándum Interno Cite C. Red I Sucre Mem. 048/21 de 19 de noviembre de igual año, por el cual disponían su rotación del cargo de odontóloga, al Centro de Salud Garcilaso Bajo T/C, correspondiente al Distrito II, dependiente del SEDES del citado departamento; posteriormente, a través del Memorándum Interno Cite C. Red I Sucre Mem. 010/22 de 1 de febrero de 2022, le comunicaron su transferencia al Centro de Salud Valle Hermoso T/C, perteneciente al Distrito III, sin considerar que era funcionaria institucionalizada. Finalmente, el 13 de junio del citado año, recibió el Memorándum Cite U. RR.HH. 326/2022 de 9 del referido mes, ordenando por tercera vez su transferencia indebidamente al Centro de Salud Villa Margarita.

Ante la evidente vulneración de sus derechos laborales, el 17 de junio de 2022 interpuso recurso de revocatoria, solicitando cumplir sus labores en el Centro de Salud Valle Hermoso; en mérito a ello, el Director Técnico del SEDES Chuquisaca -ahora codemandado- emitió la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria DIR. SEDES-CH. 018/2022 de 18 de julio, confirmando el Memorándum Cite U. RR.HH. 326/2022; por ello, formuló aclaración y complementación del citado fallo, dentro del plazo de los tres días siguientes a su notificación, según lo previsto en el art. 36 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003; y, a efectos de hacer seguimiento a su tramitación, el 1 y 2 de agosto de 2022 acudió personalmente a Asesoría Jurídica de la indicada entidad, preguntando por la respuesta a su pedido; empero, le informaron que no existía ninguna.

Por tal motivo, al haber transcurrido más de los cinco días que señala la norma, el 12 del mismo mes y año formuló recurso jerárquico; sin embargo, el 6 de septiembre de similar año, a horas 10:29, le notificaron con la Resolución Administrativa Gubernamental CH/ 320 de 1 de septiembre de 2022, dictada por el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca -hoy demandado-, que de manera errónea sin pronunciarse sobre el fondo del asunto, desestimó su impugnación por haberse presentado supuestamente fuera de plazo, afirmando que su solicitud de aclaración y complementación fue respondida mediante Auto de 25 de julio del mismo año, y notificada en la misma fecha; pretendiendo mediante una notificación falsa que no cuenta con los requisitos mínimos para su validez, hacer valer una cédula que habría sido pegada en su domicilio procesal, sin que exista constancia de su efectividad.

En vista de ello, el 7 de septiembre de 2022, solicitó al Director del SEDES Chuquisaca, la nulidad de la notificación, denunciando el incumplimiento de la normativa vigente, que exige que las notificaciones con las resoluciones, sean efectuadas de manera personal; autoridad que, mediante Auto de 13 del señalado mes y año, declaró no ha lugar a su pedido, sin la debida fundamentación y motivación, negando la posibilidad de impugnación. Finalmente, el 19 del referido mes y año, reiteró su solicitud y por ende la nulidad de la citada Resolución Administrativa Gubernamental; a cuyo efecto, le notificaron con el Decreto de 20 de septiembre de 2022, señalado: “No corresponde”; quedando claro que, las irregularidades del proceso administrativo, se constituyen en pruebas del acoso laboral al que sigue siendo sometida y es de conocimiento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, pretendiendo dejarla en completo estado de indefensión.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos a la petición, al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso en sus componentes motivación y congruencia, a la defensa, a la impugnación y doble instancia, citando al efecto los arts. 24, 46, 48.I, II y III, 115 y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 1, 8.1, 29 inc. a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 6 y 7.d del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”; 1, 2, 7, 22, 23.1, 2 y 3; 28 y 30 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); y, 6, 7 inc. a) ii), b), c) y d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio                                           

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo se dejen sin efecto: a) La notificación cedulonaria de 25 de julio de 2022; b) El Auto de 13 de septiembre del mismo año, emitido por el Director Técnico del SEDES Chuquisaca, en respuesta a la nulidad de notificación formulada el 7 de igual mes y año; c) La Resolución Administrativa Gubernamental CH/ 320, dictada por el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca; y, d) Se ordene a las autoridades demandadas pronunciar una nueva resolución conforme a derecho, observando el debido proceso legal.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 20 de marzo de 2023, según consta en acta cursante de fs. 932 a 949, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, reiteró íntegramente los términos de su acción tutelar, y ampliándola expresó que: 1) En los antecedentes apareció una supuesta notificación a su persona de 25 de julio de 2022, con la respuesta que extrañó a su solicitud de aclaración y complementación a través de un proveído; empero, jamás fue notificada con esa resolución, la misma que habría sido pegada mediante cedulón, actuando de mala fe sin cumplir con el debido proceso legal, pese a que iba todos los días a preguntar por esa comunicación, efectuando un seguimiento minucioso; ya que, se notifica por cedulón cuando no existen las condiciones para realizar una notificación personal o no es habida la persona a la que se pretende hacer conocer una resolución; 2) La parte demandada señaló que, en el presente caso existirían actos libremente consentidos; sin embargo, no concurren las sub reglas establecidas por la SCP 1138/2017-S3 de 3 de noviembre, para considerar la existencia de un acto consentido; puesto que, siempre estuvo impugnando las arbitrariedades de la Gobernación de Chuquisaca y del SEDES, habiendo agotado la vía administrativa, y acudiendo a la justicia constitucional como última instancia, a través de esta acción tutelar; y, 3) Según la jurisprudencia constitucional, los traslados o rotaciones deben realizarse con la anuencia, la intervención por lo menos del trabajador, no se le puede notificar de un momento a otro, cambiarle su forma de vida y el lugar de su trabajo, arriesgando su estabilidad laboral y también su salud; puesto que, adjuntó una valoración psicológica médica, acreditando que se encontraba con medicación recetada por un psiquiatra, por los constantes abusos que se realizan a los trabajadores.

En la audiencia de garantías refirió que, para efectuar su transferencia al Centro de Salud Villa Margarita, se inventaron dos llamadas de atención que las impugnó en su momento y a la fecha no tiene una respuesta fundamentada de acuerdo a la normativa; por otra parte, inventaron denuncias que no las llegó a conocer. Después de la rotación, no le dejaron atender pacientes, y hasta el 23 de septiembre de 2022 no pudo ingresar a su consultorio de odontología.

I.2.2. Informe de los demandados

Damián Condori Herrera, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, a través de sus representantes, por informe escrito presentado el 15 de marzo de 2023, cursante de fs. 874 a 878 vta., manifestó que: i) El recurso jerárquico presentado por la accionante, fue interpuesto extemporáneamente, luego que el plazo de diez días se encontraba vencido, tomando en cuenta el art. 21 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA); ii) Si bien mediante Nota de 8 de agosto de 2022, la prenombrada informó y solicitó se aplique criterio de suspensión y las medidas de protección en caso de violencia, la misma que fue concedida por Auto de 10 de agosto de igual año y notificada a la peticionante de tutela el 15 de similar mes y año; sin embargo, conforme al art. 59.II de citada Ley, este hecho no suspende los plazos para la interposición del recurso jerárquico, sino únicamente la ejecución del acto administrativo; iii) No se evidenció la vulneración de sus derechos a la inamovilidad funcionaria, estabilidad laboral, seguridad jurídica y libre ejercicio de la función pública; puesto que, la mencionada sigue fungiendo su actividad laboral sin interrupción, y la transferencia no implica realizar cambio de residencia y menos que desempeñe otra función laboral; iv) El Memorándum de Transferencia Cite U. RR.HH. 326/2022, se halla debidamente fundamentado, precautelando se brinde un servicio de calidad a la población que recurre a ser atendida por la impetrante de tutela; v) A través de los Memorándums CITE: COOR.RED 1 SUCRE 48/2020 de 1 de octubre, y  CITE: C. RED I SUCRE 018/21 de 16 de junio de 2021, se dispuso el desplazamiento de la referida como odontóloga, al Centro de Salud Central Distrito 1 Central, los cuales no los objetó ni aplicó los mecanismos administrativos que franquea la ley; contrariamente, los aceptó y cumplió sin ninguna observación, ya que la decisión de rotación fue dispuesta de manera temporal; vi) Al emitirse el Memorándum 456/2021 de 19 de agosto, la solicitante de tutela expresó su desacuerdo con el cambio de lugar de trabajo, alegando se madre de una persona con discapacidad, pero sin exponer o demostrar cómo esa disposición vulneraría los derechos de su hija que se encuentra bajo su cuidado, o que la misma sea arbitraria o irrazonable; ya que, la rotación no afecta el núcleo familiar ni al desarrollo integral de la mencionada; y, vii) Tampoco demostró que el cambio o rotación signifique mayores gastos o disminución a sus ingresos; puesto que, el Centro de Salud Valle Hermoso, también se encuentra en el Distrito 1 de Sucre, al igual que su similar del Mercado Central, manteniendo el mismo ítem, cargo y salario, no implicando de ninguna manera destitución; vale decir, respetando los valores principios derechos laborales en la medida de las decisiones tomadas por el empleador, que no repercuten en el ejercicio de sus derechos conexos; por lo que, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

Asimismo, en audiencia de garantías mediante su representante, sostuvo que: a) El recurso jerárquico fue presentado de forma extemporánea el 12 de agosto de 2022, según establece el art. 21 de la LPA, siendo una negligencia de la accionante, no atribuible al SEDES o al Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, quien emite las resoluciones, las cuales no solamente son notificadas mediante cédulas, sino también a través de la Gaceta de dicha entidad; b) Debido a la denuncia presentada contra la peticionante de tutela, respecto a la atención sin los medios necesarios y alejados del confort y rotación del paciente, se le planteó propuestas en procura de buscar un ambiente saludable para que pueda realizar su actividad laboral con tranquilidad y darle garantías médicas a los pacientes; empero, las mismas fueron rechazadas por la prenombrada; c) Se efectuó la rotación a la impetrante de tutela en el mismo cargo, ítem y salario, por lo que no constituye un despido y mucho menos un despido indirecto que pudiera afectar su estabilidad laboral; tampoco representa un cambio de centro de salud ni de residencia; d) El “ius variandi” o derecho de variación alegado por la solicitante de tutela, consiste en la facultad del empleador público o privado de modificar la ubicación y las condiciones de su trabajo, en cuanto a su modo, lugar, cantidad o tiempo; sin embargo, estas circunstancias no son absolutas, pues debe ser ejercida en el marco del principio de razonabilidad y juricidad, sin que tenga que ser arbitraria y discriminatoria; y, e) En el presente caso, la nombrada no tenía un lugar de trabajo acorde a la profesión en la cual se estaba desempeñando, tampoco contaba con los medios necesarios o las herramientas de trabajo; asimismo, el ambiente laboral se encontraba con una situación incómoda, tanto para ella como para sus colegas; por ello, se logró mejorar el ambiente de laboral, comunicándole que tendría que ser rotada a otro centro de salud, por lo que la decisión asumida por el empleador no era arbitraria sin previo consenso ni justificación, no habiendo transgredido sus derechos, principios y valores reconocidos; ya que, dicha decisión no afecta al núcleo familiar ni a su desarrollo integral; reiterando la denegatoria de la tutela demandada.

Juan José Fernández Murillo, Director Técnico del SEDES Chuquisaca, mediante sus representantes, por informe escrito presentado el 20 de marzo de 2023, cursante de fs. 926 a 931 vta., señaló que: 1) La accionante sabía que la rotación al Centro de Salud Garcilazo Bajo T/C, designada como odontóloga a través del Memorándum Interno Cite C. Red I Sucre Mem. 048/21, tenía carácter temporal, acto que ella consintió plenamente conociendo la provisionalidad de dicha medida y los fundamentos de ese traslado; 2) Dicho cambio no constituye despido indirecto que pudiera afectar la estabilidad laboral de la peticionante de tutela, porque se hizo efectivo con el mismo cargo, ítem y salario; tampoco representa un cambio de residencia que perturbe la inamovilidad laboral, porque la rotación fue ejecutada dentro del municipio de Sucre, respetando y amparado dentro de la normativa nacional; 3) De acuerdo al DS 28909 de 6 de noviembre de 2006, los movimientos internos y externos de los recursos humanos, estarán en función a los requerimientos y posibilidades institucionales y laborales, a fin de evitar la obsolescencia laboral; 4) La impetrante de tutela no estableció con hechos concretos cuales hubiera sido los actos de acoso laboral que hubiera sufrido; asimismo, las acciones realizadas de movilidad personal, son efectuadas en apego a la normativa nacional; por lo que, no puede constituirse como algún tipo de acoso, siendo que la prenombrada cumple con las mismas funciones al cargo postulado; aclarando que, la rotación y transferencia no pueden considerarse como un acto indirecto de disolución del vínculo laboral, al haber sido ganadora de un examen de competencia; 5) Contra el Memorándum de Transferencia Cite U. RR.HH. 326/2022, la solicitante de tutela interpuso recurso de revocatoria, resuelto a través de la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria DIR. SEDES-CH. 018/2022, que confirmó el indicado Memorándum; por ello, formuló recurso jerárquico, solicitando se deje sin efecto la citada Resolución; sin embargo, la autoridad jerárquica concluyó que dicha impugnación fue interpuesta de manera extemporánea; es decir, más de los diez días establecidos por los arts. 21 y 66 de la LPA; 6) Si bien la accionante cuestionó la validez de la notificación con el Auto de 25 de julio de igual año, que resolvió no dar lugar a la aclaración y complementación que solicitó; no obstante, la administración pública se rige por el principio de buena fe con los administrados, siendo una guía de acción, una norma de conducta rectora en el ejercicio de los derechos subjetivos y en el cumplimiento de obligaciones de los administrados; y, 7) En el presente caso, la peticionante de tutela no probó a través de medios idóneos, la mala fe de la citada notificación, presumiéndose su legalidad; por lo que, solicitó se deniegue la tutela impetrada por su manifiesta improcedencia y ausencia de nexo causal entre lo peticionado y el antecedente fáctico que en absoluto vulnera los derechos de la referida.

En audiencia de garantías, a través de sus abogados, añadió que: i) La accionante para demostrar el seguimiento que efectuó a su solicitud de aclaración y complementación en las oficinas del SEDES, presentó las papeletas de salida de uso oficial y permiso médico; empero, según el Reglamento Interno de Personal del SEDES, las mismas tienen un carácter específico para ser utilizadas; en el caso de la papeleta oficial, tendrá que concernir a intereses de la propia institución donde pertenece, en este caso al Centro de Salud de Villa Margarita, y no así para realizar algún tipo de seguimiento a su proceso particular; advirtiendo un uso indebido de la misma, denotándose su mala fe; ii) Al momento de plantear el recurso de revocatoria, solicitó su continuidad en el Centro de Salud Valle Hermoso, denotándose con ello un acto consentido, al presentarse directamente a cumplir sus funciones en aquel Centro; iii) Se le notificó al abogado de la peticionante de tutela con la resolución a su solicitud de complementación y enmienda, también por vía telemática y la constancia del pegado correspondiente en su oficina procesal; y, iv) La distancia del traslado de la mencionada al Centro de Salud donde ahora desarrolla sus actividades laborales, es similar al anterior de Poconas; por lo que, no puede alegar que estuviera cambiando de modo de vida o erogando gastos extras; reiterando se conceda la tutela demandada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 031/2023 de 20 de marzo, cursante de fs. 950 a 953, concedió parcialmente la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Administrativa Gubernamental 320 de 1 de septiembre de 2022 y que el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental del citado departamento, emita una nueva resolución ingresando al fondo del recurso jerárquico presentado por la accionante; y, denegó en cuanto a la lesión de los derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia, a la estabilidad laboral y a la petición, con base en los siguientes fundamentos: a) La accionante el 1 y 2 de agosto de 2022, se apersonó a la Unidad de Asesoría Jurídica del SEDES Chuquisaca, para averiguar sobre la respuesta a su solicitud de complementación y enmienda, sin recibir ninguna novedad; de existir la notificación con el Auto de 25 de julio del mismo año, como afirmó la parte demandada, correspondía que le hagan conocer que el citado fallo ya había sido notificado en su domicilio procesal, mediante cédula; b) La parte demandada no acreditó que efectivamente esta notificación hubiese sido practicada en la indicada fecha, ya sea a través de fotografías respecto al pegado de la cédula, a efectos de evidenciar que el actuado procesal fue cumplido correctamente; inclusive, correspondía enviar la notificación por medio de WhatsApp, ya sea a la peticionante de tutela o a su abogado, al ser el medio actual inmediato con el que se cuenta para las comunicaciones procesales; extremos que no fueron demostrados; c) Siendo la comunicación procesal la base esencial para ejercer el derecho a la impugnación y a la doble instancia, en el presente caso no se cumplió con su finalidad de hacer conocer a la prenombrada la resolución emitida, como emergencia de su solicitud de complementación y aclaración, al haberse efectuado una notificación defectuosa; y, d) No le informaron a la impetrante de tutela que fue notificada con anterioridad con el referido Auto, situación que conoció recién con la desestimación del recurso jerárquico que planteó; por ello, en resguardo del derecho al debido proceso en sus componentes a la impugnación y doble instancia, vinculado al derecho a la defensa, cuya base esencial es una debida comunicación procesal que debe ser efectiva y cumplir con su finalidad de hacer conocer de manera cierta el actuado y no simplemente llenar un formalidad, corresponde conceder parcialmente la tutela impetrada.

Ante la solicitud de complementación de la Resolución supra dictada, por parte del Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca -ahora demandado-; la citada Sala Constitucional, en la vía de aclaración, señaló que no ingresó a revisar el fondo de los cuestionamientos en relación al “ius variandi”, tampoco analizaron el tema de fundamentación, porque la resolución cuestionada no ingresó a examinar el fondo del recurso jerárquico planteado, y menos realizaron el estudio de la relevancia constitucional.