SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 034/01
Fecha: 29-May-2001
SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 034/01
Sucre, 29 de mayo de 2001
EXPEDIENTE: 2001-02155-05-RDN
2001-02163-05-RDN (acumulado)
2001-02174-05-RDN (acumulado)
PARTES: Helga Salinas Campana, Superintendente a.i. de Pensiones,Valores y Seguros, Jaime Aliaga Machicao, Superintendente de Transportes y Jorge Ríos Siles, Gerente General de “Nacional Financiera Boliviana” S.A.M. (NAFIBO SAM) contra Guillermo Cuentas Yánez, Ministro de Salud y Previsión Social.
MATERIA: RECURSO DIRECTO DE NULIDAD
DISTRITO: La Paz
MAGISTRADA RELATORA: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
VISTOS: El Recurso Directo de Nulidad presentado por Helga Salinas Campana, Superintendente a.i. de Pensiones, Valores y Seguros contra Guillermo Cuentas Yánez, Ministro de Salud y Previsión Social, y los Recursos acumulados incoados por Jaime Aliaga Machicao, Superintendente de Transportes y Jorge Ríos Siles, Gerente General de “Nacional Financiera Boliviana” S.A.M. (NAFIBO SAM) contra la misma autoridad de Gobierno; y,
CONSIDERANDO I
En su memorial presentado el 12 de febrero de 2001, cursante de fs. 19 a 24, acompañando la prueba preconstituida que sale de fs. 1 a 18, Helga Salinas Campana en su condición de Superintendente a.i. de Pensiones, Valores y Seguros, asevera lo que a continuación se anota:
I.1 Mediante nota SPVS- DAF -365/00 de 28 de febrero de 2000 la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros solicitó al Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES), la desafiliación de la Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros de la Caja Petrolera de Salud y la reafiliación a la Caja de la Banca Privada, acompañando la documentación requerida en el Reglamento Específico de Afiliación, Reafiliación y Desafiliación del Sistema Boliviano de Seguridad Social en los Seguros a Corto Plazo.
I.2 El INASES, considerando que se cumplió con todos los requisitos señalados a tal fin, dictó la Resolución Administrativa No. 079/2000 de 20 de diciembre de 2000 en la que dispuso la desafiliación de la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros de la Caja Petrolera de Salud y su afiliación a la Caja de Salud de la Banca Privada, a partir del 1 de enero de 2001.
I.3 El Ministro de Salud y Previsión Social, usurpando funciones que no le competen dictó la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001 que ordena se deje sin efecto la Resolución emitida por el INASES, precedentemente anotada.
I.4 El D.S. No. 25798 de 2 de junio de 2000 agrupa todas las disposiciones relativas al INASES, al que califica como una institución pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, financiera y técnica, con competencia en el ámbito nacional, bajo tuición del Ministro de Salud y Previsión Social. Dicha tuición, según el art. 2-II de este Decreto, debe entenderse como la verificación del cumplimiento de las políticas, normas, misión y objetivos institucionales, así como de las metas y resultados previstos en su programa anual de operaciones, lo que concuerda con el art. 53 del D.S. No. 25055 de 23 de mayo de 1998.
I.5 Según el art. 6 - o) y g) del D.S. No. 25798, el INASES tiene la competencia de fiscalizar el Sistema Nacional de Seguros de Salud, con la atribución general de evaluar y supervisar a los entes gestores y de ejecución, Seguros Delegados, Seguro Médico Gratuito de Vejez y Seguro Básico de Salud, así como reglamentar la afiliación, reafiliación y desafiliación de empresas, asegurados y beneficiarios a los Seguros de Salud, pudiendo resolver en materia técnica los casos de controversia que se presenten en los entes gestores de Seguros de Salud.
I.6 De lo anterior se colige que al ser el INASES una entidad pública descentralizada, con gobierno propio, constituye una autarquía, por lo que sus decisiones no pueden ser revocadas, afectadas o suspendidas por el órgano tutor, ya que incurriría en una violación a la autarquía reconocida por Ley. Además, la facultad del Ministro de Salud de verificar el cumplimiento de normas por parte del INASES no implica la revisión de las resoluciones que éste pueda dictar, sino que por el contrario el citado Ministro debe velar por el cumplimiento de las disposiciones que el Instituto emite.
I.7 En uso de la atribución que el art. 6-q) del mencionado D.S. No. 25798 le otorga, el INASES resolvió la solicitud de desafiliación de un ente gestor, al establecer que se cumplieron con los requisitos exigidos para ello, determinados en el Reglamento de Afiliación, Reafiliación y Desafiliación de Empresas, Asegurados y Beneficiarios.
I.8 El D.S. No. 24540 de 31 de marzo de 1997, que no es contrario al D.S. No. 25798, norma y coordina los procedimientos de afiliación de los entes gestores de los seguros de salud, determinando que: a) el INASES reglamentará el sistema nacional de afiliación de empresas y personas en los seguros de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales de corto plazo; b) la afiliación y reafiliación en el régimen de corto plazo será determinado por el INASES, sin sujeción a la clasificación por ramas de actividad económica; c) la libre elección por parte de las empresas, instituciones y personas, pudiendo éstas elegir el ente gestor de su conveniencia, manteniéndose la obligatoriedad de su afiliación al ente gestor elegido; d) el INASES decidirá, por vía reglamentaria, las solicitudes de desafiliación de instituciones o empresas del ente gestor determinado, previo estudio técnico, financiero y médico, tomando en cuenta la infraestructura y desarrollo institucional en los ámbitos nacionales, departamental y local, así como las necesidades en salud de las personas protegidas.
I.9 La Resolución No. 0003 de 11 de enero de 2001, emitida por el Ministro de Salud y Previsión Social, dispone la suspensión de las Resoluciones dictadas por el INASES sobre aspectos relacionados a la desafiliación, cuestionadas por las Cajas de Salud Petrolera y del Servicio Nacional de Caminos, mientras se constituya una Comisión Interinstitucional para que en el plazo de 30 días emita un pronunciamiento fundamentado de lo que estuviere aconteciendo entre los entes gestores y el INASES. Esta Resolución, confundiendo la competencia normativa con la ejecutiva, contraviene lo dispuesto por una norma de mayor jerarquía que es el D.S. No. 25798, y se ampara en el art. 28-I del D.S. No. 24855, que no es aplicable a la Resolución impugnada porque si bien el Ministro tiene la facultad de dictar normas que regulen la actividad de los entes gestores de salud en forma genérica, la ejecución de las reglamentaciones se encuentra delegada al INASES a través de un Decreto Supremo.
1.10 Además, de acuerdo al art. 33 de la Constitución Política del Estado, la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001 no puede alcanzar a la Resolución Administrativa No. 079/2000 dictada por el INASES el 20 de diciembre de 2000.
Sobre la base de lo expuesto y en atención a que la Resolución Ministerial impugnada afecta los derechos subjetivos e intereses legítimos del personal de la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros al dejar en suspenso la Resolución Administrativa No. 079/2000, interpone Recurso Directo de Nulidad, solicitando se declare la nulidad de la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001, pronunciada por el Ministro de Salud y Previsión Social.
CONSIDERANDO II
Que por Auto Constitucional No. 053/2001-CA de 21 de febrero de 2001 (fs. 25 y 26), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admite el Recurso Directo de Nulidad y dispone se cite al recurrido mediante provisión citatoria, lo que se hizo en 13 de marzo, según la diligencia de fs. 39.
Asimismo, se dispone poner en conocimiento de las partes la existencia de conexitud entre el Recurso interpuesto por Helga Salinas y los presentados por el Superintendente de Transportes y la Nacional Financiera Boliviana, signados con los números de expedientes 2001-02163-05-RDN y 2001-02174-05-RDN.
Mediante nota CITE No. DGAJ/179/01 de 12 de marzo de 2001 (fs. 61), Guillermo Cuentas Yánez, Ministro de Salud y Previsión Social, remite la documental saliente de fs. 40 a 60, reservándose el derecho de responder al Recurso.
CONSIDERANDO III
En su memorial de demanda presentado el 16 de febrero de 2001 (fs. 119 a 123), Jaime Aliaga Machicao, Superintendente de Transportes, con la prueba documental de fs. 78 a 118, además de expresar argumentos similares a los esgrimidos en el Recurso presentado por la Superintendente a.i. de Pensiones, Valores y Seguros, expresa lo que sigue:
III.1 El D.S. No. 24540 de 31 de marzo de 1997 fue impugnado por la Caja Nacional de Salud mediante una demanda de inaplicabilidad por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, Tribunal que declaró improbada la misma mediante Auto Supremo de 29 de septiembre de 1999.
III.2 A partir de dicha resolución y de acuerdo al art. 1 del D.S. No. 24540, el Directorio del INASES aprobó el Reglamento Específico de Afiliación, Desafiliación y Reafiliación al Sistema Boliviano de Seguridad Social, que en su art. 12 establece la libre afiliación, según los requisitos allí señalados. La Superintendencia de Transportes solicitó al INASES la desafiliación de la Caja Petrolera de Salud y su afiliación a la Caja de Salud de la Banca Privada, anexando la documentación requerida, por lo que el Instituto mencionado dictó la Resolución Administrativa No. 115/2000 de 20 de diciembre de 2000, dando curso a lo solicitado.
III.3 El Ministerio de Salud tiene atribuciones normativas y no operativas, pero en el caso presente ambas competencias son delegadas al INASES en lo concerniente a la afiliación, desafiliación y reafiliación a entes gestores de salud, y esa Cartera de Estado ha usurpado las funciones del INASES al dictar la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001, que deja en suspenso la Resolución Administrativa No. 115/2000.
Por lo anotado, pide se declare nula la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001 emitida por el Ministro de Salud y Previsión Social.
CONSIDERANDO IV
Que por Auto Constitucional No. 054/2001-CA de 21 de febrero de 2001 (fs. 219 y 220), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admite el Recurso Directo de Nulidad y dispone se cite al recurrido mediante provisión citatoria, lo que se hizo en 13 de marzo, según la diligencia de fs. 232.
Asimismo, se dispone poner en conocimiento de las partes la existencia de conexitud con los Recursos interpuestos por la Superintendente a.i. de Pensiones, Valores y Seguros y el representante la Nacional Financiera Boliviana, signados con los números de expedientes 2001-02155-05-RDN y 2001-02174-05-RDN.
CONSIDERANDO V
Jorge Ríos Siles, en su memorial presentado el 15 de febrero de 2001 (fs. 281 a 287), acompañando la documental de fs. 262 a 280, y en su condición de representante legal de la Nacional Financiera Boliviana S.A.M., interpone Recurso Directo de Nulidad aduciendo lo siguiente:
V.1 Por nota NFB-GOP-1522/3000 de 13 de junio de 2000, la Empresa Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO SAM), de acuerdo al D.S. No. 24540 que establece la libre afiliación a los seguros de salud y las atribuciones del INASES, aspectos que fueron refrendados por D.S. No. 25798, y según el Reglamento Específico de Afiliación, Reafiliación y Desafiliación del Sistema Boliviano de Seguridad Social en los Seguros de Corto Plazo, solicitó al indicado Instituto su desafiliación de la Caja Petrolera de Salud y reafiliación a la Caja de Salud de la Banca Privada, ante lo cual ese órgano dictó la Resolución Administrativa No. 081/2000 de 20 de diciembre de 2000 defiriendo a lo impetrado, toda vez que NAFIBO cumplió con todos los requisitos señalados al efecto.
V.2 Sin embargo, el Ministerio de Salud y previsión Social emitió la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001 que dejó en suspenso la Resolución Administrativa anteriormente citada, por lo que el 22 de enero, juntamente con las Superintendencias de Pensiones, Valores y Seguros, de Transportes y de Electricidad, NAFIBO solicitó al titular de esa cartera de Estado, deje sin efecto la mencionada Resolución Ministerial de conformidad con los fundamentos allí anotados, sin que hasta la fecha se haya recibido respuesta alguna.
Fundamentando su demanda en los Decretos Supremos Nos. 24540 de 31 de marzo de 1997 y 25798 de 2 de junio 2000, con argumentos idénticos a los utilizados en los Recursos presentados por Helga Salinas Campana, Superintendente a.i. de Pensiones, Valores y Seguros y Jaime Aliaga Machicao, Superintendente de Transportes (fs. 19 a 24 y 119 a 123), pide se declare la nulidad de la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001, al haber sido emitida por el Ministro de Salud y Previsión Social sin tener competencia para tal fin.
CONSIDERANDO VI
Que por Auto Constitucional No. 056/2001-CA de 22 de febrero de 2001 (fs. 288 y 289), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admite el Recurso Directo de Nulidad y dispone se cite al recurrido mediante provisión citatoria, lo que se hizo en 4 de abril, según la diligencia de fs. 308.
Asimismo, se dispone poner en conocimiento de las partes la existencia de conexitud con los Recursos interpuestos por los Superintendentes. de Pensiones, Valores y Seguros y de Transportes, signados con los números de expedientes 2001-02155-05-RDN y 2001-02163-05-RDN.
CONSIDERANDO VII
En el memorial presentado el 19 de marzo de 2001 (fs. 68 a 73), Guillermo Cuentas Yánez, Ministro de Salud y Previsión Social, asevera que:
VII.1 Ante las desinteligencias suscitadas entre los entes gestores de salud y el INASES con referencia a la aplicación del D.S. No. 24540 de 31 de marzo de 1997 sobre la libre elección del ente gestor, y de los Reglamentos Específicos de Afiliación, Desafiliación y Reafiliación emitidos por ese Instituto, advertidos por las Cajas de Salud sobre la ilegalidad y arbitrariedad que se hubiere cometido en la emisión de algunas Resoluciones de la Dirección Ejecutiva del INASES, que ponían en serio peligro el sistema, y a fin de preservar la unidad de la Seguridad Social sobre cuyos entes ejerce tuición, el Ministerio de Salud y Previsión Social dictó la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001, en la que se dispuso la conformación de una Comisión Interinstitucional compuesta por todos los entes gestores y el propio INASES, dejando en suspenso las Resoluciones cuestionadas en tanto se emita un pronunciamiento por parte de la mencionada Comisión.
VII.2 De conformidad con los arts. 11 de la Ley No. 1788 (de Organización del Poder Ejecutivo) y 28 - l) del D.S. No. 24855 de 21 de noviembre de 1997, el Ministerio de Salud tiene la facultad de normar, supervisar, evaluar y coordinar el Sistema Nacional de Salud y de Previsión Social, así como fiscalizar a los entes gestores públicos y privados en la prestación de los servicios y seguros de salud. El D.S. No. 25055 de 23 de mayo de 1998 determina que el régimen de tuición que ejercen los Ministerios sobre instituciones y empresas públicas, se entenderá como la verificación del cumplimiento de las políticas, normas, misión y objetivos institucionales, así como de las metas y resultados previstos en su programa anual de operaciones.
VII.3 El INASES se encuentra bajo la tuición del Ministerio de Salud y Previsión Social, y de conformidad al art. 6 - a) del D.S. No. 25798 tiene la atribución de proponer al Ministro de Salud normas relativas al sistema de seguros de salud y, según el inciso o) del mismo artículo podrá reglamentar la afiliación, reafiliación y desafiliación de empresas, asegurados y beneficiarios a los seguros de salud, entonces, “en correspondencia con el inciso anterior ... deberá ... proponer al Ministerio de Salud y Previsión Social, dicha norma para su aprobación”. Por ende, al actuar el INASES por delegación del Ministerio de Salud, éste puede aprobar o rechazar las decisiones del delegado.
VII.4 El Reglamento de Afiliación, Desafiliación y Reafiliación fue ratificado en su vigencia el 10 de noviembre de 2000, la Resolución de Directorio que lo aprobó en primera instancia es de 27 de abril de 2000, y el D.S. No. 25798 se emitió el 2 de junio de ese año, adecuando el marco institucional del INASES a la estructura organizacional del Poder Ejecutivo. Las solicitudes de la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, la Empresa Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO) y de la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial, por la Superintendencia de Electricidad, para su desafiliación de la Caja Petrolera de Salud y su afiliación a la Caja de Salud de la Banca Privada, fueron anteriores a la ratificación del referido Reglamento, por lo que el INASES ha violado el art. 31 de la Constitución Política del Estado al aplicar una norma de fecha posterior a las solicitudes de desafiliación antedichas.
VII.5 Las Resoluciones Administrativas del INASES, por las que autoriza la desafiliación de las empresas solicitantes, indican que “están satisfechos los requisitos exigidos por Ley”, preguntándose el recurrido a qué Ley se refieren, cuando lo que se debe tener en cuenta es el art. 4 del D.S. No. 24540 que establece un previo estudio técnico, financiero y médico, tomando en cuenta la infraestructura y desarrollo institucional para decidir los pedidos de desafiliación.
VII.6 El D.S. No. 25289 de 20 de enero de 1999 reconoce la personería jurídica de la Caja de Salud de la Banca Privada, para la gestión del Seguro de Salud para el sector de la Banca Privada. Así, el INASES al aceptar la reafiliación de las entidades solicitantes a esa Caja está violando dicha norma y el art. 19-c) del D.S. No. 25798 que lo obliga a cumplir y hacer cumplir las normas legales para llevar adelante la misión institucional. Además, el Reglamento de Afiliación, Desafiliación y Reafiliación contiene varios aspectos subjetivos que pueden dar lugar a erróneas interpretaciones, a más que no ha sido aprobado por el Ministerio de Salud y Previsión Social.
VII.7 El INASES, como delegado o mandatario del Ministerio de Salud no puede actuar en forma absolutamente independiente en lo normativo, porque su función es más bien ejecutiva, en cuyo mérito y ante las quejas de la Caja Petrolera de Salud y la del Servicio de Caminos, ese Ministerio “no podía menos que dejar en suspenso las Resoluciones” del Instituto.
Sobre la base de lo expuesto, pide se declaren infundados los Recursos planteados, con imposición de costas y multa.
CONSIDERANDO VIII
Que luego del análisis y minuciosa compulsa de los antecedentes del expediente, se arriba a las siguientes conclusiones:
VIII.1 Por Resolución de Directorio No. 02/2000 de 17 de enero de 2000, el INASES aprobó el Reglamento Específico de Afiliación, Desafiliación y Reafiliación del Sistema Boliviano de Seguridad Social en los Regímenes de Corto Plazo (fs. 67); empero, dicho Reglamento fue modificado y complementado, por lo que mediante Resolución de Directorio No. 17/2000 de 27 de abril de 2000 se aprobó el Reglamento modificado.
VIII.2 A través de la Resolución Administrativa No. 056/2000 de 10 de noviembre de 2000 (fs. 66), el Director Ejecutivo del INASES ratifica la vigencia plena del Reglamento de Afiliación, Desafiliación y Reafiliación de 27 de abril de 2000, introduciendo la modificación en sentido de que las aprobaciones correspondientes se emitirán mediante Resolución Administrativa.
VIII.3 El Instituto Nacional de Seguros de Salud, ante la solicitud presentada por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros a través de la nota SPVS-DAF-365/00 de 28 de febrero de 2000, emitió la Resolución Administrativa No. 079/2000 de 20 de diciembre de ese año (fs. 16 y 17), por la que dispone la desafiliación de la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros de la Caja Petrolera de Salud y su afiliación a la Caja de Salud de la Banca Privada, que surtiría efectos a partir del 1 de enero de 2001, debiendo tener a esa fecha la referida Superintendencia, cancelados a la Caja Petrolera de Salud todos los aportes, incluidos los correspondientes a diciembre de 2000.
VIII.4 El referido Instituto dictó, igualmente, las Resoluciones Administrativas Nos. 081/2000 y 115/2000, ambas de 20 de diciembre de 2000 (fs. 115-116 y 263-264), en atención a las solicitudes presentadas por la Empresa Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO), a través de la nota NFB-GOP-1522/2000 de 13 de junio de 2000 y No. SG-170 DAG-050/2000 de 8 de febrero de 2000 de la Superintendencia General del Sistema de Regulación Sectorial, respectivamente, en las que resolvió la desafiliación de la Caja Petrolera de Salud tanto de NAFIBO como de la Superintendencia de Transportes, y su reafiliación a la Caja de Salud de la Banca Privada, en las mismas condiciones establecidas en la R.A. No. 079/2000 citada en el numeral precedente.
VIII.5 El 11 de enero de 2001, el Ministerio de Salud y Previsión Social dictó la Resolución Ministerial No. 0003 (fs. 13 y 14), por la que, “ante las contradicciones suscitadas entre el INASES y los entes gestores”, siendo “deber de esa Cartera de Estado en ejercicio de la tuición ejercida, intervenir en la incoordinación que se estuviere presentando” (sic) entre los señalados órganos, dispone la constitución y conformación de una “Comisión Interinstitucional integrada por un representante titular de cada ente gestor y del INASES, bajo la presidencia del Vice Ministro de Previsión Social o su delegado, para que en el término de 30 días calendario emita un pronunciamiento fundamentado de lo que estuviere aconteciendo entre estas instituciones, sus soluciones y, en su caso, el proyecto de disposición normativa que origine las desinteligencias producidas y sea en el marco del ordenamiento legal” (sic).
VIII.6 La aludida Resolución Ministerial, en su numeral segundo, establece que mientras se dé cumplimiento integral al punto anterior, se deja en suspenso las Resoluciones dictadas por el INASES sobre aspectos relacionados a desafiliación, cuestionados por las Cajas de Salud Petrolera y del Servicio Nacional de Caminos.
CONSIDERANDO IX
IX.1 El art. 14 del D.S. No. 23716 de 15 de enero de 1994, crea el Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES) como entidad pública descentralizada, con personalidad jurídica, autonomía de gestión y patrimonio propio, bajo la tuición de la Secretaría Nacional de Salud -ahora Ministerio de Salud y Previsión Social- mediante la Subsecretaría de Seguros de Salud, ahora Vice Ministerio de Previsión Social. Su objetivo es hacer cumplir los principios de eficiencia, económica, suficiencia y oportunidad en los regímenes de corto plazo, riesgos profesionales de corto plazo y asignaciones familiares de la seguridad social. Ejerciendo, para ello, las facultades de implantar, controlar y fiscalizar las políticas y normas que establezca la Secretaría Nacional de Salud mediante la citada Subsecretaría.
IX.2 El D.S. No. 24540 en su art. 1 expresa que el INASES establecerá, por vía reglamentaria, el Sistema Nacional de Afiliación de empresas y personas en los seguros de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales de corto plazo. El art. 2 manifiesta que la afiliación y reafiliación en el régimen de corto plazo será determinada por el INASES sin sujeción a la clasificación por ramas de actividad económica; el art. 3 establece la libre elección del ente gestor de su conveniencia, por parte de las empresas, instituciones y personas, atribuyendo al INASES, en su art. 4, la competencia de decidir sobre las desafiliaciones previo estudio técnico financiero y médico, tomando en cuenta la infraestructura y desarrollo institucional en los ámbitos nacional, departamental y local, así como las necesidades en salud de las personas protegidas.
IX.3 El Reglamento Específico de Afiliación, Reafiliación y Desafiliación al Sistema Boliviano de Seguridad Social en los Seguros de Corto Plazo, aprobado por primera vez en 17 de enero de 2000 por el INASES, en sus arts. 12 y siguientes define los requisitos y el procedimiento a seguir para lograr la desafiliación de una empresa o institución afiliada a un ente gestor. Se evidencia concordancia entre lo que dispone esta norma y lo establecido por el art. 4 del D.S. No. 24540.
IX.4 En 2 de junio de 2000 se dictó el D.S. No. 25798, que tiene por objeto agrupar en una sola norma jurídica todas las disposiciones relativas a la creación y funcionamiento del INASES, adecuando su marco institucional a la actual estructura organizacional del poder Ejecutivo, dentro de la normativa establecida por su Ley Orgánica y disposiciones reglamentarias.
IX.5 El mencionado Decreto, en su art. 2 define al INASES como una institución pública descentralizada que asume funciones operativas especializadas delegadas por el Ministerio de Salud y Previsión Social, agregando que la tuición que ejerce el Ministerio de Salud debe entenderse como la verificación del cumplimiento de las políticas, normas, misión y objetivos institucionales, así como de las metas y resultados previstos en su programa anual de operaciones. En ese sentido también concibe la tuición sobre instituciones públicas descentralizadas y empresas públicas el art. 53 del D.S. No. 25055 de 23 de mayo de 1998, considerando además que el primer Decreto citado (No. 24540), en su parte considerativa reconoce expresamente que el INASES desempeña las funciones de superintendencia de los seguros de salud sobre los entes gestores del régimen de corto plazo en ejercicio de las facultades que le confiere el D.S. No. 23716 de 15 de enero de 1994.
IX.6 En el art. 6 del Decreto Supremo No. 25798 se fijan las atribuciones del INASES, cuyo inciso a) le da la competencia de proponer al Ministro de Salud y Previsión Social normas relativas al Sistema de Seguros de Salud; el inc. o) le faculta a reglamentar la afiliación, reafiliación y desafiliación de empresas, asegurados y beneficiarios a los Seguros de Salud; y, el inciso u) determina que el INASES definirá los asuntos de su competencia mediante Resoluciones Administrativas.
CONSIDERANDO X
X.1 La Ley No. 1788 de 16 de septiembre de 1997 de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), es reglamentada por el D.S. No. 24855 de 22 de septiembre de 1997, cuyo art. 28 otorga al Ministerio de Salud y Previsión Social, entre otras, las facultades de formular políticas y normas para el Régimen Nacional de Salud, así como coordinar, planificar y controlar todas las actividades de salud del país. Esta norma no implica una negación de la facultad reglamentaria que tiene el INASES en lo concerniente a la afiliación, desafiliación y reafiliación de entidades y personas a los entes gestores de salud, así como tampoco confiere a ese Ministerio la potestad de revisar las decisiones que en esos aspectos adopte el Instituto, pues son funciones confiadas a éste en forma precisa.
X.2 En ese sentido, el INASES -se reitera- tiene una facultad reglamentaria concerniente a la afiliación, desafiliación y reafiliación a los entes gestores de salud, dispuesta en forma precisa y categórica por el D.S. No. 24540 y complementada por el D.S. No. 25798, en ninguno de los cuales se establece la necesidad de que el INASES ponga en conocimiento del Ministerio de Salud y Previsión Social el Reglamento elaborado en ejercicio de esa potestad, y menos le solicite su aprobación, como tampoco requiere consultar sobre las decisiones que asuma respecto de los pedidos de desafiliación que se efectúen. Esto implica que el citado Instituto puede emitir normas reglamentarias sin necesidad de que las mismas sean a su vez aprobadas por el Ministerio de Salud y Previsión Social, que si bien ejerce tuición sobre el INASES, dicha tuición no debe comprenderse como la obligatoriedad de efectuar todos sus actos previa aquiescencia del Ministerio, ya que al haberse dictado los Decretos antedichos, en los que expresamente se faculta al INASES a reglamentar la afiliación, desafiliación y reafiliación, así como a decidir sobre las solicitudes que en tal sentido realicen las entidades y las personas, tiene capacidad de decisión autónoma en ese sentido, no pudiendo el Ministerio aludido interferir en sus atribuciones.
X.3 Debe dejarse claro que aunque el Ministerio de Salud y Previsión Social tiene una reconocida facultad normativa, la reglamentación sobre afiliación, desafiliación y reafiliación de empresas, instituciones y personas, está específicamente encargada al INASES, instancia que además tiene total competencia para decidir las cuestiones emergentes de aquéllas, tales como las demandas de desafiliación de un ente gestor para su reafiliación a otro.
X.4 De acuerdo al examen realizado, el INASES al emitir las Resoluciones Administrativas No. 079/2000, 081/2000 y 115/2000 de 20 de diciembre de 2000, ha obrado de acuerdo a lo dispuesto en los D.S. Nos. 24540 y 25798, así como en el Reglamento Específico de Afiliación, Desafiliación y Reafiliación del Sistema Boliviano de Seguridad Social en los Regímenes de Corto Plazo, vigente desde 17 de enero de 2000, fecha de la Resolución de Directorio No. 02/2000 que aprobó el Reglamento por primera vez.
X.5 Consecuentemente, el Ministro de Salud y Previsión Social, al haber dictado la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001, por la que ha dejado en suspenso los efectos de las Resoluciones Administrativas Nos. 079/2000, 081/2000 y 115/2000 todas de 20 de diciembre de 2000, emitidas por el INASES, ha actuado usurpando las competencias que a este último le han conferido las disposiciones legales precedentemente citadas, no existiendo ninguna que faculte a esa Cartera de Estado a intervenir en las funciones que han sido encomendadas al mencionado Instituto por una norma de superior jerarquía a la Resolución Ministerial anotada, como son los Decretos Supremos Nos. 24540 y 25798, considerando además que el primero citado (24540) en su parte considerativa reconoce expresamente que el Inases desempeña las funciones de Superintendencia de los Seguros de Salud, salvo los entes gestores del régimen de corto plazo en ejercicio de las facultades que le confiere el D.S. 23716 de 15 de enero de 1994.
CONSIDERANDO XI
Que, el Recurso Directo de Nulidad procede en los casos previstos por los artículos 31 de la Constitución y 79 de la Ley Nº 1836, contra los actos de los que usurpen funciones que no les competen y de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley; y contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado.
Que, de lo analizado en el presente Recurso, se establece que el Ministro de Salud y Previsión Social, actuó sin competencia y usurpando funciones del Instituto Nacional de Seguros de Salud, al emitir la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001, siendo evidentes los extremos acusados por los recurrentes en sus demandas presentadas el 12, 15 y 16 de febrero del año en curso (fs. 19 a 24, 119 a 123, y 281 a 187)
POR TANTO: El Tribunal Constitucional, ejerciendo la jurisdicción que le confieren los artículos 120.6ª de la Constitución Política del Estado, 79 y siguientes de la Ley No. 1836, declara FUNDADOS los Recursos Directos de Nulidad interpuestos por Helga Salinas Campana, Superintendente a.i. de Pensiones, Valores y Seguros Jaime Aliaga Machicao, Superintendente de Transportes y Jorge Ríos Siles, Gerente General de “Nacional Financiera Boliviana” S.A.M. (NAFIBO SAM); por consiguiente, NULA la Resolución Ministerial No. 0003 de 11 de enero de 2001 emitida por el Ministro de Salud y Previsión Social. Sin responsabilidad, por error excusable.
Regístrese y hágase saber
Dr. Hugo de la Rocha Navarro
PRESIDENTE
Dr. René Baldivieso Guzmán Dr. Willman Durán Ribera
DECANO MAGISTRADO
Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas Dr. Felipe Tredinnick Abasto MAGISTRADA MAGISTRADO