SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0529/2025-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado en fecha 21 de marzo de 2023, cursantes de fs. 84 a 94, los accionantes a través de su representante legal, señalaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En diciembre de 2021, el Ministerio de Salud y Deportes, en cumplimiento al Decreto Supremo (DS) 28535 de 2 de diciembre de 2005 y Resolución Ministerial (RM) 640 de 22 de agosto de 2007, emitió la Convocatoria para la Calificación de la Categoría Profesional Gestión 2019-2020, dirigida a profesionales del sector salud (Médicos, Odontólogos, Bioquímicos-Farmacéuticos, Enfermeras, Nutricionistas-Dietistas y Trabajadores Sociales); en la que se establecieron diez requisitos principales, entre los que no se encontraba la aplicación de la RM 661 de 8 de junio de 2010, por lo que, no podía ser exigida en su cumplimiento de forma posterior.

En su condición de postulantes de enfermería, cumplieron todos los requisitos establecidos, específicamente los numerales siete y nueve, de dicha convocatoria; además que en tiempo y forma oportuna enviaron toda la documentación a la Comisión de Nacional Calificadora (en adelante Comisión).

Sin embargo, dicha comisión, a través del Sistema de Información Integral de Operaciones de Producción y Servicios ERP CNS, publicó los resultados de primera instancia el 4 de julio de 2022, en el que fueron descalificados por no haber aclarado la modalidad de institucionalización abierta institucional y no adjuntar copia de la convocatoria; y, a cuatro de ellos, se añadió la causal de no haber presentado la fotocopia legalizada del título de post grado; ya que dicha documental llevaba la firma del Secretario General en facsímil, lo que invalidaba su certificación.      

Denuncian que dichos resultados no contenían una justificación, respecto a los motivos de la descalificación, por lo que a objeto de ejercer su derecho a la defensa, estos fueron a la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, para que los miembros de la referida Comisión les aclaren las observaciones realizadas; al respecto, los prenombrados les señalaron que la modalidad del proceso de Institucionalización debía ser de carácter “abierto”, conforme disposición de la RM 661, y no “cerrado” como en el que ellos participaron; que la convocatoria de institucionalización en la que postularon detalló que el certificado de trabajo en la CNS debía consignar un año de antigüedad; y, el título de pos grado llevaba la firma del Secretario General en facsímil, lo que invalidó tal documento.

Ante los resultados negativos, plantearon recurso de apelación, adjuntando documentación adicional solicitada por la Comisión, consistente en fotocopia legalizada de la convocatoria de institucionalización, nota aclaratoria de la modalidad de institucionalización, emitida por el Administrador Regional y Jefe de Recursos Humanos de la CNS Regional Potosí y nota aclaratoria de la Universidad Siglo XX, la cual explica que las fotocopias legalizadas se emitieron con firma facsímil, por la emergencia sanitaria del Covid 19.

Como resultado de la apelación, el 14 de octubre de 2022, la Comisión de Calificación, publicó los resultados finales, ratificando las observaciones realizadas -solo una postulante superó una observación-, sin haber tomado en cuenta las justificaciones y razones presentadas mediante la documentación de respaldo de su parte, las cuales dieron cuenta que la Convocatoria de Institucionalización en la que participó cada postulante, fue realizada con todas las formalidades de ley y aprobada por el Colegio Nacional de Enfermeras, por lo que la emisión de cada memorándum de institucionalización presentado adquirió firmeza y legalidad; además, en relación a la firma en facsímil del Secretario General, en los títulos de post grado, denuncian que la Comisión de Calificación, no validó la aclaración y justificación presentada por la propia Universidad Pública Siglo XX, que refirió que las legalizaciones fueron practicadas de esa manera por la emergencia sanitaria del Covid 19, extremo que le otorga toda la validez a las referidas legalizaciones.

Asimismo, refirieron que la Comisión de Calificación, se limitó simplemente a publicar los resultados de segunda instancia, sin haber emitido ninguna Resolución de Cierre de las calificaciones; es decir, no existió respuesta formal o pronunciamiento alguno a su apelación realizada de su parte, a través de una resolución con la debida motivación, fundamentación y pronunciamiento, respecto de la documentación de respaldo que los miembros de la referida comisión solicitaron.

En ese sentido, los accionantes  identificaron como vulnerados su derecho al debido proceso en su elemento legalidad, dado que la convocatoria no estaba regida en base a la RM 661 de 8 de junio de 2010, por lo que no podía observarse el proceso ni la modalidad de institucionalización con base en una norma que no fue señalada en ninguna de las instancias, máxime si el punto nueve de la convocatoria refirió que la institucionalización debía ser de acuerdo a las diversas modalidades de ingreso al sistema y no solo en la modalidad abierta como especificaba la norma señalada.

En cuanto al debido proceso en su elemento de motivación, fundamentación y derecho a defensa, fue vulnerado toda vez que la Comisión no pronunció resolución con motivación y fundamentación respecto de las apelaciones formuladas, en inobservancia del art. 13 del DS 28535 de 12 de diciembre de 2005; finalmente no aplicó el principio de informalismo establecido en el art. 4 de la Ley 2341, al no haber tomado en cuenta la justificación de la Universidad Siglo XX respecto de la legalización de los títulos de post grado, tornando su actitud en demasiado rígida y formalista, siendo descalificados de forma arbitraria e ilegal, sin tomar en cuenta que al estar amparados por la Ley General del Trabajo (LGT), debieron además aplicarse los principios de favorabilidad, pro actione e indubio pro operario.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron lesión al derecho al debido proceso en sus elementos a una resolución fundamentada y motivada; a la defensa; y, legalidad reglada, citando al efecto los arts. 13.I, 115.II, 117.I, 180.I y II y 233 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 23 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela y, en consecuencia, se disponga: a) Se deje sin efecto las calificaciones finales notificadas el 14 de octubre de 2023, debiendo otorgar el resultado de califica a los puntos 7 y 9; y, b) Se ordene a la Comisión de Calificación se pronuncien a la apelación formulada con una resolución que disponga que califican a la Categoría Profesional, sea en el plazo de 10 días.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 3 de abril de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 342 a 355 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su representante legal ratificaron íntegramente los argumentos vertidos en la acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de los demandados

Lenin Vladimir Calizaya Espinal, María Jesús Mercado Gonzáles, Silvia Roxana Villarroel Tapia, Ricardo Alejandro Bernal del Carpio, Marco Villalba Nuñez y  María Dolores Poveda Vega, miembros de la Comisión Nacional de Calificación Categoría Profesional de la Caja Nacional de Salud (CNS), a través de informe escrito presentado el 3 de abril de 2023, cursante de fs. 327 333 vta., ratificado en audiencia, señalaron que: 1) El requisito siete de la Convocatoria a la Categoría Profesional 2019-2020, señaló expresamente que toda la documentación objeto de la misma debía tener la firma autógrafa del titular, sin lugar a validarse el facsímil; de la revisión de antecedentes , se tiene que, las accionantes Lidia Villca Flores, Teresa Pereira Pereira, Daysi Geovana Flores Vargas y Jannet Rene Flores Veliz, no cumplieron con dicho requerimiento, toda vez que presentaron la legalización de sus títulos de post grado con firma en facsímil; 2) A efecto de subsanar el requisito omitido, las accionantes presentaron notas aclaratorias, emitidas por Secretaria General de la Universidad Siglo XX, que justificaron la emisión del sello facsímil por la emergencia sanitaria del Covid 19; sin embargo, dicha aclaración no se constituyó en argumento válido para superar la omisión de las postulantes, toda vez que no presentaron los documentos exigidos en los términos de la convocatoria, la cual fue consentida en todo su contenido, al no haberla impugnado en ningún momento; 3) En relación al requisito nueve de la referida convocatoria, si bien el mismo solicitó la presentación de certificado original de institucionalización de sus diversas modalidades, esto no implicaba que la comisión verifique únicamente la presentación del certificado, sino que debía evaluar el contenido del mismo, para constatar el correcto ingreso al sistema de los postulantes, toda vez que la institucionalización en el Sistema de Salud fue evolucionando desde 1990, a través de Resoluciones Ministeriales, entre ellas la RM 155 de 27 de marzo de 2022 que estableció la obligatoriedad que todos los profesionales que ingresaron del 30 de abril de 1990 al 31 de diciembre de 2000, debían regular su ingreso a través de convocatorias internas; posterior a ello, la RM 30 de 24 de enero de 2007, dispuso que los profesionales en salud que ingresaron antes de 1990 debían acogerse al proceso de regularización de institucionalización; por su parte la RM 776 de 26 de agosto autorizó a la CNS la regularización interna institucional del personal de salud, a través de convocatorias internas; y, la RM  661 de 28 de junio de 2010, que estableció el ingreso por concursos abiertos, vigentes desde 2010; 4) En ese marco, el ingreso de los profesionales de salud de 1990 a 2000 debió ser regularizado a través de Convocatoria de Concurso de Méritos y Examen de Competencia de carácter interno, previsto en las normas señaladas, por lo que la frase “diversas modalidades” era a efecto de no excluir a los profesionales en salud que regularizaron su ingreso a través de concursos cerrados para ser acreedores al reconocimiento de la Categoría Profesional; 5) En base a la documental solicitada a los accionantes, la Comisión tuvo que analizar si las certificaciones de los mismos que señalaban la modalidad “Abierta Institucional”, fue bajo lo previsto en la RM 661 de 28 de junio de 2010, que entendió como abierta aquellas convocatorias dirigidas al personal de la institución y personas ajenas a la misma, constatando que los accionantes ingresaron con la modalidad Abierta Institucional, es decir, bajo ninguna de las modalidades requeridas para la convocatoria, conforme a la normativa que se señaló; y, 6) No existió vulneración al derecho al debido proceso en su vertiente al derecho a la defensa, ya que los accionantes presentaron todos los recursos pertinentes sin restricción alguna; tampoco se vulneró el derecho al debido proceso en cuanto a la fundamentación y motivación, al haberse emitido las calificaciones con la debida argumentación y sustento legal, por lo que solicitaron la denegatoria de la tutela solicitada.

María Lourdes Lacunza Gutiérrez, apoderada de la demandada María Virginia Noriega Velásquez, integrante de la Comisión Nacional de Calificación Categoría Profesional de la Caja Nacional de Salud (CNS), mediante informe escrito presentado el 3 de abril de 2023, cursante de fs. 339 a 341, ratificado en audiencia, señaló que: i) La Convocatoria para Categoría Profesional 2019-2020, estableció lineamientos o reglas preestablecidas que no podían ser modificadas de forma posterior, al respecto el numeral nueve de la misma incluyó la solicitud de certificado de institucionalización en las diversas modalidades; la RM 661 añadió una modalidad más a las ya existentes, lo cual no implicó que las demás queden sin efecto; ii) Fue disidente con relación a la exigencia de presentar documentación adicional que no estaba prevista en la convocatoria -copia de la convocatoria de institucionalización y aclaración de la modalidad de ingreso entre otros-, transgrediendo la misma, sin haber sido tomado en cuenta su criterio en este aspecto como el de no incorporar elementos nuevos en la convocatoria pública emitida; iii) La competencia de la Comisión de Calificación, en cuanto a la revisión de documentos se limitaba a comprobar si el postulante cumplía o no con la presentación de los requisitos,  y a detectar si hubo falsificación o adulteración en la documental presentada, conforme al art. 14.I del Reglamento de la Categoría Profesional en salud, pero de ninguna manera podía convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar otras jurisdicciones convirtiéndose en una comisión fiscalizadora o comisión de auditoría, y; iv) Los resultados publicados por la Comisión ahora demandada, no fueron fundamentados y devinieron de una valoración arbitraria e irrazonable de los documentos presentados por los accionantes.

El Presidente del Tribunal de Garantías, solicitó aclaración a María Lourdes Lacunza Gutiérrez, porque su firma se encontraba en las planillas de calificación, si había sido disidente con los miembros de la Comisión de Calificación o dónde constaba el referido voto disidente.

Al respecto la representante legal de la prenombrada, señaló que firmó el acta porque caso contrario sería sometida a un proceso de incumplimiento de funciones; sin embargo, solicitó que en el acta se haga constar su disidencia.

Ricardo Alejandro Bernal del Carpio, Gerente Administrativo financiero de la CNS, mediante memorial de fs. 335 y vta., se ratificó en el Informe de la Comisión Calificadora de Categoría Profesional 2019-202.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, mediante Resolución 18/2023 de 3 de abril, cursante de fs. 356 a 362 vta., dispuso conceder en “forma parcial” la tutela solicitada, y en consecuencia se dispuso: Dejar sin efecto la planilla de calificación -en relación a los accionantes- emitida por la Comisión Calificadora de la Convocatoria de la gestión 2019-2020, otorgándole a los demandados el plazo de diez días, a efecto que emita una resolución respondiendo a cada una de las apelaciones interpuestas por los solicitantes de tutela, en observancia de la Resolución Constitucional dictada; sin lugar a ordenar se tenga por calificada la categoría profesional de los accionantes, la cual responderá a los resultados a dictarse por la referida Comisión Calificadora, conforme a lo precedentemente dispuesto; tal determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos: a) De la revisión del contenido de la Convocatoria Categoría Profesional Gestión 2019-2020, se advierte que dentro los requisitos exigidos dentro de la misma, no se contempló la aplicación de la RM 661 de 8 de junio de 2010, por cuanto se concluye que no podía exigirse el cumplimiento de la referida resolución ministerial, en cuanto a las “diversas modalidades” de institucionalización; por lo que todos los interesados que cumplían con los requisitos exigidos en la misma tenían el derecho a participar en dicha convocatoria; b) Respecto a la presentación de legalizaciones con la firma del Secretario General de la Universidad Siglo XX en facsímil, se evidenció que dicha documental no estaba en formato facsímil, sino solamente la firma del referido funcionario universitario, además de haberse aclarado que la firma fue insertada de esa manera, por emergencias del Covid 19, tratándose de una situación de fuerza mayor que se encuentra debidamente justificada, por lo que dadas las circunstancias, tomando en cuenta que el país se encontraba en una situación normal en las fechas indicadas, por lo que debió realizarse una interpretación desde una visión material más que formal; c) Ante la apelación formulada por los accionantes, se tiene que la Comisión Calificadora, no emitió una resolución fundamentada y motivada, lo que hubiera permitido a los impetrante de tutela conocer exactamente cuáles fueron los parámetros y motivos de la ratificación de su descalificación, situación que les impidió defenderse debidamente contra la decisión asumida por la referida Comisión, vulnerando con tal omisión de pronunciamiento, el derecho al debido proceso, en su elemento de motivación y fundamentación, esto ligado a que se trató de cambiar las reglas preestablecidas de la convocatoria vulnerando el principio de legalidad.