SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0081/2003
Fecha: 27-Ago-2003
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0081/2003
Sucre, 27 de agosto de 2003
Expedientes: 2003-06837-13-RII
2003-06838-13-RII
Distrito: Chuquisaca
Magistrado Relator: Dr. René Baldivieso Guzmán
En los recursos indirectos o incidentales de inconstitucionalidad promovidos por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a instancia del Gobierno Municipal de La Paz, representado por Francisco Xavier Zárate Taborga, demandando la inconstitucionalidad de la Resolución Ministerial (RM) 185/90 de 11 de abril de 1990, por vulnerar el art. 228 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.- ANTECEDENTES DE RELEVANCIA JURIDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.2. Relación sintética del recurso
En los escritos presentados el 12 de mayo de 2003, cursantes de fs. 151 a 155 y 330 a 334, respectivamente, el recurrente manifiesta:
Los Informes de Auditoría SCAE/IER-003/95 e IER-C-048/97 aprobados por el Contralor General de la República y el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR-1/D-035/97 que les otorgó la calidad de instrumento con fuerza coactiva suficiente para iniciar la acción coactiva fiscal, conforme al art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal (LPCF), determinaron la responsabilidad civil de varios ex concejales del Gobierno Municipal de La Paz.
Indica que no obstante que la Contraloría General de la República (CGR) no otorgó valor a la RM 185/90 de 11 de abril, que determina que los Concejales Municipales se encuentran comprendidos en las disposiciones de la Ley de 18 de diciembre de 1944, Reglamento de 21 de diciembre de 1944 y del Reglamento de Pago de Aguinaldos de 1 de diciembre de 1988, consiguientemente con derecho al beneficio de Aguinaldo, la cual fue presentada como descargo por los ex concejales, habiendo la Jueza de instancia y la Sala Social y Administrativa Tercera, de manera ilegal, otorgado valor probatorio y sobre la base de esa supuesta prueba fallaron contra los intereses del Gobierno Municipal, sin considerar que los ex concejales no estaban sometidos a sueldos ni salarios sino a dietas, y que por lo tanto no podían percibir aguinaldo de Navidad alguno.
Aducen que la citada Ley de 1944 referida al pago de aguinaldos en el sector público, autoriza expresamente al Poder Ejecutivo a conceder aguinaldo de fin de año a los empleados y obreros del Estado, igualmente, su Decreto Reglamentario menciona como beneficiarios a los empleados y obreros, mientras que el art. 2 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo (DRLGT) dispone que toda vez que se emplee la palabra “trabajador” se entenderá conjuntamente a empleados y obreros, y conforme a la reglamentación de pago de aguinaldos que anualmente emite el Ministerio de Trabajo, el aguinaldo consiste en la cancelación de un sueldo para empleados y treinta días de salario para los obreros, no pudiendo los concejales municipales ser considerados como empleados u obreros, puesto que no perciben salario alguno, sino un monto de dieta por sesión de acuerdo a las posibilidades económicas de la municipalidad conforme al art. 19.19) de la Ley Orgánica de Municipalidades de 10 de enero de 1985 (LOM de 1985), que se encontraba vigente cuando los concejales percibieron ilegalmente el aguinaldo navideño, y porque además, fueron elegidos por sufragio popular por un periodo de dos años, sin cumplir horarios específicos, ni estar sujetos a los reglamentos de personal de la municipalidad, siendo que según las planillas de pago, los concejales durante la gestión 1991 percibieron dietas, no sueldos ni salarios, las que se cancelaron considerando el número de sesiones a las que asistieron, como retribución por cada reunión del Concejo Municipal, consiguientemente la remuneración mencionada no puede considerarse como sueldo ni salario.
Sostiene que en base a tales consideraciones la RM 185/90 de 11 de abril no podía en modo alguno declarar por sí y ante sí que los Concejales se encuentran comprendidos en los alcances de la Ley Laboral respecto a los aguinaldos, con lo que se ha violado el principio constitucional de jerarquía de normas del ordenamiento jurídico vigente en Bolivia, porque la RM citada constituye una norma inferior que ilegalmente ha ampliado el campo de aplicación del aguinaldo, vulnerando la mencionada Ley de 1944 como su Decreto Reglamentario, con lo que los criterios de los órganos jurisdiccionales y del Fiscal son contrarios a la Ley y a los intereses del Estado, no habiendo realizado una interpretación puntual con referencia a la RM indicada favoreciendo a los coactivados al reconocer la validez de las determinaciones sobre esa materia, cambiando todo el andamiaje jurídico que se tiene al respecto.
Por lo expuesto solicita se promueva recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, por ante el Tribunal Constitucional para que dicte Sentencia declarando la inconstitucionalidad de la RM 185/90 de 11 de abril.
I.1.3. Trámite procesal del incidente y Resolución del Tribunal
Presentado el recurso, por sendas providencias de 19 de mayo de 2002, se corrió traslado a Guido Meruvia Gutiérrez y a Luis Yañiquez Cuentas (fs. 157 y 336), quienes no contestaron al recurso, habiéndose dictado los AS 117 y 118 de 4 y 5 de junio de 2003 (fs. 161 y 340) por los que se admite el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, disponiendo se eleve ante el Tribunal Constitucional fotocopias legalizadas de las piezas pertinentes del expediente, remisión efectuada el 9 de junio de 2003 (fs. 163 y 342).
I.1.4. Acumulación.
Por AC 296/2003-CA de 30 de junio se dispuso la acumulación de los expedientes 2003-06837-13-RII y 2003-06838-13-RII al verificarse la existencia de conexitud entre los mismos, de conformidad a lo dispuesto por el art. 40.I de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC).
II. CONCLUSIONES
II.1 En base a los Informes SCAE/IER-003/95, su complementario SCAE/IER-C-048/97 de la CGR, aprobados por el Contralor General de la República (fs. 2 a 23) y al Dictamen de Responsabilidad Civil CGR-1/D-025/97 de 30 de abril de 1997 (fs. 24 a 29), el Gobierno Municipal de La Paz instauró demanda coactiva fiscal, entre otros, en contra de Carlos Claver Coello, Rómulo Mendoza Soria, etc(fs. 30), habiendo la Jueza Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de La Paz dictado las Notas de Cargo 66/97 y 67/97 de 8 de septiembre de 1997 en contra de los indicados por la suma de $US1.233,04.- (fs. 38 y 200).
II.2 Los coactivados por sendos memoriales de 16 de octubre de 1998 (fs. 45 a 46 y 208 a 209) acompañando la RM 185/90 de 11 de abril (impugnada) presentaron descargos, en mérito a los cuales la Jueza dictó las Sentencias 4/99 y 5/99 de 27 y 28 de enero declarando improbada la demanda en contra de los indicados, dejando sin efecto las Notas de Cargo (fs. 50 a 51 y 216 a 217), Resoluciones que fueron confirmadas por Autos de Vista 076/2002 SSA III y 079/02 de 30 de octubre y 4 de noviembre de 2002 por la Sala Social y Administrativa Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz. (fs. 125 y 133).
II.3 Habiendo el Gobierno Municipal de La Paz formulado recursos de casación contra los referidos Autos de Vista, remitidos que fueron a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Sala Social y Administrativa decretó Vista Fiscal, en cuyo estado han sido promovidos los recursos indirectos o incidentales de inconstitucionalidad, cuya acumulación ha ordenado este Tribunal como se tiene referido anteriormente.
III. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO
III.1 El recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, como vía de control concreto, correctivo o a posteriori de constitucionalidad, tiene por finalidad que este Tribunal, verifique la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, valores y normas de la Constitución, recurso que conforme a lo establecido por el art. 59 LTC procede en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos. Consecuentemente en la especie, de acuerdo a lo alegado por la parte recurrente, corresponde compulsar si la RM 185/90 de 11 de abril, es contraria al principio constitucional de jerarquía de normas consagrado por el art. 228 CPE.
III.2 El art. 96 CPE establece las atribuciones del Presidente de la República, señalando como su atribución 1ª la de “Ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente derechos, alterar los definidos por ley ni contrariar sus disposiciones, guardando las restricciones consignadas en esta Constitución”.
La disposición constitucional precedentemente transcrita alude a la potestad reglamentaria que corresponde al Poder Ejecutivo, el que conforme al art. 85 CPE se ejerce por el Presidente de la República conjuntamente con los Ministros de Estado, potestad que consiste en establecer un orden de disposiciones según preceptos o principios de la ley, para la mejor aplicación de ésta y en precisar, aclarar e interpretar el alcance de una ley para su mejor comprensión (Bielsa); es decir, que sin modificar el contenido de la ley o apartarse de su espíritu, el Poder Ejecutivo puede reglamentarla, puesto que la ley no puede ingresar a detalles sobre su aplicación, labor que conforme a nuestro ordenamiento jurídico constitucional se la realiza fundamentalmente a través de los Decretos Supremos, como resoluciones del Poder Ejecutivo firmadas por el Presidente de la República y los Ministros de Estado (art. 102 CPE), a diferencia de la Resolución Ministerial que se encuentra suscrita por el Ministro del ramo, sobre cuestiones que son de su competencia.
III.3 Partiendo de ese marco jurídico constitucional, se tiene que por Ley de 18 de diciembre de 1944 se ha instituido el aguinaldo de Navidad como una gratificación a empleados y obreros, pagadera hasta antes del 25 de diciembre de cada año, por duodécimas, teniendo en cuenta el tiempo de servicios durante el año correspondiente, esto último en virtud a la Ley interpretativa de 22 de noviembre de 1950, habiéndose emitido varios Decretos Supremos reglamentando el pago de este beneficio, como su Reglamentario de 21 de diciembre de 1994, el DS 02317 de 29 de diciembre de 1950, como Reglamentario de la Ley interpretativa antes citada; el DS 2885 de 11 de diciembre de 1951 que hace extensivo el aguinaldo a favor de los empleados de la administración nacional, departamental, municipal y otras del sector público; el DS 02906 de 20 de diciembre que establece el monto del aguinaldo, el DS 03278 de 16 de diciembre de 1952, que prescribe que el aguinaldo es inembargable y que no está sujeto a descuento por ninguna transacción y el DS 07125 de 9 de abril de 1965 que prevé un descuento de carácter general del 1% sobre el aguinaldo, sin excepción alguna; el DS 9027 de 8 de diciembre de 1969 que regula el pago de aguinaldo de los empleados públicos dependientes del Gobierno Central; y otros.
La Resolución Ministerial, cuya constitucionalidad se pone en duda, al declarar en su parte resolutiva que “(...) los HH. Concejales Municipales se encuentran comprendidos en las disposiciones de la ley de 18 de diciembre de 1944, D. Reglamentario de 21 de diciembre de 1944 y del Reglamento de Pago de Aguinaldos de 1º de diciembre de 1988, y consiguientemente, tienen derecho al beneficio de aguinaldo” (sic), está reglamentando la referida Ley de 18 de diciembre de 1944, sin ser el instrumento legal idóneo para el efecto, desconociendo la norma constitucional prevista por el art. 96.1ª de la Ley Fundamental que establece que es atribución del Presidente de la República expedir los decretos y órdenes convenientes a los efectos de ejecutar y hacer cumplir las leyes, no siendo admisible que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo sea ejercida a través de una disposición como la cuestionada, que ha emanado como en el caso particular de un solo Ministro de Estado (Trabajo y Desarrollo Laboral) y además por tratarse de una norma de jerarquía inferior a un Decreto Supremo, contrariando así los principios fundamentales de supremacía constitucional y de jerarquía normativa consagrados por el art. 228 CPE.
III.4 La Resolución Ministerial que se impugna al establecer que los Concejales Municipales “ (...) tienen derecho al beneficio de aguinaldo” está definiendo privativamente derechos, alterando los definidos por ley, puesto que la Ley de 18 de diciembre de 1944 establece el mismo a favor de empleados y obreros, categorías en las que no se encuentran en modo alguno los concejales municipales, quienes en el caso particular y conforme al art. 19.19) LOM de 1985, entonces vigente, percibían dietas por sesión asistida y no sueldo ni salario, entendidas aquéllas como un estipendio que se da a quienes ejecutan comisiones o encargos por cada día que se ocupan de ellos, o por el tiempo que emplean en realizarlos (Diccionario de Derecho Usual de Manuel Osorio) y estos como la contraprestación por el trabajo subordinado, siendo clara la voluntad del legislador de favorecer con el aguinaldo tanto a obreros y empleados que tengan una relación laboral de dependencia y no así a los concejales municipales, donde dicha relación no existe por tratarse de funcionarios electos.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª CPE y 7.2) 59 y siguientes LTC, resuelve declarar la INCONSTITUCIONALIDAD de la Resolución Ministerial 185/90 de 11 de abril de 1990.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Magistrado Dr. Willman Ruperto Durán por encontrarse de viaje en misión oficial.
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA EN EJERCICIO
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO