SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0383/2025-S3

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la petición, al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso en sus componentes motivación y congruencia, a la defensa, a la impugnación y doble instancia; alegando que, habiendo sido transferida por tercera vez de su lugar de trabajo como odontóloga del Centro de Salud Valle Hermoso T/C, a su similar de Villa Margarita dependiente del SEDES Chuquisaca, interpuso recurso de revocatoria, el cual fue resuelto por el Director Técnico de dicha entidad, mediante Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria DIR. SEDES-CH. 018/2022 de 18 de julio de igual año, confirmando esa decisión; en tal mérito, formuló aclaración y complementación, efectuando un seguimiento personal del trámite, sin obtener respuesta alguna a su pedido. Por tal motivo, presentó recurso jerárquico; sin embargo, el 6 de septiembre del mismo año, le notificaron con la Resolución Administrativa Gubernamental CH/ 320 de 1 de septiembre de 2022, dictada por el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, desestimando su recurso por ser extemporáneo, sin pronunciarse sobre el fondo, haciendo alusión a una supuesta notificación de 25 de julio de igual año, en respuesta a su solicitud de aclaración, a través de una cédula pegada en su domicilio procesal que no cuenta con los requisitos mínimos para su validez. En virtud a ello, solicitó la nulidad de la misma; a cuyo efecto, el aludido Director por Auto de 13 de septiembre de 2022, resolvió no ha lugar a su requerimiento, sin la debida fundamentación ni motivación, dejándole en indefensión.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.   Sobre el debido proceso y su configuración

El art. 115.II de la CPE establece lo siguiente: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0371/2010-R de 22 de junio, con relación al debido proceso, señaló que: “…constituye el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar…” (las negrillas nos corresponden).

Al respecto, la SCP 1330/2012 de 19 de septiembre, señaló que: “El derecho al debido proceso, es de aplicación inmediata, vincula a las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal previsto por el constituyente, para proteger derechos a la tutela judicial efectiva, a la garantía de certeza e intangibilidad de resoluciones judiciales a la debida fundamentación de las resoluciones judiciales, a una justicia en igualdad de condiciones y oportunidades, a la defensa, al principio de la seguridad jurídica, entre otros; hace al cumplimiento del conjunto de condiciones y requisitos en el trámite de los procesos observando procedimientos, como la SC 0160/2010-R de 17 de mayo, que precisa: ‘El debido proceso, está reconocido constitucionalmente como derecho y garantía jurisdiccional a la vez, por los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) -art. 16.IV de la CPEabrg-, y como derecho humano por los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y ya fue desarrollado y entendido por este Tribunal como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales’” (el resaltado es nuestro).

Por su parte, la SCP 1401/2015-S2 de 23 de diciembre, refirió que: “Se reconoce al debido proceso como derecho fundamental, porque se halla destinado para proteger al ciudadano de los posibles abusos de las autoridades, originado no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

(…)

En su dimensión de garantía jurisdiccional, se le atribuye la particularidad de constituirse en un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos en su núcleo, como elementos del debido proceso, entre ellos, la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, la facultad de recurrir, entre otros, y que se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso, en aplicación y resguardo del principio de igualdad” (énfasis añadido).

III.2.  El derecho a la impugnación como medio para el ejercicio del derecho a la defensa en la vía administrativa

           La SCP 0419/2021-S2 de 12 de agosto, sostuvo que: «El art. 180.II de la CPE, refiere que: “Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales”; asimismo, de acuerdo al previsto en el art. 410 de la Ley Fundamental, el bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales; en ese contexto, el art. 8 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) señala que toda persona tiene el derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior; por lo que, la impugnación es parte del debido proceso en su elemento la defensa, y por ende, no solo debe ser aplicado en la vía judicial, sino también en la administrativa, conforme al desarrollo jurisprudencial precedentemente glosado.

           En tal sentido, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, hizo referencia a los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora que tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa; expresando el siguiente entendimiento: ‘Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos).

           (…)

           De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

           Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia’

Al respecto, la SCP 1853/2013 de 29 de octubre, sostuvo: “El debido proceso como instituto jurídico que garantiza el respeto de derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso, contiene entre sus elementos al derecho de impugnación como un medio de defensa. Con la finalidad de resguardar derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso o procedimiento judicial o administrativo, la Constitución Política del Estado, establece el principio de impugnación en el art. 180.II, al disponer: ‘Se garantiza el principio de impugnación en los proceso judiciales’, lo que implica que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo para recurrir del acto o resolución que se considere lesivo a un derecho o interés legítimo de alguna de las partes a objeto que se restablezca o repare el acto ilegal u omisión indebida, demandado como agravio, en que hubiere incurrido la autoridad pública o privada. Lo que se pretende a través de la impugnación de un acto judicial o administrativo, no es más que su modificación, revocación o sustitución, por considerar que ocasiona un agravio a un derecho o interés legítimo; es decir, el derecho de impugnación se constituye en un medio de defensa contra las decisiones del órgano jurisdiccional o administrativo”.

           En virtud a los razonamientos antes descritos, en todo proceso administrativo debe garantizarse inexcusablemente el derecho a recurrir o a la doble instancia, con el propósito de materializar el derecho a la defensa, permitiendo de ese modo que una instancia superior, distinta a la que pronunció la resolución que se impugna, efectúe un análisis integral de la decisión asumida en primera instancia.

           Por su parte, la SCP 0386/2015-S2 de 8 de abril, sostuvo que: “El derecho a la defensa se constituye en la capacidad reconocida por el texto constitucional a favor de un individuo sometido a proceso (judicial o administrativo), a conocer el estado del mismo y en consecuencia, impugnar o contradecir las pruebas y providencias o decisiones que resulten adversas a sus intereses; a este efecto, el ejercicio de este derecho se halla garantizado por la propia Constitución Política del Estado, a través del debido proceso que, conforme establecimos en el Fundamento Jurídico anterior, se halla reconocido constitucionalmente en una triple dimensión: como derecho, principio y garantía; coligiéndose entonces que el derecho a la defensa implica para todo habitante, la posibilidad real y cierta de acudir ante los órganos jurisdiccionales en demanda de justicia mediante el ejercicio de la facultad que la propia constitución le otorga de que todos los actos jurisdiccionales sean razonables y se hallen encaminados a una cabal defensa personal de sí mismo o de sus derechos durante el juicio.

(…)

Ahora bien, teniendo en cuenta que uno de los elementos del derecho al defensa se materializa a través de la contradicción o no consentimiento de resoluciones o actos que emerjan durante la tramitación del proceso, queda claro entonces que, la impugnación implica un ataque contra una determinación judicial que se considere gravosa o lesiva a los intereses jurídicos de una de las partes sometidas a la jurisdicción de una autoridad, con ello se pretende garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva, derechos que están ampliamente reconocidos y garantizados por la Norma Suprema; es decir que, mediante el régimen de impugnaciones, que constituyen un elemento imprescindible del debido proceso, es posible cuestionar los fallos dentro de una misma estructura jurídica del Estado”» (las negrillas corresponden al texto original).

Asimismo, la SCP 1905/2013 de 29 de octubre, señaló que junto a los derechos a recurrir y a la defensa que fueron descritos anteriormente, debe mencionarse el derecho de acceso a la justicia, el cual según dicho fallo constitucional: “…no debe ser entendido únicamente en el ámbito judicial sino también el ámbito administrativo; pues, las autoridades administrativas, dentro de los procesos administrativos sancionadores, cumplen una función materialmente jurisdiccional y, resuelven los conflictos que podrían presentarse entre la Administración y los administrados y, por ello, se debe garantizar a estos el acceso a la vía administrativa y los medios de impugnación existentes en ella” (el resaltado es nuestro).

III.3.   La finalidad de las notificaciones como actos de comunicación y su vinculación con el derecho a la defensa

            Sobre este tema, la SC 1845/2004-R de 30 de noviembre, refirió que: “…los emplazamientos, citaciones y notificaciones (notificaciones en sentido genérico), que son las modalidades más usuales que se utilizan para hacer conocer a las partes o terceros interesados las providencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales o administrativos, para tener validez, deben ser realizados de tal forma que se asegure su recepción por parte del destinatario; pues la notificación, no está dirigida a cumplir una formalidad procesal en si misma, sino a asegurar que la determinación judicial objeto de la misma sea conocida efectivamente por el destinatario (así SC 0757/2003-R, de 4 de junio); dado que sólo el conocimiento real y efectivo de la comunicación asegura que no se provoque indefensión en la tramitación y resolución en toda clase de procesos; pues no se llenan las exigencias constitucionales del debido proceso, cuando en la tramitación de la causa se provocó  indefensión…” (las negrillas nos corresponden).

Entendimiento reiterado en la SCP 2542/2012 de 21 de diciembre.

            El contenido jurisprudencial anotado precedentemente, a su vez fue reiterado por la SCP 0204/2016-S2 de 7 de marzo, añadiendo además que: “…tanto la normativa procesal vigente como la jurisprudencia emitida por este órgano, establecen y refrendan que en la sustanciación de los procesos jurisdiccionales como administrativos, se debe garantizar, entre otros, el ejercicio pleno de los derechos a la defensa y la tutela judicial efectiva y por ende del debido proceso; de modo que, las actuaciones comunicacionales deben cumplir con su eficacia material, asegurando que el contenido de los fallos y resoluciones emitidos en dichas instancias, sean de conocimiento de las partes del proceso.

Esto en razón a que, las notificaciones, en sus diversas formas y modalidades, se han instituido como mecanismos idóneos cuya finalidad es garantizar el derecho a la defensa en actuaciones administrativas y judiciales a través de la vinculación de los sujetos procesales, cuyo interés jurídico se encuentre de por medio, al proceso en sí, haciéndole conocer las actuaciones emergentes del mismo.

Entonces, queda entendido que la notificación es el acto a través del cual se hace conocer a los sujetos procesales las providencias y actuados que se generan dentro del proceso, esto a efectos de garantizar los derechos de contradicción y defensa, como elementos esenciales del debido proceso consagrado en el art. 115.II superior; es decir, los actos comunicacionales, en este caso la notificación, permite que las personas inmersas en una contienda judicial o administrativa, estén al tanto de las determinaciones que se susciten y que, en caso de ser necesario o conveniente a sus intereses, hagan uso de los mecanismos jurídicos a su alcance para la protección de aquellos; sin embargo, no puede ignorarse que esencialmente el propósito básico de la notificación, se halla determinado por el momento exacto en el que se ha conocido la providencia dictada, hecho que implica el inicio de un término preclusivo previamente establecido dentro del cual puedan ejecutarse los actos que se considere pertinentes y que corran a su cargo; de donde se infiere que, la notificación cumple un doble propósito: Garantizar el debido proceso a partir del ejercicio del derecho a la contradicción y a la defensa y; asegurar la materialización de los principios rectores de la administración de justicia ordinaria previsto en el art. 180.I constitucional de celeridad, eficacia y eficiencia que determinan el inicio y fin de los plazos procesales, ya que suponen el cumplimiento de todas las disposiciones legales y que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo, de oficio los obstáculos puramente formales, sin demoras innecesarias; así como una  mayor seguridad en las resoluciones y que las personas puedan obtener un oportuno reconocimiento de sus derechos a través de la ejecución de las resoluciones judiciales, hecho que aseguran la prevalencia del principio de verdad material cuya finalidad es buscar por todos los medios la verdad histórica de los hechos…” (las negrillas nos pertenecen).

Por su parte, la SCP 1980/2013 de 4 de noviembre concluyó que: “…tanto la normativa procesal vigente como la jurisprudencia constitucional, establecen y refrendan que en la sustanciación de los procesos jurisdiccionales como administrativos, se debe garantizar, entre otros, el ejercicio pleno de los derechos a la defensa y por ende del debido proceso; de modo que, todas las actuaciones procesales deben ser comunicadas con una eficacia material, de lo contrario, se estaría provocando indefensión…”  (las negrillas nos corresponden).

III.4.   Análisis del caso concreto

Del desarrollo jurisprudencial descrito en el presente caso, se llegó a evidenciar que, la Coordinación de Salud Red I Sucre del SEDES Chuquisaca, mediante Memorándum Interno Cite C. Red I Sucre Mem. 048/21 de 19 de noviembre de 2021, dispuso la rotación de Judith Yanmy Quispe Ramírez -ahora accionante- como odontóloga, del Centro de Salud Poconas del Municipio de Sucre, a su similar Garcilaso Bajo T/C, con su mismo ítem. Posteriormente, por Memorándum Interno Cite C. Red I Sucre Mem. 010/22 de 1 de febrero de 2022, fue transferida al Centro de Salud Valle Hermoso T/C; y, finalmente, a través del memorándum Cite U. RR.HH. 326/2022 de 9 de junio, se le transfirió al Centro de Salud Villa Margarita.

Contra esa última decisión, la peticionante de tutela interpuso recurso de revocatoria, solicitando suspender su ejecución; a tal efecto, Juan José Fernández Murillo, Director Técnico del SEDES Chuquisaca -hoy codemandado-, emitió la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria DIR. SEDES-CH 018/2022 de 18 de julio, resolviendo confirmar la indicada comunicación. En mérito a ello, el 22 de julio del mismo año, la prenombrada pidió aclaración y complementación de la aludida Resolución, a cuyo efecto, la referida autoridad, por Auto de 25 del señalado mes y año, resolvió no ha lugar a dicha solicitud, siendo notificada en la misma fecha.

El 12 de agosto de 2022, la impetrante de tutela formuló recurso jerárquico contra la citada Resolución Administrativa; a tal fin, Damián Condori Herrera, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca -ahora demandado-, pronunció la Resolución Administrativa Gubernamental CH/ 320 de 1 de septiembre de 2022, desestimando la impugnación por ser extemporánea, notificada a la prenombrada el 6 de octubre del señalado año, a horas 10:29. Como resultado de ello, solicitó la nulidad de la notificación de 25 de julio de igual año, por no cumplir con la normativa vigente; siendo resuelta por Auto de 13 del mismo mes y año, que declaró no ha lugar a lo impetrado, alegando que debió ser denunciada al momento de presentar el recurso jerárquico.

Antes de ingresar al estudio de fondo de la presente causa, es pertinente aclarar que, el acto lesivo identificado por la solicitante de tutela para la interposición de este mecanismo de defensa, es la irregular notificación de 25 de julio de 2022 con el Auto de la misma fecha, que resolvió su solicitud de aclaración y complementación, la misma que se efectuó mediante cédula pegada en su domicilio procesal y que no contaría con los requisitos mínimos para su validez; originando que se halle impedido de presentar el recurso jerárquico oportunamente, y por ende que éste sea desestimado por el Gobernador ahora codemandado, al considerarlo extemporáneo, es decir, que estaba fuera de plazo, dejándola en indefensión.

Por otra parte, corresponde precisar además que, el plazo de inmediatez que rige esta acción tutelar, se computará a partir de la notificación a la accionante con la Resolución Administrativa Gubernamental CH/ 320, como última decisión emitida en sede administrativa y que agota la vía en dicha instancia. En ese contexto, corresponde puntualizar que de la revisión de obrados se evidenció que la prenombrada fue notificada a horas 10:29 del 6 de septiembre de 2022 con la mencionada Resolución, en Secretaría de despacho del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca (Conclusión II.9), habiendo formulado ese mecanismo de defensa, el 24 de enero de 2023; en ese sentido, efectuando el cómputo de los seis meses establecido por los arts. 29.II de la CPE; y, 55.I del CPCo, para la presentación de esta acción de defensa, se colige que la misma fue interpuesta dentro del plazo previsto.

Conocido el objeto procesal, en el marco del desarrollo jurisprudencial expresado en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se establece que las notificaciones no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí mismas, sino a asegurar que el contenido de los fallos y resoluciones emitidas por las instancias tanto jurisdiccionales como administrativas, sean de conocimiento efectivo de las partes del proceso, es decir, cumplan con su eficacia material, a objeto de garantizar entre otros, el ejercicio pleno de los derechos a la defensa, a la tutela judicial efectiva y por ende al debido proceso, a fin de no provocar indefensión en la tramitación y resolución en toda clase de procesos.

Bajo ese razonamiento, y revisados los antecedentes de la presente causa, se evidenció que la peticionante de tutela, mediante escrito presentado el 22 de julio de 2022, solicitó al Director Técnico del SEDES Chuquisaca, la aclaración y complementación de la Resolución Administrativa de Revocatoria DIR. SEDES-CH 018/2022; advirtiéndose la existencia de dos fotocopias de 1 y 2 de agosto del referido año, en las cuales figura el sello de la Unidad de Asesoría Jurídica de la citada entidad de salud, que evidencian que la prenombrada se apersonó a dicha Unidad, a efectos de averiguar -según señala el primer documento- respecto a su pedido de “aclaración y enmienda”, sin recibir respuesta (Conclusiones II.7 y 8); no obstante, extrañamente cursa en obrados la constancia de notificación a la impetrante de tutela, con el Auto de 25 de julio de 2022 -que resolvió dicha solicitud-, practicada en la misma fecha, a horas 13:40 en su domicilio procesal, av. Hernando Siles 936, oficina 300, firmada por el notificador y Alison Mariel Serrano Rojas en calidad de testigo; extremo que no fue informado a la mencionada, cuando se apersonó ante las oficinas del SEDES Chuquisaca, departamento de Asesoría Jurídica, a objeto de recabar información sobre su trámite.